议经济公益诉讼管理在中国的成立

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摘要：按照传统的诉讼理论和现有的经济法诉讼模式，经济公益救济存在司法盲区，因此建立经济公益诉讼制度成为必要。作为一种新的诉讼类型，它与传统诉讼类型有不同的定义及特征。其建立的依据主要是转轨中出现的真空地带，经济程序法的需要，公益救济的不足和诉讼机制的缺陷等。在具体制度的构建方面，立法的承认，原告资格的拓宽，经济责任的确立，经济审判庭的建立，专门的诉讼案件范围限定，费用的承担，原告的奖励等都是必须考虑的问题。经济公益诉讼制度的出现既是诉讼法对只顾及私人利益的狭隘性的突破，也是对传统法律制度的超越。

关键词：公益诉讼;公益诉讼的模式；经济法的不可诉性；经济公益诉讼

王英诉富春酒厂一则案例在经济法学界引起了轰动。王英的丈夫因饮用富春酒厂的白酒而死亡，她因此而起诉该酒厂。其诉讼请求主要包括两个内容：第一，要求被告赔偿经济损失和精神损失；第二，要求被告在其生产的白酒标签上加注警示内容，以提醒其他的饮酒者。[1]然而，让我们觉得痛心的是，王英作为适格原告能在诉讼中表达她的第二个公益诉讼请求却是以她的丈夫的死亡作为代价的。如果在悲剧发生之前，王英或者其他公民认识到酒厂未尽到警示义务而有可能危害到广大消费者的人身安全而有权以个人身份向法院提起公益诉讼，也许她丈夫的悲剧就不会发生。无须再去引用大量的国有企业资产流失的案例，单纯这一案件就已经是对传统法律“义务本位”[2]和现行诉讼法律中的“无直接利害关系即无诉权”，“不告不理”原则无言而最有力的抨击。由此，我们必须要反思，一般的诉讼制度（包括国家公诉，行政诉讼，民事诉讼和刑事诉讼）和传统的诉讼理论是否能完全充当现代社会各种经济利益纠纷的有效救济方式？答案是否定的。在我国建立社会主义法治化进程中，侵犯国家利益和公众利益的违法行为日趋增多，现行法律针对这一情况已经捉襟见肘，经济公益诉讼制度的建立迫在眉睫。

一、经济公益诉讼制度的定义及其特怔

何谓经济公益诉讼？经济公益诉讼，是指由于行政机关或其他公共权力机构，公司，企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使社会经济公共利益遭到侵害，或者有侵害之虞时（如国有资产流失，环境公益侵害，公平竞争秩序遭到破坏进而损害消费者公益等），法律允许公民或团体为维护经济公益而向法院提起诉讼的制度。[3]其特征是：

（一）其根本目的与传统诉讼制度有异

经济公益诉讼是为了维护国家经济，公众利益和社会经济秩序，由国家机关或者组织或者个人代表国家起诉，制裁经济违法行为人；其直接目的是发挥个人作用保护公共利益。

（二）经济公益诉讼是指被诉行为侵害了或危及到社会性的经济公益，一般不直接损害原告私人的利益

经济公益诉讼只对侵害公共利益的违法行为提起，且在没有直接受害人或虽然有直接受害人，但因其不愿或不能起诉，法律授予国家机关，社会组织或者个人向法院起诉，即只要违法者的违法行为侵害了国家利益，或侵害了社会管理秩序，对国家或不特定的人的合法权益构成损害或者具有损害的潜在可能，任何组织和个人都有权代表国家起诉违法者，以保护国家利益和公共秩序。

（三）经济公益诉讼具有显著的预防性[4]

与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能即可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任，即它成立的前提可以是只有违法行为。只要社会组织和个人有违法行为，[5]不论其是否已给国家，组织和个人带来损失，都可以被起诉并经审理做出判决。这样可以有效的保护国家利益和社会秩序不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在经济公益诉讼中，这种预防功能尤其明显且显得格外重要。因为诸如环境，公平的市场竞争秩序等社会经济公益一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在经济公益侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止社会经济公益遭受无法迷补的损失或危害。

