小议慈善事业法律规制的建议

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关键词：慈善组织；慈善行为；慈善款物；法律规制

摘要：我国的现代慈善事业尚处于初级阶段，慈善组织界定不明，关于慈善行为与善款使用等的法律法规尚不健全，慈善立法的发展任重而道远。发展以社会互助为基本特征、以促进社会公平为主要功能的现代慈善事业，对改善贫苦和困难群体的生存状况、缩小贫富差距、缓解社会矛盾、提升社会凝聚力、增进中华民族的团结与融合，有着不可替代的重要作用。

一、我国慈善事业的定义

慈善事业通常是指人们在没有外在压力的情况下自愿地奉献爱心与援助的行为和从事扶弱的一种社会事业。

慈善事业可以分为现代慈善事业和传统慈善事业。根据慈善事业的现实意义，慈善事业主要指现代慈善事业，应该将其更为准确地定义为，在自愿和信任的基础上，合法的社会组织（主要是慈善组织）以募捐和接受捐赠等方式，把捐赠人所捐献财富集中起来，再按照一定的条件，通过一定的程序向特定人或特定的组织进行捐赠，运用于社会公益事业的系统化、规范化社会事业。

就其形式来看，慈善事业表现为一种资金、物品和服务从捐助方流向受助方的资源传递过程。慈善事业应该以社会互助为基本特征，以促进社会公平为主要功能，以慈善组织为重要载体。受赠者和捐赠者是现代慈善事业的两个端点，慈善组织是二者沟通的桥梁，三者相互配合，促进现代慈善事业的发展。而动员广大民间力量，将慈善事业从政府调控向社会运营转变，将政府对于慈善事业的运行职能向对于慈善事业的监管职能转变，可以使慈善事业更为贴近社会的需求和民众的生活。

二、我国慈善事业法律规制的现状及评价

在改革开放的契机下，我国慈善事业的发展优先于慈善制度的改革。慈善法律规制滞后，政策法规和社会需求的严重不协调，制约着我国慈善事业的长远发展。

《慈善法》尚处于立法计划阶段，慈善事业的法律规制分散在众多的相关政策法规中。为了迎合慈善事业的发展而进行的重复多次的对慈善政策法规的小修小补，更使我国慈善事业的法律规制缺乏系统性，总体呈现出界定不明、结构混乱、多头管理、前后矛盾的局面。

我国关于慈善方面的法律，根据其规制的内容可以大体分为慈善组织的法律规制、慈善行为的法律规制和捐赠款物使用与监管的法律规制三方面，具体如下：

（一）关于慈善组织的法律规制及其评价

我国对非营利组织实行“分级登记，双重管理”政策，即按照社会团体活动范围的不同由各级别行政区域的相应机关进行登记和管理，由民政部门和业务主管单位共同管理。

1、关于慈善组织登记的法律规制及评价

关于慈善组织登记的法律规制，主要体现在登记机关和登记条件两个方面的内容，具体分析如下：

第一，关于慈善组织登记机关的法律规制及评价。我国的慈善组织依照“分级登记”的政策，按照社会团体活动范围的不同由各级行政区域相应机关进行登记管理。所谓的“相应机关”，根据相关规定，是指国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门。该规定以法律条文的形式明确了在慈善组织设立过程中我国民政部门的登记职能，有利于我国慈善组织登记的进一步规范，有利于慈善事业的发展。

第二，关于慈善组织登记条件的法律规制及评价。我国慈善组织成立的条件，主要体现在《社会团体登记管理条例》第十条。一方面，防止了我国慈善组织的泛滥，有利于我国慈善组织的有序增加和我国慈善事业的良性发展；另一方面，“高门槛”的慈善组织登记，也损害了相当一部分自下而上的“草根”慈善团体正式申请成为合法的慈善组织的积极性。

2、关于慈善组织管理的法律规制及评价

我国对非营利组织实行“双重管理”政策，即由业务主管部门进行实质审查，而民政部门进行形式管理。这种双重管理体制，将形式审查与实质审查相分离，防止民政部门先入为主，使得对于慈善组织的监管更为严密。但是，其操作性较低，极易形成对中小慈善组织的歧视；将业务主管部门的实质审查作为前置程序，对业务主管部门缺乏必要的监管，也使其极易滥用权力。www.gwyOO.

