完善旅游监督管理的立法探究

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世界上很多旅游业发达的国家和地区，把旅游监督管理看作是旅游业发展的重要环节之一。有些具体做法，值得我们在国家层面的旅游立法过程中借鉴和进一步完善。

一、强化政府主导的旅游管理体制。

在欧洲许多国家，市场化管理高度成熟，基本上不存在政府、民间机构、企业之间的相互矛盾，但政府对市场的管理方式不尽相同。如德国与法国对旅游业的管理方式就不同，德国的旅游业不是很发达，因此也没有国家旅游局；而法国是全球最大的旅游目的地之一，因此法国有国家旅游局。故在旅游发达国家，政府的主导仍然是有效的。英国政府主导的公共服务，以《公共服务协议》形式提供服务，并进行量化管理，使旅游工作更加务实，目标清晰，标志着旅游业已进入一个较高层次，值得借鉴。

在我国目前的国情下，政府主导下的旅游业发展仍然是有效的，包括制定相关法规、制定行业标准以及实施和监督。

二、在行业内部建立监督检查体系。

许多国家在各级政府的旅游行政管理机构内单独设监督检查机构，有的虽未单设，但也赋予某些机构以监督检查职能。一些旅游发达国家的旅游协会、旅行社协会、旅游饭店协会等民间旅游组织，既担负着大量的旅游行业管理工作，又按照协会章程对旅游企业和从业人员实施监督检查工作。如埃及旅游部下设旅游监督署，负责监督检查旅游法规、旅游价格、旅游税收等政策的实施；英国旅行人协会，实际上不仅行使官方机构的权力，还对违章经营进行严格的监督，对违法者给予终止和取消会员资格的处罚。

三、建立官方或民间的类似于旅游警察的执法队伍。

安全的旅游环境是旅游得以发展的最根本前提和保障。每当重要节假日期间，国内一些景区、景点就会出现“秘密监督员”之类的执法人员，对旅游服务质量明察暗访。不过，由于“秘密监督员”没有处理权，要想迅速有效地化解旅游纠纷，还要有一支能够迅速解决投诉的队伍。由旅游部门统一组建一支旅游执法队伍，依法监督管理旅游市场，使之逐步完善是十分必要的。旅游执法队伍在接受游客投诉，及时有效处理旅游纠纷，维持旅游市场的正常秩序，以及发挥行政执法的监督管理职能等方面会起到实质的作用。在这方面，国内旅游界可以学习一些国家设立旅游警察的办法，为游客的正当合法权益提供保障，防范外界非安全因素对旅游业所造成的影响。世界上有不少国家和地区都已设立旅游警察。

阿根廷为争创旅游大国，联邦警察局于2002年11月成立了旅游警察分局。2008年6月，俄罗斯在圣彼得堡内务部成立了旅游警察分队。马来西亚于1998年在吉隆坡设立了旅游警察。埃及政府于1997年建立了旅游警察总局，并在主要游览区设有分局，编制属公安部，业务由公安部和旅游部双重领导。希腊早在1975年，为了保护游客的安全就开始实施旅游警察制度。肯尼亚政府为保护游客的人身安全，在2003年6月组建了旅游警察部队，隶属于肯尼亚旅游部。泰国于1976年建立了旅游巡察小组，1983年正式划归国际警察总署管辖。意大利威尼斯设立有“威尼斯及其历史公民和生态环境价值保护委员会”，下辖“风纪纠察队”，专门针对“没有教养、肮脏及衣冠不整的旅客，使他们严格遵守市容规定”。马尼拉香港人质劫持事件发生后，菲律宾的旅游环境安全问题成为全球瞩目的焦点。2010年10月底，菲律宾首批旅游警察在各主要旅游景点正式投入工作，履行保护游客人身安全、预防各类犯罪活动的职责。设立旅游警察并不是说当地有危险，相反，旅游警察的存在可以让游客意识到自己随时处在保护中，是对游客的友善和礼遇，也是旅游法制健全的表现。

四、将旅游行政管理部门及其公务员纳入行政监督系统之内。

目前在国内，监督机构很多，监督渠道也多，但是监督机构的独立性和权威性不够，而且普遍存在同体监督的现象，容易官官相护；同时，各监督机构分工不合理、不明确，造成有的问题多方插手，有的问题无人过问，这样，不仅容易形成监督空隙，而且常常发生相互推诿扯皮的现象，难以形成互补和合力。

世界上一些旅游发达国家的政府旅游行政管理部门和地方旅游行政管理部门分别受中央和地方监督检查部门的监督检查。如英国实行监察官制度，中央一级设有议会政府督察官，地方一级设有地方政府督察官，英国旅游局和各地方旅游局的官员都是各有关监督机构的监督检查对象。瑞典设立了议会司法专员制度，代表议会监督检查所有行政官员执行法律、法令情况，旅游行政管理部门及公职人员也包括在被监督检查对象之内，凡违法者将受到查处。法国对公职人员实施的监督有两大类，一类是司法监督，一类是非司法监督，两类监督体系相对独立、互为补充，形成了政府内部监督、外部监督和司法监督等相对独立的监督监察体系。为保证对政府部门及其公务员监督的权威，我国应注重强化以权制权和公正独立，把监督的重点始终放在财务监管上，特别是重大项目的投资和政府机关的公共采购上。