（四）经济公益诉讼具有较强的国家干预性

传统的私权理论确立了私权至上的理念，但绝对的自由必将导致权利的滥用。[6]鉴于个人利益与公共利益这对矛盾的长久对立，必须建立相应的制度对契约自由与公序良俗这两项原则进行协调与平衡。建立经济公益诉讼制度，国家允许任何组织和个人对他人的行为提起诉讼，特别是赋予检察机关提起公益诉讼权，以公权介入私权，无疑具有强烈的国家干预色彩。同时由于公益诉讼的目的是为了国家利益和社会公共利益，因此，当事人自由处分权将受到较多的限制。例如：公益诉讼的原告如果要撤诉，除因证据不足，被告承认错误并接受惩罚外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益，扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。这些都是国家干预的表现。

二、西方国家公益诉讼的实践以及我国的现状

公益诉讼的法律制度最早可以追溯到古罗马时代。罗马法中最早将诉讼分为公益诉讼及私益诉讼两种。现代法律，无论是大陆法系抑或英美法系，早已融入罗马法的精髓。美国是最早重拾古罗马公益诉讼法律传统的国家。世界上其他许多国家也都已经建立了公益诉讼制度，他们成功的实践为我国的经济公益诉讼制度的建立提供了可借鉴的典范。目前，世界上的公益诉讼分为两种模式：[7]

（一）英美法系模式

在英国，由于英国人非常相信权利与司法救济相依随，无救济即无权利，对任何已经或将要不可避免的受到损害的权利进行救济，乃是法治应有之义，英美法系特别注重对损害权利的救济，至于法律把启动救济程序的权利授予何人，并不是至关紧要的问题。[8]但与英国的公益诉讼制度不同，美国的公益诉讼有自己的特点，法官们总结出了一种叫做“私人检察总长”[9]的理论，有学者称之为“主张他人利益的起诉资格”。只要检察长能够提起诉讼，他就可以发动司法救济程序，如果他不能，则由检察总长为之，不但如此，代表一个地区，一个行业，一个阶层的各种社会团体也具有提起公益诉讼的资格。美国的《克莱顿法》第15条规定，对违反反托拉斯法造成的威胁性损失或损害，任何人，商号，公司，联合会都可以向法院提起诉讼和获得禁止性救济。[10]环境法中规定了公民诉讼，任何公民对违法排放污染者或者未履行义务的政府机关提起诉讼，要求按照国家规定的排放标准排放，赔偿污染造成的损失或者履行法定义务。[11]从美国的规定看，在美国只要有多数人的利益受到损害或将要受到侵害，政府，社会团体，利害关系人等，都可以提起诉讼或者参与诉讼。

（二）大陆法系模式

大陆法系国家以明确的方式规定了侵犯公益的救济方法。法国的公益保护有两种情况：[12]一是集体利益受到侵害时，所有的团体如工会，社会团体都可以提起诉讼；二是其他的公共利益受到侵害时，可以由一定的行政机关提起公益诉讼。法国的公益诉讼着眼于公共利益，是对事不对人的客观诉讼。德国更强调对公益的保护，《联邦德国行政法院法》专门规定了公益代表人制度。日本根据受损害的公共利益的性质规定了多种诉讼救济方式，包括抗告诉讼，当事人诉讼，民众诉讼和机关诉讼四种。[13]

(三)我国现状

我国现行的法律框架里，并没有公益诉讼制度的存在。如果说有的话，也仅仅是《民事诉讼法》第14条的规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”和《行政诉讼法》第10条规定的“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。监督的方式只有一种，就是抗诉。这样尽管可以扩充检察员的民事，行政诉讼检查权，让其可以参加涉及公益的诉讼，甚至可以上诉，但还是不敷使用。因此，我国可以借鉴英美法系模式，建立具有中国特色的公益诉讼法律制度。

三、经济公益诉讼制度在我国建立的依据

（一）体制转轨的真空地带和薄弱地带

市场经济体制的逐步确立与完善，给中国的经济带来更大的发展空间与希望，原来被捆绑的手脚自由了，原来不敢涉足的领域有了自由裁量权，其动因就是来自市场化伴生的利益刺激。与此同时国有体制的改革一方面使政企界限逐步明朗化，权责逐渐分明，也使国有企业开始扭亏为盈，国企的转型也逐渐落实，另一方面，有的经济组织及其主管部门在转制重组过程中利用转轨中存在的混乱与薄弱为了局部的和私人的利益让大量的国有资产流失，诸如此类，不胜枚举。在体制转轨的过程中，很多关系没有理顺，政策和法律还存在漏洞。在程序公正还缺乏保障的情况下，面对长官的意志，面对私欲的膨胀，公共利益难免受到损害，而且有的损害还是触目惊心的。

