剖析中国彩票监管立法模式

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自1987年发行彩票以来，我国彩票从发行缓慢、品种单一到现在的电脑操作、即时开奖，拥有全国性和地方性的几十种彩票，历经了22年的探索和努力。虽然中国彩票事业框架的构建已经基本完成，彩票市场每天也在不停地运转，但是，中国彩票业基本还处于粗放的形态，具有很大的不稳定因素，要想促成彩票业的成熟与发展，加强彩票立法，尽快出台各项实施细则，进而建立完善的彩票监管机制成为亟待解决的问题。

近年来，我国彩票业出现了日益增多的纠纷、官司和“私彩”问题，并且伴随着大奖的频频爆出，惊叹、质疑之声不绝于耳，一直饱受诟病的彩票监管制度成了人们最为关注的事情。下面，笔者从经济法学的角度，简要谈谈对如何制定彩票立法之监管模式的一些看法。

纵观国外彩票业，其经营模式各有不同，但监管多由国家成立专门机构负责执行，有的是中央直管，如:法国和西班牙的彩票主管部门分别是其预算部和财政部，分别对负责经营彩票的国家游戏集团和国家彩票管理局进行监管;泰国则是成立了国家彩票委员会，由财政部常务次长担任主任委员，财政部下属的国家“彩票办”负责经营。有的国家是各州自行监管，如:美国加州的彩票委员会是由3名参议员、3名众议员和3名公众代表组成，任何彩票相关会议必须5人以上参加方可举行，任何方案通过都需要得到参会委员大多数赞成，并且委员会通过的文件必须在州政府有所备案;澳大利亚各州均成立了彩票管理局对彩票公司进行监管。

对比我国彩票业，多年以来没有一部专门对彩票性质、经营、监管等各个环节做出做出明确规定的法律，而只有得到了法律的保护，才能真正的保障彩票发行机构、从业者和彩民的利益。经过多年努力，《彩票管理条例》于今年7月1日起开始实施，虽然这是一部意义重大的法律，但社会各界对其评价不是很高，一个重要的原因就是其缺乏配套的细则，尤其是对彩票如何监管的规定，距离社会公众的需求还有一定距离。

加强彩票监管的立法规定，为《彩票管理条例》制定相应的实施细则，是当前亟待解决的问题。在我看来，解决这个问题需要做好以下三个方面:

一是成立专门的国家彩票监督部门。可借鉴欧美各国彩票业的成功经验，参照银行业的银监会、保险业的保监会模式，在彩票行业设立一个专门监督机构。虽然也有专家指出，一方面担心监督部门会名不副实，即像现在的运营部门宣称的采取所谓“三位一体”的监管模式，那样的话还是在糊弄老百姓;另一方面担心监督机构日常开销的费用，会违背彩票发行用于公益事业的初衷。但是，我认为“彩监会”的设立利大于弊，只要妥善解决其人员构成问题，避免自己人监督自己人的事情发生，相信还是会对彩票监管起到积极作用。同时，监督部门的日常开销，相比由于监管不力造成的损失来说只是九牛一毛，只有成立了专门的监督机构，才能保证彩票业的健康、高速发展。

二是加快制定彩票行业标准。据专家介绍，国外的摇奖设备和开奖过程，其随机性均需要通过不定期的抽查检测，而在中国则仅仅靠公证员和少数彩民的现场肉眼判断，对于彩票摇奖环节中最为核心的内容，比如技术系统、摇奖设备、投注设备等安全性等缺乏国家统一标准和第三方专业机构的检测及认证。要解决这个问题，必须加快彩票行业标准的制定，目前彩票业的专业化程度很高，但是至今仍没有对从业人员的资格认证，没有行业规定和统一的国家标准，不能不说是一种悲哀。

三是在信息披露方面下功夫。这里讨论彩票相关信息披露，一方面包括彩票公益金等的使用细节，另一方面包括兑奖信息的公开程度。前者在我看来是十分必要的一个环节，目前的一年一报还跟公众的期待有一定距离，但也可以慢慢改进，但对于后者则是见仁见智的问题。在欧美这些对个人隐私相当注重的国家，彩票中奖者的信息却可以随时查到，但对于“聪明”的国人来说，如何解决信息披露，不但关系到国家公信力的体现，更关系每个彩民的切身利益。

无论是研究彩票的专家，或是乐在其中的彩民，亦或冷眼旁观的评论家，都不能否认，我国彩票业发展至今，带来的利益远大于其可能产生的一些问题，尤其是在近年来的一些灾难事故中，彩票公益金起到了巨大的作用。彩票监管工作任重而道远，但其意义重大，需要每个人共同努力，才能更好地保护彩民利益，维护彩票市场的繁荣和稳定，实现彩票法律制度所应追求的公正、秩序和效率价值。