农村民间金融法律体制创新

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民间金融是我国农村金融体系中不可或缺的组成部分，在解决农村金融短缺，实现多样化资金供给方面具有天然优势。随着社会主义新农村建设的加速，农村金融需求日益强烈，只有增加农村金融供给组织和创新农村金融供给方式，才能破解农村建设的资金难题。因此实现农村民间金融组织创新与制度创新是推进农村金融体制改革应该认真研究和思考的问题，具有重要的现实意义。

一、农村民间金融的特性

农村民间金融，以农村为活动领域、以农业和农民为服务对象进行货币流通、资金流动和信用活动，从而为农业发展和农村经济运行提供资金支持。其活动领域和服务对象的特殊性决定了具有不同于城市金融的如下特点。

(一)属于典型的二元制结构所谓二元金融结构是指发展中国家在金融抑制条件下金融体系的二元状态，即一方面是遍布全国的国有银行、商业银行和拥有现代化管理与技术的外国银行的分支网络，从而组成了一个有限的，但却是有组织的金融市场；另一方面则是传统的、小规模经营的非正式金融组织，广泛存在于经济的各个层面。目前，我国农村正规金融组织是以农村信用合作社为主体，以农业银行和农业发展银行为两翼，再辅之以邮政储蓄银行、新型农村金融机构等的金融机构格局。非正规金融组织则是相对于正规金融组织而言，又被称为民间金融，我国农村民间金融的产生和发展在很大程度上取决于外在因素即金融抑制以及由金融抑制导致的政策扭曲。在组织形式上主要包括农村合作基金会、农村资金互助社、贷款公司以及合会、钱庄、无息借款、高利贷等民间借贷。由于我国农村建设资金的短缺和农村金融的边缘化，民间金融逐渐成为农村建设的重要资金来源。

(二)具有明显的内生性农村民间金融是基于一定的地缘、血缘、业缘关系而成立的交易活动，其最初产生于农户和农村经济组织的自发行为，其与中国乡土社会特有的社会信任关系、经济组织结构和文化传统密切相关。农村民间金融建立在互相信息充分掌握的基础之上，经济行为在一定程度上已经人格化，是以个人信用为基础的金融交易活动，这决定了民间金融更多的是一种横向信用，其根植于社会成员的自律，依赖社会成员之间的相互约束。这一点区别于国有金融，其更多是一种是纵向信用关系。农村民间金融机构的存在是自身成本收益博弈的结果，和正规金融机构相比大大节约了交易费用，代表了农村金融制度创新的方向。

(三)农村民间金融的活动规模和发育程度由其所处的农业发展阶段所决定农村民间金融的基本功能是满足农村经济发展过程中的生产需求、投融资需求和服务性需求。这就决定农村民间金融不能凌驾于农村经济发展之上、不能脱离农村经济和农业生产现状而盲目追求自身的发展，而是要受到农村生产力发展水平和农村商品经济发育程度的制约。l3农业生产规模小、利润低，经济力量有限，对自然灾害等意外事件抵抗力较弱，从而使得农业信贷资金贷款具有高风险性和低收益率，导致商业性金融进入农村市场的动力不足，而巨大的资金缺口为民间金融的飞速发展留下了巨大的生存空间。经济落后地区以民间借贷为主，经济较发达的地区已出现了较为规范的民间金融组织，农村民间金融与农村经济的发展状况相呼应，层次分明。

(四)农村民间金融与国家农业政策、金融政策紧密联系，具有较强的政策性从历史的角度看，我国农村民间金融的发展，其间有繁荣也有衰落，有快速发展更有受抑制和打击的时候。在1978年以前我国高度计划经济体制下形成了国有金融占主导地位，农村民间金融组织多半处于非法或者半非法状态，常常与非法金融或地下金融联系在一起。其与正规金融之问一直存在着紧张关系，两种制度难以兼容。l4j1978年以后随着改革开放政策的实施，摆脱计划经济束缚的农村商品经济开始对融资有了需求，国家对农村民问金融的发展也采取了较为宽松的政策支持。特别是2004年以后，农村民间金融的重要作用已经被越来越多的人们所认识，以往对民间金融持否定态度的金融监管当局也开始正视并肯定农村民间金融的作用。2004、2005年和2006年连续三年的中央一号文件指出制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股，引导农户发展资金互助组织，规范民间金融。2010年5月13日，国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，提出允许民间资本兴办金融机构，支持民间资金参与设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等。这些政策措施必将进一步扩宽农村民间金融的投融资渠道。