（二）经济程序法的迫切要求

关于程序法和实体法的关系，马克思曾有精辟而形象的描述，他指出，“审判程序和法律二者之间的关系如此密切，就象植物的外形和植物的联系，动物的外形和动物的联系一样。审判程序和法律应具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。”[14]由此可见，程序法和实体法是密不可分的，二者是形式和内容的统一。经济法在中国从发端到现在被众多的学者公认为一门独立的法律学科不过二十年，也正是因为经济法成立时间之短，尽管独立法律学科的地位得到认可，但我们也不得不承认经济实体法的可诉性缺陷。在实践和理论中，经济诉讼依赖于民事诉讼而存在，造成了经济法可诉性规范虚位，这就要变革现行的诉讼机制或创设新的诉讼形式。作为刚刚兴起的还未成熟的经济法，它仅赋予其主体大量的经济权利，却未提供正当的有效的途径和立法来保障这些权利的实施，没有给予受害人合理的适当的法律救济，并且限制了经济法律主体诉权的充分行使，使经济权利易得更易失，也使权利的行使成为一句空话。

（三）社会经济公益受到侵害而救济不足

基于市场调节失灵和政府干预失灵，体现国家干预和社会公益性的经济矛盾和冲突日益突出，我国长期实行社会经济运行的国家行政管理这一单轨运行机制，忽视了其他社会力量（主要指公共团体，社会组织，非政府机构以及公民个人）的作用，使得对社会经济公益的侵害得不到有效遏制，经济违法行为无孔不入，只靠行政执法机关的执法监督，无疑是杯水车薪，挂一漏万，而且经济执法机关有法不依，变相执法屡见不鲜，尤其是地方保护主义和行业保护主义根深蒂固，严重影响了行政执法监督的公正性，使许多的经济违法行为得不到有效的处理。因此，突破“国家----行政权利----社会公益；公民----司法救济-----私人利益”这一旧有权利架构，[15]授权有关国家机关，社会组织和公民个人对经济公益损害提起诉讼已成为现实的需要。

（四）我国现行经济法诉讼机制在经济公益救济上存在缺陷

民事诉讼的起诉条件之一为原告必须是与案件有直接厉害关系的公民，法人和其他组织，可分为两种情况：其一，由个别受害人单独提起诉讼，其困境主要体现在分散受害者重复诉讼，耗时费力并可能引起法院裁判的矛盾而且起诉者处于弱势地位，纷争当事人在力量对比上缺乏对等性从而削弱权利人起诉的原动力。其二，由受害方以群体形式提起共同诉讼，问题在于代表人诉讼要求当事人一方有共同的诉讼标的或诉讼标的的种类相同且原告方当事人诉讼请求能够协商一致，否则必然导致诉讼效果的削弱，成本的高昂，程序的烦琐及周期的延长，而且代表人诉讼容易产生“搭便车现象”。[16]《行政诉讼法》规定的原告被告资格和争议标的（具体行政行为）的三重限定决定了行政诉讼程序对经济法中涉及公益纠纷直接适用的排除，而且行政诉讼以行政处理为前提，其争执的焦点已不是经济利益关系而是以行政管理关系为中心的行政纠纷，也难以保证对受害主体权利补偿的兼顾和对违法行为处理的彻底性。刑事诉讼程序使用于触犯刑律构成犯罪的违法行为，经济法领域中未构成犯罪的违法行为显然不能适用该程序，其适用范围相对而言也是受限制的。

四、如何建立完善的经济公益诉讼制度

（一）尽早实现经济公益诉讼制度从判例到立法的跨越

美国在大量的司法判例积累之基础上，发展出“私方司法长官”的理论，进而在若干经济法律法规中确立了公益诉讼制度，以立法方式明示确定私人力量为维护经济公益而向法院起诉的程序性权利。这种由判例上升为立法的路径应为我国所借鉴，尽管我国不承认判例法，但最高法院的司法解释在法院审判时仍可作为法律依据适用，其公布的典型案例对各级法院也有很强的示范效力，并对全社会发挥着指向功能，由此可见，我国最高人民法院的司法解释及典型案例与美国的司法判例功能及其相似，为了避免立法的跳跃式引进所带来的振荡，我国可以通过最高人民法院在典型案例中确立一定的规则，在积累相当经验的基础上，再通过司法解释逐步扩大原告资格，待时机成熟时，再在相关的经济法律法规中确立我国的经济公益诉讼制度。

