国内海事行政执法的风险与建议

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当前，随着国家经济建设的迅速发展和海事自身改革的不断深化，海事监管职能领域的扩展，行政权力的增大，促使海事社会地位不断提高，与此同时也加重了海事行政责任，执法风险也越来越大，对海事执法人员在执法时的规范要求也越来越高。本文就在海事部门在执法过程中存在的执法风险的主要表现形式及其对策进行分析，作出初步探讨。

一、海事行政执法风险的主要表现形式

海事执法风险产生的因素可分为内部和外部两类。来源于外部的执法风险因素主要表现为：一是出于发展地方经济的保护，地方通过行政手段过度对海事行政执法工作进行违法干预，致使海事部门在监管上被动缺位。二是行政相对人对海事监管工作的不理解，抗拒海事执法，致使双方产生激烈的冲突，有时甚至会危及行政执法人员的人身安全，且此风险产生的负面影响较大。三是少数外界执法监督部门及舆论媒体，出于自身利益的考虑，对海事执法行为的不正常关注，对海事部门执法的主动性和积极性产生消极影响。四是随着海事监管中新情况、新问题的不断出现，海事行政立法滞后的问题更加突出，海事执法人员稍有不慎，就会成为风险的承担者。

来源于内部的执法风险可归纳为以下两个方面：一是海事执法人员因业务不精，违反执法程序或误用执法依据等导致的执法风险，这是基层海事执法中最常见的一种风险。一些基层海事执法人员由于平时疏于对海事监管及其相关的法律法规的学习、了解和掌握，在日常执法过程中，凭借自身以往的一些执法经验，随意执法、越权执法及盲目执法，致使其自身承担了不必要的执法风险。二是由于执法人员自身执法意识和廉洁意志薄弱，出于错误的执法目的，如违规收费，查人情案，吃拿卡要等，徇私舞弊，玩忽职守，滥用职权而导致的执法风险。

二、海事行政执法风险产生的主要因素分析

“依法治国”是我们当前必须坚持的治国方略，那么“依法行政”也就是现在及将来海事工作中必须贯彻的基本方针。因此，执法风险意识是目前海事执法人员必须提高的素质之一。从行政执法过程中内外因素来分析，能给海事工作带来执法风险的因素主要有以下四个：执法主体的素质、行政相对人的素质、执法依据及执法环境。这些因素可以单个也可以多个组合对海事执法产生风险，本文笔者对上述因素就单个角度进行逐项分析探讨其产生执法风险的可能性：

1.执法主体素质高低是产生海事执法风险的潜在因素

海事执法人员素质层次不齐。第一,由于部分执法人员不思进取，得过且过，不深入学习和钻研海事业务，造成其自身对海事业务不熟，在执法过程中凭感觉、凭经验执法，不懂装懂，从而违反执法程序及依据，造成执法风险。第二,执法人员对海事相关法律法规的理解不够透彻,在执法过程中使用文书或引用法律法规条文错误,不注意执法证据的搜集与整理,导致执法质量不高带来执法风险。第三,执法人员在执法过程中没有遵循一定的执法规范而导致的风险,如现场执法时未出示执法证或只有单人执法。第四,由于监管意识不强,执法人员的“不作为”带来的执法风险。第五,执法人员滥用职权,玩忽职守,徇私舞弊等“乱作为”带来的风险。

2.行政相对人的过度自我保护使海事执法风险实现成为可能

如果说执法人员的素质是造成潜在执法风险的内因的话,那么,行政相对人的法律保护意识的不断提高,自我维权意识不断增强,对自身权益的过度保护使潜在的执法风险有了变为现实的可能。在我国的行政复议及行政诉讼的相关法律条文中存在着不告不理这一原则规定,这就使得执法风险是否成为现实,还要取决于行政相对人的态度。随着我国法律的不断建立健全,人们的法制意识正在逐步建立,法律保护正当权益的观念正逐渐深入人心,行政相对人的素质和能力也在不断的提高,从而也使得执法人员在执法过程中的风险也随之提高。