(五)农村民间金融潜伏着一定金融风险首先，有相当一部分农村民间金融还游离于国家政策法规之外，缺乏制度保障和有效监管，存在很强的制度风险。

其次，民间金融大部分都是在乡村邻里、亲朋好友等社会小团体的基础上建立起来的，其信用域有限，资金规模往往较小，抵御市场风险的能力较差。此外，民间金融还存在组织结构松散，管理方式落后，契约关系呈现非规范化的特点等问题，容易引发经济纠纷和经济犯罪。

二、农村民间金融创新应遵循的基本原则

(一)国家适度干预原则在农村民间金融与国家二者的关系问题上，学界主要有两种看法：一种观点认为，国家干预会阻碍农村民间金融的发展，如麦金农一肖学派；另一种观点则强调国家应当在农村金融的变革中积极发挥作用，如新凯恩斯学派。国际经验表明，各国农业支撑体系都是在本国政府直接或间接的帮助下构建和完善起来的，政府强有力的宏观管理尤其是立法保障对农业支撑体系发展起着巨大的促进作用。近年来，我国农村民间金融机构之所以不断发展，很大程度上也是源于适度的国家干预。可以说，国家的适度干预对于农村民间金融的变革与创新发挥着重要的推动与保障作用。不过，现代市场经济的运行模式是在不完善的市场调节与不完善的国家干预以及二者之间不尽完善的组合之间的一种选择，所以，农村民间金融的改革与创新必须要放在正确处理好国家与市场的法治框架中去探讨，而且特别要强调国家干预的行为边界与范围限度。也就是说，在农村民间金融的改革与创新中，需要顾及民间金融特有的自发性和渐进性，承认民间金融的合理利益诉求，培养民间金融的自我约束机制，这样才能引导农村民间金融服务于农村经济发展，并使之逐渐走上自我约束和法律约束的双重约束机制。对此国家干预应当采取非直接的控制机制，其作用主要在充分尊重民间金融的创新冲动与自主选择权的基础上进行合理的制度设计，从而确立公正与有效的竞争规则。

(二)法制化原则我国金融法制建设起步较晚，尤其是农村金融的法制建设更是严重滞后于农村金融体制改革，同时具有摸着石头过河的特征，制度不健全、法律规范的缺位和金融监管体制的不完备在所难免。但从法律与经济发展的关系不难看出：

农村民间金融体制的建立与完善必须有相应的制度与规范作后盾，农村民间金融市场的有效运作必须以秩序为前提。

而无论是制度、规范，还是秩序，都是法制建设的基本任务与目标，如果农村民间金融法制不健全，民间金融发展的障碍就始终无法排除。

法制化是我国农村民间金融改革和农村金融市场建设的必由之路，具体包括以下内容：一是必须尽快建立农村民间金融产权制度的创新模式。目前，农村民间金融组织单一合作制产权形式及模糊不清的产权关系，既不能满足农村产权结构与产业结构变化的需要，也因缺乏竞争而效率低下。

在新农村建设与城乡统筹发展背景下，应根据我国农村经济实际情况，以及各地区农村金融发展程度，本着多元化、多层次化和规范化的原则，健全和完善适应农村经济发展内在需要的多元化产权结构。二是以法律保障农村民间金融主体的资格健全和行为规范。法律规范要明文规定农村民间金融市场主体的准入条件和标准，从而杜绝不健全主体及非法进入者对市场秩序的冲击；要利用法律的规制、引导、教育等作用有效克服主体行为的自发盲目性，使之真正成为具有自觉性、守法性和自律性的合格主体，同时，以法律强制力切实保障契约的履行和金融市场的有序运行。三是要依靠法制的力量，维护良好的农村民间金融环境。改善农村金融环境需要全方位的努力，不但要加强教育提高认识、改变观念；还要加快建立征信系统，加快制度建设；当前，更要加大执法力度，依法处理违反金融法律法规、破坏金融环境的行为，形成良好的农村金融法制环境。