（二）顺应国际发展趋势，积极拓宽原告资格

传统的当事人适格理论建立在与生俱来的偏见上，对个人和集体享受的经济利益大开方便之门，却忽略了公共利益的存在，关闭了对社会经济权利的救济之门，在与较低的商品经济发展水平相适应的传统民事诉讼理论中规定的“无直接关系即无诉权”的原则，现已明显不能顺应当今的社会及经济活动的发展脚步，对当事人基于信托关系，职务上的地位以及诉讼上的参与权等提起诉讼时的当事人适格问题也已无能为力，正如意大利学者莫诺?卡佩莱蒂在他的著作中这么写道：“随着现代社会的复杂化，单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统的把一个诉讼案仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备。”[17]对此英国法官早已认识到“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能反对这种不法行为”。[18]因此，在经济公益诉讼之场合，“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机构的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。”这就要求放宽原告起诉资格的限制，让越来越多的公民个人或其他组织通过司法力量使维护社会经济公共权利的渠道愈加畅通无阻。为解决此问题，我国许多学者提出借鉴国外经济公益诉讼制度的分类方法，将经济公益诉讼界定为三类：[19]一是经济公益受害人之诉，在这类诉讼中，原告是侵害的直接受害人，这一侵害行为又同时损害或者威胁到社会经济公益，这时法律允许受害人提起含有保护私益和公益两方面内容的经济公益诉讼。二是经济公益民众之诉，它是指申诉人与社会经济公益受害无直接利害关系，按传统诉讼法理论会导致“经济公益受害无从救济与民众投诉无门”的尴尬境地，故法律授权这些个人或组织代表公众提起民众之诉。三是机关之诉，指负有维护经济公益职责的有关国家机关有权就造成经济公益侵害的行为提起经济公益诉讼。在此，检查机关是最合适的，它作为国家法律监督机关，具有维护国家利益，社会公共利益的职责，是最佳的公共利益代表人，而行政机关具有积极执法功能，司法机关具有消极司法功能，二者均不能作为原告提起诉讼。鉴于检察机关追究违法行为的强大优势，应发挥主导作用。第三部门和公民个人在维护社会公益上能起到积极作用，但是脱离国家保护还是非常有限的，所以应发挥补充作用。

（三）建立经济责任制度，赋予法院针对经济违法行为的特别处罚权，增强法院的公益维护能力

鉴于经济违法行为造成的法律后果，不仅影响到其他个体的正当利益，还会影响到社会的公共利益，它的危害范围，影响时间，损害程度都是民事违法行为与行政违法行为无力能及的，所以，对经济违法行为法律责任的规定应比一般的民事责任和行政责任更为严格。笔者认为，经济责任既可通过对现有的法律责任形式加重适用来确立，如采用两罚乃至多罚制度以及惩罚性制度等，又可以通过采用严格责任制度乃至无过错责任制度来确立。总之，在经济公益诉讼案件中，需要救济的损害以及需要制裁的违法行为的性质同经济法一样，很大程度上都与一般的民事，行政案件上存在差异，因而建立新的经济责任制度是顺应我国法律发展趋势的必然要求。

（四）应当建立经济公益审判庭，限定其专门的受案范围

笔者认为，可以提起经济公益诉讼的事由范围应有所限制，不能是涉及公益的事项都可以提起公益诉讼，因为经济法所要解决的主要问题是市场失灵问题，这些问题需要在执法阶段依法实施宏观调控和市场机制来解决，从而更侧重于积极的执法来实现经济法的目标。行政机关经济执法主动性，权威性，专业性和快捷性的优势是其他途径无法比拟的，法院并无力承担对各类经济违法行为的查处义务。所以法院主要作为纠纷解决机制机关可以对此有所作为，但所为有限，更不能取代政府的职能，据此，笔者认为经济公益诉讼的范围应包括以下几类：[20]

1．侵犯国有资产的案件

随着市场经济体制的确立，国有企业的体制改革和结构调整已进入攻坚阶段，国有资产流失已成为突出的问题。随着公益诉讼理念在经济法学界的兴起，有学者认为对国有资产案件流失应导入经济公益诉讼制度。而且在实务界，为防止国有资产流失，检察机关提起公益诉讼也已成为成功的实践。国有资产属于全国人民，国家机关依人民授权而管理国有资产，若其懈怠或滥用职权，人民有权直接动用司法手段进行干预。“如果说原告与本案没有直接利害关系，那么任何人都难以否认，这种诉讼活动从本质上说，原告与本案有直接利害关系，因为国有资产被破坏，侵犯，最终要损害广大人民群众的利益。”