3、关于慈善组织运行的法律规制及评价

《社团登记管理条例》作为一项行政法规，并未明确规定社团的权利，但是其第三十三条明确规定了社团的义务，第三十四条进一步规定了有关机构和登记管理部门的权利，导致了社团权利和义务严重不对称。具体到我国的慈善组织，一方面，强化了双重管理，要求慈善组织严格守法，有利于现阶段慈善事业的有序发展；另一方面，在立法思想上体现了政府对慈善组织的不信任，这种不信任和法律制度缺失，将严重影响我国慈善事业的长远发展。

（二）关于慈善行为的法律规制及其评价

关于慈善行为的法律规制，部分全国性的法律同地方性法规彼此矛盾，导致法律规定缺乏系统性、规范性和权威性。

1、关于募捐行为法律规制及其评价

我国慈善行为的法律规制承认了募捐行为，但是并未明确规定“劝捐”和“索捐”的行为，很可能因为慈善活动参与人缺乏必要的法律常识而使之由一种慈善行为演变成敲诈勒索等刑事犯罪，损害施惠人的热情，影响慈善组织的公信力和慈善事业的长远发展；也很可能被有特定目的的人利用，为获取不正当的利益，损害捐赠人或受赠人的合法权益，带来不良的社会影响，损害慈善组织的公信力，影响社会和谐。

2、关于志愿服务的法律规制及其评价

目前，慈善活动已由传统的捐赠款物的方式转变为向提供志愿服务和捐赠款物相结合，越来越多的人投入到助老、助残、扶贫、济幼的活动中，更多的人自动自发地支教、支农、支边。与自发的志愿服务形成鲜明对比的是我国的慈善行为的法律规制相应滞后，对于相关纠纷采用回避态度，含糊其辞。该方面法律规制的不健全，使志愿服务引发的相关纠纷无法可依，往往使法官判案陷入情与法的两难境地。

（三）关于慈善款物的法律规制

因慈善款物参与慈善事业的阶段不同，关于慈善款物的法律规制分为三个方面，相应的问题分析也与法律规制相对应也可以分为三方面：

1、关于慈善捐赠的法律规制及评价

在实践中，经常出现承诺捐赠不到位的情况，其原因是《合同法》第一百九十五条规定“赠与人的经济状况显著恶化，严重影响其生产经营或者家庭生活的，可以不再履行赠与义务”。这项规定具有很大的随意性，操作空间较大，“显著恶化”和“严重影响”并无统一的标准，极易造成承诺捐赠不到位的情况。

2、关于款物使用监管的法律规制及评价

我国《企业所得税法》第五十三条规定“企业发生的公益性捐赠支出，不超过年度利润总额12％的部分，准予扣除”，这项规定一定程度上避免了洗钱的出现；但是，另一方面，其严重影响了我国企业的捐赠热情，与慈善事业法律规制对慈善事业的鼓励、引导的作用背道而驰。

除了税收制度的监管之外，《社团登记管理条例》第三十条还规定，社会团体必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督；资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。然而，我国现阶段的慈善组织众多，而我国的财政部门和审计部门由于其职能所限，不能将所有的精力用于慈善审计。因此，此项法律规定可操作性低，当今社会中对于慈善款物的监督仍旧主要依靠社会公众和媒体。

3、关于款物的保值增值的法律规制及评价

根据《社团登记管理条例》第二条的规定，我国的社会团体是非营利性的社会组织。我国的慈善组织作为典型社会团体，也是具有鲜明的非营利性。但是，所谓的“非营利性”，应该指的是不以营利为目的，而不是不营利。在社会主义市场经济的体制下，慈善组织应该基于捐赠人和受赠人的利益，采取妥当保险的经济手段，实现慈善款物的保值增值。

三、关于慈善事业法律规制的立法建议

面对现有慈善立法混乱并且不健全的情况，国家应该采取积极的立法措施，完善我国慈善事业法律规制，使其与慈善事业的发展状况相适应。综合我国慈善事业法律规制的现状及存在的问题，我国慈善立法应该注意以下几个方面：

（一）转变慈善事业法律规制的立法思想

慈善事业作为社会福利保障的有机组成部分，逐步被我国政府和民众所接受，在政府大力扶持与倡导的新契机下谋求到更好的发展空间，群众主导、全民参与，第三次分配的效用将更好地体现。与慈善事业蓬勃发展形成鲜明对比的是我国的慈善法制思想落后，我国的慈善事业已经进入了市场经济体制下，而我国的慈善法制尚存在浓厚的计划经济的色彩。特别是对于慈善组织，法律思想上往往采取极度不信任的态度，使慈善组织和政府难以进行亲密无间的合作，以合理分配社会资源，完善社会保障制度。

（二）加快进行慈善立法，完善慈善法制体系

我国的《慈善法》尚未出台，具体到慈善事业的发展过程中，我国现阶段的慈善事业法律规制尚存在许多空白和缺陷，给个别不法分子以巨大的操作空间——以假借慈善之名，获取巨额利润。未来的一段时间内，我国应加快慈善立法的脚步，促进慈善法律制度的完善，以保证我国的慈善事业有法可依，使慈善法律规制同我国的慈善事业相适应，促进我国慈善事业的飞速发展。

（三）增强慈善事业法制的可操作性

我国是典型的成文法国家，法律条文是法官裁决案件的依据，因此，我国下一阶段的慈善立法要充分考虑慈善事业法律规制的可操作性，充分考虑到慈善事业发展过程中遇到的现实问题，在保障法官自由裁量权的前提下，具有可操作性的慈善事业法律规制能促进法官更好地处理情与法的关系，及时、有效地解决相关纠纷。

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