(三)金融理念的合理创新原则

1．坚持公平与效率并重的理念公平与效率是现代经济学孜孜以求的两大目标，也是法律的重要价值目标。由于农村民间金融基于农村社会血缘、亲缘或地缘关系，信息优势和交易成本优势给金融资金运转与流通带来了较高效益，在一定程度上形成了与正规金融竞争的格局。竞争的存在必然要求通过立法营造公平的竞争环境，这不仅体现民间金融主体之间的公平竞争，而且要求民间金融与正规金融在法律制度认可的范围内也应遵循公平竞争的原则。这里的公平并非是形式意义上的公平，而更应该是实质意义上的公平，应针对农村市场的现状，通过政策倾斜和优惠措施，扶持农村民间金融的发展，从形式上的平等走向实质上的平等，从而实现结果公平。当然，在重视公平的同时不能忽略效率的作用，效率是市场经济发展的动力要素，也是农村民间金融得以快速发展的保障。最佳的做法是在制度安排中兼顾公平和效率，通过公平促进效率，利用效率保障公平，将重公平促效率的理念渗透到农村民间金融的相关立法中。

2．确立农村普惠性金融体系的理念普惠性金融体系(inclusivefinancialsystem)，是联合国率先在宣传2005小额信贷年时开始运用的词汇，其基本目标是能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供金融服务，其实质就是将包括以穷人为对象的金融服务有机地融人金融体系，使过去被排斥于金融服务之外的大规模客户群体获益，最终这种包容性的金融体系能够对发展中国家中的绝大多数人，包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的客户开放金融市场。国内外的许多成功案例已经证明，这一体系是有效的。建立普惠性农村金融体系的主要任务就是为传统金融机构服务不到的低端客户甚至是贫困人口提供机会，使他们得到共同的、公平的金融服务的权利。而我国农村民间金融恰恰做到了这一点，这与普惠金融体系的理念和实践是契合的。当前我国农村地区所缺少的正是这种公平的、包容的、不带歧视眼光的、惠及所有农村经济组织和农民的金融服务组织体系。因此这一理念的确立与应用，必将会对我国农村民间金融的发展带来广阔的天地。

三、我国农村民间金融法律制度的创新

(一)制定农村民间金融专门性法律或法规目前，我国尚无一部专门的法律或行政法规对农村民间金融做出全面系统地规定与调整。在这样一种法律缺位情况下，一方面，我国农村民间金融大量存在但却不易控制并呈现出无序状态；另一方面，民间金融的监管处于真空地带，现有法律法规约束犹如隔靴搔痒，收效甚微。因此，我国应当尽快制定有关农村民间金融的专门性法律或法规，通过立法的形式确定农村民间金融的法律地位，确立农村民间金融的合法性，保护正当的民间融资行为，通过法律引导其从地下转入地上有序发展，并鼓励其由低级形式向高级形式转变。

在立法模式方面，考虑到我国各地目前民间金融状况差异甚大，很难用一部法律来具体规定，立法条件尚未成熟，因而，可在农村民间金融发达的地区先行试点，再逐步扩大范围，最终制定出一部相对详尽的法律在全国统一施行。在此法的框架下，地方政府可根据各地的经济发展状况制定不同的规章和具体的实施细则。

在这部法律的基础上，我们还可以针对各种农村民间金融形式制定相关的法律法规，对不同的金融形式区别对待，以法律形式提供一种交易双方应遵循的规则，进一步降低民间金融的交易成本(包括事前交易成本和事后交易成本)，保护合约双方的正当权益，将正常的农村民间金融活动纳入信用可控范围，促使其逐步走向契约化和规范化轨道。同时，应当修改《刑法》《商业银行法》《公司法》《合同法》《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》《贷款通则》等相关法律法规政策中对非法金融的界定，根据当前经济社会发展的状况，消除农村民间金融发展的限制条款，重新明确合法与违法金融活动和机构的界限。

(二)农村民间金融法律制度改革与创新应"-3做到正规与非正规金融法律制度并重，5l导民间金融的规范化成长农村民问金融成长必须要既符合自身运行的规律、特征，又能够促进农村经济的健康发展。从我国目前农村经济、金融发展水平来看，应当通过农村金融法律制度改革与创新，建立一种政府诱导型农村民间金融成长机制，为民问金融服务于农村经济提供连续的正向激励，从而促进农村正规金融的适应性发展。

