谈论彩票立法状况与困境

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一、彩票

彩票的买卖是一种建立在机会均等基础上公平竞争的娱乐游戏。央行在《关于加强彩票市场管理的紧急通知》中对彩票的表述是：“彩票是指印有号码、图形或文字供人们填写、选择、购买并按特定规则取得中奖权利的凭证。”人类的第一张彩票出现在5000多年前的意大利，中国的第一张彩票诞生于清代末年，新中国的第一张福利彩票发行于1987年7月27日；第一张体育彩票发行于1994年1，此后，我国逐渐形成了福利和体育彩票两大发行体系，2001年10月22日发行的第一张足球彩票则昭示着我国彩票事业进入新阶段。

二、立法现状

彩票的相关规范也在配套跟进。我国第一个规范彩票的立法是1991年.2国务院颁布的《关于加强彩票市场管理的通知》。其后全国陆续颁布了一些规范来规制彩票发售。

数据显示截至2005年5月31日，关涉彩票的各类规范127部.3。其中行政法规仅两部，分别是1991年12月9日颁布的《关于加强彩票市场管理的通知》和2001年10月30日颁布的《关于进一步规范彩票市场的通知》（目前都还有效）。前者针对彩票发行初期的混乱状况，后者针对彩票管理中存在的未经批准擅自发行或变相发行彩票，或擅自改变彩票发行方式和游戏规则，或在宣传中可能误导公众的信息等非法行为。其余基本是地方法规和部委规章（含地方政府规章），也有部分行业规范以及军事类规范。这五大类规范大致分布情况请见表1：

作者尝试从这127部规范中随机抽取了30个样本，设置七个变量（规范级别、规制对象、关涉税收、立法目的、规范地域、内容详略和具体责任），从这些角度来考察我国的彩票立法。

首先，看规范级别，结果见表2：

结果显示：30部规范中没有“法律”；行政法规只有2部，所占比例很小；部门规章所占的比例最大，达到了63.3%,地方政府规章占16.7%,这表明对彩票的立法规制的级别不高；还有军事类规范或行业规范等部分规范不能归入法定规范类别，只能划入其他项。

第二个变量“规制对象”把彩票分为体育彩票和福利彩票两类。规范对规制对象没有倾向性，图示说明当局对两者的重视程度。

第三个变量“关涉税收”，意思是该规范有否涉及到税收。由于彩票有以下功能：（1）缓解政府财政压力，造福社会公益事业；（2）特殊的融资工具，可以反复地筹措社会闲散资金，但不能交易或随时赎回，它不反映股权关系、债权关系或委托投资关系，只反映购彩者和彩票发行者之间潜在的可能的奖金分配关系，彩票对购买者的回报是建立在概率基础上的，可以说彩票是一种"或然价证券"。彩票的发售属于筹资性质，一般由政府或政府授权机构控制使用，支持公益事业发展，没有支付股息债息等压力，基本属于无偿。基于此，彩票就具备以下特点：（1）政府把彩票业作为筹集社会公益资金的重要渠道；（2）彩票业由政府主办；（3）国家对彩票发行实行法律保护，并通过法律进行公众监督与检查；（4）国家对彩票发行采取一系列优惠政策，使彩票在社会生活中处于公认合法的地位。所以，国家对彩票的发行、购买、获益尽量给予税收的优惠政策。在30个样本中，关涉税收的占了43.3%,不关涉的占了大多数有56.7%,说明我国在一定程度上是鼓励彩票的。对于此点，可以用下一个变量说明的结果来映证。

第四个变量“立法目的”含义是表征该规范对彩票事业持鼓励、限制还是其他态度，至于如何判断一个规范的“态度”，主要有如下标准：（1）“可以”出现的频次；（2）“禁止”出现的概率。哪类词汇的频度较高，就表明该规范对彩票事业支持或不支持。这两类标准仅仅是字面的。最根本的还是从字里行间来寻找答案。结果见表3：