2．扰乱社会主义市场经济秩序和妨害国家宏观经济管理秩序的案件

那些具有宏观调控职能和市场规制职能的行政机关成为经济法最主要的执法主体，因而经济法领域的许多纠纷并不是在司法机关解决的。建立经济公益诉讼机制，就要把这类纠纷纳入其中，行政机关可以向法院提起诉讼对违法主体追究法律责任。

3．垄断案件及不正当竞争案件

作为经济法核心内容的《反不正当竞争法》规定：“国家鼓励，支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督。”但是却没有赋予任何组织和个人对不正当行为向法院起诉的权利。《反不正当竞争法》第七条规定的行政垄断行为，由实施该行为的政府及其所属部门的上级机关责令改正。可见，我国目前对反垄断法的实施保障只局限于行政手段的保障。以上规定忽视了包括社会团体，公益组织，非政府组织机构和公民个人的作用，排斥其他社会力量的积极参与。因此，将此类案件纳入公益诉讼范畴，对遏制愈演愈烈的垄断问题和破坏市场经济秩序的行为都有积极作用。

4．消费侵权案件和产品质量案件

《消费者权益保护法》虽然规定了国家鼓励，支持一切组织和个人对凡是损害权益的行为进行监督，但由于没有相关程序性的规定，所以任何组织和个人都不能采取司法救济手段，只能向消协投诉或有关职能部门检举，控告。因此，赋予组织和个人对消费侵权纠纷提起公益诉讼是很有必要的。当然，对于消费者权益保护案件，笔者认为区别对待。能够以特定当事人之间的合同争议来处理的。则应属于民事诉讼；涉及潜在的消费者群体，超出一般合同争议范围的，应依社会经济诉讼来处理。

5．环境与资源案件

长久以来，我国以经济建设为中心，大力发展经济，破坏生态环境和浪费自然资源成为增长的代价，环境污染已经到了触目惊心的地步。一些企业为了短期经济利益在投资，生产过程中漠视环境保护。而当地政府为本地经济的发展，财政收入的增加，对此视而不见，甚至有纵容包庇的行为。在倡导可持续发展观，建立和谐社会的今天，环境污染问题已成为中国经济快速稳定发展的制约。既然污染和公害已经影响到每一个人，问题的解决也就不能只是依靠各级环境行政主管部门，让公民积极参与到环境公害的治理中来也是理所当然的。

（五）应当在经济公益诉讼制度中明确规定其诉讼费用的承担，并且对积极参与经济公益诉讼的原告给予适当的奖励

同一般的个人诉讼相比，公益诉讼的原告提起这类诉讼的目的是维护公益，而非获取利益，但是提起这种诉讼会给原告带来诸多的费用，如确定被告的费用，诉讼费用及不菲的律师费。如果根据我国民事诉讼法的规定，诉讼费用由原告预交，再由败诉方负担。起诉人虽不以谋利为目的，但如此沉重的费用负担必将使人们裹足不前，如果其诉讼过程中所承担的费用得不到有效的补偿，必将不利于这种诉讼的广泛适用。因此，笔者认为，我国应该吸取外国的做法，适当的减轻民众提起经济公益诉讼的费用，通过立法在公益诉讼费用的承担问题上作出有利于原告的规定，如规定其所有诉讼费用均由被告承担，只有在原告败诉的情况下才由原告交纳相对低廉的费用。此外，因为公民或者社会团体作为原告提起经济公益诉讼必然花费大量的时间，金钱与精力，并且他们所争取的利益又并非个人利益而是广大人民群众的共同利益，从法律角度上来说他们的起诉行为是无义务的，完全出于对正义和和谐社会生活的追求，为了“鼓励这种为人民服务”的精神与积极性，法律应当规定在原告胜诉后给予适当的奖励。

结论

综上所述，经济公益诉讼以其重要社会功能而显示出自身旺盛的生命力，弥补了我国传统三大诉讼在排解经济冲突和处理经济违法行为方面存在的严重缺陷，是对我国现行法律制度的有益补充。

当然，除以上几点以外，还需要对经济公益诉讼的提起做相应的限制，以防止权利的滥用，如行政程序先行的制度等等，对于这些问题，立法还须作进一步的安排。

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