一方面对于农村民间金融，政府应该建立一个规范其活动的秩序框架。民间金融在我国有其存在的内生性，一味地强调风险，强行管制，实际上丧失了农村金融市场的效率。

更为明智的选择在于放宽管制，给予民间金融合法地位，创造条件让其自发地向规范化发展。农村金融改革的关键就在于放开市场的进入和退出壁垒，让底层的金融交易行为自发展开并蔓延开来，内生出专业化的金融中介，发展出市场所需的组织形式，并形成一个稳定的制度结构，由此供应可使交易费用更为节约的制度化的规则。在此基础上，通过法律法规对民间金融加以扶持和引导，逐步推动走向规范的民间金融机构转变为民营金融机构。这一发展模式有利于从法律上保护农村民间金融机构的财产权利和正当的经营活动，有利于充分释放民间金融所蕴涵的巨大能量，也有利于规范金融秩序。

另一方面，政府要建立正规金融与非正规金融公平竞争、和谐发展的市场经济环境。实践证明，它们之间不是恶性竞争的问题，而是起到了相互互补的作用。他们各自都有自己的市场，因为农村的市场是可以细分的，只要你能准确的定位你的目标功能群体，最终是可以有合理的选择的，这在理论和实践上都是可行的。_6对此政府在农村民间金融发展中的作用主要在于制定合理的制度，确立公平、有效的竞争规则，给各经济主体充分的选择权利的自由，而非越俎代庖。

(三)健全农村民间金融宏观调控法律制度农村民间金融市场的高效安全发展，在需要市场之手

长袖善舞的同时，面对农村金融市场失灵，更需要政府之手的纠偏补正，而健全农村金融宏观调控法律制度正是解决农村金融市场失灵的重要形式。国家的宏观调控政策对农村民间金融活动的影响主要体现在利率调控方面。农村民间融资的利率是资金供求双方在自由协商的基础上确定的，是双方市场博弈的结果，因而是市场化的利率。因此，推进我国利率市场化改革进程对农村民间金融的发展具有重要的意义。一些中小企业和农户在缺乏担保、抵押的情况下出现贷款困难的窘境，是因为其高风险所引致的高成本很难让金融机构在利率有限的浮动空间中得到补偿。农村民间金融在合法地位得到确认后，要有效地服务中小企业与广大农户，还需进一步放宽贷款利率浮动区间，让其有更大的利率管理自主权，使得风险与收益相匹配。同时，法律还要加强对其利率执行情况的监督检查力度，降低民间金融交易成本，平衡交易双方的权利义务关系。因为金融行业不能仅仅着眼于自身的经济效益，还应遵循金融机构社会责任基准赤道原则，承担必要的社会责任，正确履行资源配置功能，实现自身利益与社会效益的双赢。因此，在宏观调控法律制度的安排上，应结合我国经济发展的现状，进一步完善相关利率制度，推进利率市场化改革，明确各项惠农政策，为农村民间金融乃至整个金融体系的运作提供良好的宏观制度环境。

(四)创新农村R,N金融监管制度农村民间金融组织与城市金融组织具有不同的特点，其运行的规模、风险控制和服务对象也都具有特殊性。因此，对农村民间金融的监管不能完全照搬城市金融的监管方式，而应该依据农村民间金融发展的特殊规律创新监管方式。

首先，合理设置农村民间金融监管目标。金融监管的本质目的是为金融业的创新和发展营造有利的内部和外部环境，而不是约束农村民间金融的发展壮大。为监管而监管，不讲效率的监管，必将会影响农村金融业的长远发展。在我国农村金融市场发展先天严重不足、农村资金缺口较大的背景下讨论农村民间金融监管，其目标首先关注的应当是对农村金融市场的培育、健全和农村金融效率的提高。其次，尽早实现对农村民间金融机构的金融监管和行业管理的分设。建议尽快成立一个专门的农村民间金融监管局，对各种民间金融活动实施有效监督和管理。从目前我国金融监管体系的设置现状来看，可以考虑将这样一个监管局设在银监会下，也可以将其作为一种特殊的试验先放在央行内。_9同时要积极推动成立农村民间金融行业管理协会，加强其自律管理。

最后，要采用适合农村金融特质的监管方式。如前所述，农村民间金融具有抵抗力弱、高风险性和易受自然灾害的影响等特点，农村民间金融监管不应仅关注风险的事后化解和对某一特定时点金融机构资产状况的专项审查，而应当注重对风险的事前预警性防范，采用动态监管的方式，对金融机构的风险予以持续性的跟踪、控制和防范，以便能够及时应对和化解风险。