3.不完善的监督机制和复杂的执法环境带来的风险

虽然交通部海事局为了规范、监督和制约海事执法行为,先后出台了一系列规范执法人员和行为的相关制度和规定，各海事局还结合本辖区的实际制定制约和监管办法，对规范海事执法行为起到了重要的促进作用，但同时我们也看到这些监督制约机制也有欠缺的地方，并且与制约和监督机制并行的激励和救济机制未能得到建立和完善，使得执法人员在执法工作中的积极性和主动性被挫伤，执法队伍的战斗力和凝聚力被削弱，执法观念逐渐弱化，执法工作的风险也因此增加。

三、规避海事执法风险的主要对策

就降低和规避行政执法风险而言，就是要坚持依法行政、正确使用人民所赋予我们的权利，做到严格监管与优质服务并行，到位不越位，补位不缺位，只有这样，才有可能将海事行政执法风险降到最低。

1.要树立正确的执法观念，提高规避风险的意识

第一，必须树立和强化依法行政观。依法行政是依法治国方略在海事监管工作中的具体体现，是海事工作的方针和基础，执法人员必须时刻紧紧牢记。第二，必须树立正确的海事服务观，推进严格监管与优质服务并行，提倡优质服务必须以严格监管为前提，不能因盲目服务相对人而违反海事法律法规。第三，必须树立现代海事管理观，按照海事工作的“监管立体化、反应快速化、执法规范化、管理信息化”的目标要求，实现科技强局与规范管理的有机统一。

2.不断提升海事执法人员的综合素质降低海事执法风险

这就要求海事执法人员首先要不断提高自身政治素质和职业操守，并能始终以“以人为本，依法行政”为其工作指导思想，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋；其次还要通过制度化的学习使行政执法人员熟悉工作所涉及的法律、法规，系统地掌握执法的范围、对象、权限和手段，提高实际执法能力，培养其对法律的忠诚与对人民的忠诚。只有这样执法人员才能承受和抵御住各方面的压力和诱惑，这样的执法队伍才能“拉得出、打得响“，才能有效地降低海事执法风险。

3.建立和完善执法程序制度，加大监督检查力度

首先，要逐步建立和完善现行的海事执法程序制度，提高制度和程序的可操作性，从制度程序上对执法行为加以规范和监督，防止权力滥用。其次，要建立海事行政执法全程监督机制。执法的程序制度要科学规范，具有可操作性，使执法行为的每一环节都有章可循，有据可依，防止徇私舞弊、玩忽职守等现象的发生，同时要进一步强化内部监督机制，拓宽外部监督渠道。再次，海事部门要在监管工作中引入问责制，严格约束机制，建立健全廉政措施，加大纪律处分力度，强化执法人员的落实意识、责任意识，规范执法行为。

4.要强化海事法律法规宣传，打造“阳光”海事形象

我们在海事执法过程中，如果能够得到广大行政相对人的理解、支持和配合的话,那样我们的执法工作的效率必然得到提升，产生执法风险的几率就能进一步降低。要达成以上的工作效果，海事法律法规的宣传工作是必不可少的。因此在提高执法者素质和规范执法程序的同时，还应做好海事法律法规的宣传工作，争取包括行政相对人在内的社会各界对海事工作的支持、理解和配合，加快海事行政执法工作向程序化、规范化、科学化、法制化的转变，向以人为本、高效便捷、公开透明的转变，从而向着实现构建“阳光海事”的目标大步迈进。

面对崭新局面，海事行政执法任重而道远，海事执法工作只有以科学发展观为指导，在执法过程中不断规范和完善执法行为，时刻牢记依法行政的理念，严格监管，优质服务，不断顺应社会经济发展的需要，不断创新海事执法工作的新方式、探索海事执法规范化、科学化的新路径，以此适应新时期海事执法工作的需要，最终才能将与执法行为并行的执法风险减至最低。