结果显示鼓励彩票事业发展的趋向明显强于限制。该表的结果映证了上文的观点,说明我国鼓励彩票事业发展。

后三个变量中也有一定的发现。“法规（泛指规范，与行政法规和地方法规的“法规”有所不同）地域”中，沿海省份对彩票作出规制的规范数量明显多于内地，是7个对3个，其余的20个是由中央作出。这很可能表明沿海的彩票事业更蓬勃一些，相应的问题也严重一些。“内容详略”指的是规范本身条文的多少，或者说规制内容的多少。结果表明两种情况各占一半，立法者没有倾向性。最后一个变量是“具体责任”，其中有17个规范涉及到行政责任，但没有涉及刑事民事责任（即使是全样本的127个规范，我们也找不到有刑事责任或民事责任的条款），原因是这些规范的最高等级都只是行政法规，无权配置民事或刑事责任，否则就违反《宪法》或者《立法法》（见该法第八、九条）。唯一可能的例外是《关于进一步规范彩票市场的通知》中有“触犯刑法的要依法追究刑事责任”这样的条文。但这不能说明该规范涉及到了刑事责任问题。

表四显示：在“鼓励”和“限制”选项中都没有出现“内地”，说明内地对彩票的态度不明朗，也可能表示内地彩票事业还不发达，没有必要专门对此规制。这在“立法目的”第三项“其他”中得到映证。而沿海地区对彩票事业的态度很明确，有7个规范是鼓励性的，占到鼓励性规范的70%。但是交互分析的结果告诉我们立法目的和规范地域之间的关系并没有达到显著相关的程度（P=0.284>0.05,没有达到统计学上的要求）。

接下来看内容详略和立法目的的关系。（请见表5）

该表显示：鼓励彩票发展的有10个规范，其中有7个落在“详细”一栏，占70.0%；限制彩票发展的规范共有4个，全落在“简单”栏中；既不鼓励也不限制的有16个，但落在“详细”中的比落在“简单”栏中的多得多（10VS6,62.5%VS37.5%）。

三、实践困境

立法源自实践。彩票的问题是随着彩票发行量与日俱增和彩民数成倍增长而增长的。其间有遍地开花的“私彩”和“黑彩”问题；有合伙买彩票，幸运中巨奖，却奖金分配不均而反目成仇，进而诉至法院的讼累问题.；有彩民故意“破坏”彩票摇奖处，企图按其意愿中奖的欺诈案件；更有彩票发售点业主为提高销售业绩，制造人气，不惜出钱雇人买彩票，让其中奖，却又不给予其奖金，从而引发纠纷的弄虚作假行为；当然更有巨奖获得者被抢劫的事情屡屡见诸报端。这些情况大致可以概括为四种类型，通过Google4搜索到相关信息基本可以表征这几类问题的严重性。（请见表6）

数据显示：有关彩票中奖者被抢劫的信息最多，拷问高案发率背后的原因，我们发现彩票发售固有的漏洞对这样的抢劫案件起了推波助澜的作用。其次是合伙买彩票所引发的争议，这只是个民事争议，不涉及彩票本身。再次是私彩和黑彩问题。“地下私彩”本质上是一种赌博行为，在我国东南沿海一带尤为盛行，虽然经过公安部门打击，公开的赌博少了，但是隐蔽的赌博仍根深蒂固，有些地方反反复复，久禁不绝。赌博方式越来越隐蔽。有的庄家雇用代销人员穿街过巷出售，参赌方法多利用电话投注，有的使用传真机投注，甚至通过电子邮件投注，给公安部门打击取缔增加了难度。

从前文的数据分析已经得出：国家鼓励彩票事业。那么国家对于彩票事业发展所出现的问题就有充分理由给予格外关注，努力解决，使之得到更好发展。针对以上违法行为，可能目前通过法律途径来规制有很多障碍。因为目前彩票规范中没有一个是法律，导致规范效力等级过低，对很多彩票违规、违法甚至犯罪行为无能为力，通过司法解释而擅自规制也很不规范。这就提出了第一个问题：是专门设立《彩票法》并附设行政、民事或刑事责任；还是在刑法中规定彩票犯罪的刑事责任，提高对赌博犯罪的量刑幅度；或者直接通过司法解释解决（如在司法活动中对“赌博犯罪事实的认定”制定必要的司法解释，如将兑奖筹码认定为赌资等，以提高对赌博犯罪行为的查实率）。可能是前者治本，后者治标，这就要看立法部门的决策了。