中欧盟竞争政策与产业政策的协调综述

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关键词:金融危机/欧盟/中国/竞争政策/产业政策

内容提要:在金融危机应对中，欧盟在出台系列产业政策措施的同时，坚持竞争政策执法，合理地协调了产业政策与竞争政策的关系。我国在金融危机应对中，更多地强调了产业政策的作用，而忽略了竞争政策的实施，不恰当地扭曲了市场竞争秩序。在后危机时代，我国应借鉴欧盟经验，加强竞争政策执法，合理协调竞争政策与产业政策的关系。

自2007年年中开始，一场源自美国的金融危机席卷全球，成为世界经济史上继1929-1933年“大萧条”后的又一噩梦。在此次金融危机中，欧盟和中国作为与美国联系紧密的两大经济体，都无可避免地受到了巨大冲击。在此次金融危机中，面对日益严峻的经济形势，各国纷纷采取一系列救市措施，频频出台各种产业政策措施，试图以加强政府管制的方法化解危机。然而，此次金融危机的爆发不仅是市场失灵的表现，更是政府失灵的恶果。政府应对危机的管制措施必须受到实体和程序上的约束才能真正起到化解危机的效果，其中，竞争政策与产业政策的协调是一个极为重要的部分。本文拟以欧盟在此次危机应对中的实践为切入点，分析和探讨我国竞争政策和产业政策的冲突与协调问题。

一、金融危机对欧盟的冲击及其救市应对的产业政策

（一）金融危机对欧盟的冲击

传统上，欧洲银行业以稳健著称。但近年来，受美国金融业发展模式的影响，在国际市场上活跃的欧洲大型银行纷纷提高财务杠杆率（据欧洲政策研究中心统计，欧元区10家最大银行杠杆率平均为33倍），大量投资于住房抵押贷款以及相关衍生品，以博取高收益。[1]同时欧洲金融机构受利益机制的驱使大幅介入美国房地产次级贷款市场，在美国多次升息的背景下，借款人无力偿还贷款，次贷市场泡沫破灭直接导致深陷其中的欧洲金融机构盈利水平下降，资本大幅减少。

（二）危机初期各自为战的欧盟各国产业政策及其效果

危机初期，面对金融机构出现的问题，欧盟各国纷纷采取措施维护金融稳定：一是向本国金融机构注资，比如，法国、比利时、卢森堡联合向Dexia银行注资64亿欧元；英国对NorthernRock实施国有化，暂时缓解了上述银行危机。二是爱尔兰、英国、德国、法国、奥地利、瑞典、丹麦、冰岛等国家纷纷宣布对本国所有个人银行账户提供担保，以稳定存款人信心。2008年10月7日，欧盟27国财长例会，决定在至少一年时间内，将欧盟各国最低储蓄担保额度提高到5万欧元。三是欧洲央行（EuropeanCentralBank）和英国等国家的中央银行与美联储联手，向银行体系注入流动性。

这种各自为战，单独应对危机的做法并没有取得良好的效果，反而因彼此策略的不协调而陷入了混乱，甚至还因各自采取的措施影响他人而引发争议。矛盾的焦点主要集中在英国、法国、德国三个欧盟主要国家。英国和法国立场基本一致，认为本国财政状况已经相当紧张，希望实力雄厚却手头相对宽裕的德国能够更多地出力化解危机。他们认为一旦德国经济上去了，势必会拉动英法产品的需求，欧盟的经济必然会重新步入上升通道。但德国认为本国经济刺激规模已经超过英法，也达到了欧盟委员会建议的水平，已经尽到了欧盟大国的责任，因此，德国并不乐于再花大力气承担更多的救市责任。

（三）寻求共同行动的努力、行动方案及其效果

2008年10月4日，在法、德、英、意四国首脑巴黎峰会上，德国和英国拒绝了法国提出为欧洲银行组建一个共同救助基金的建议（类似美国金融救助计划）。会后的联合声明称，各国共同承诺确保银行业和金融体系的稳定，但最终危机应对措施将由各国自行决定。然而，随着金融危机负面影响的不断加大，欧盟各国为应对金融危机加强协调的呼声日渐高涨。为了加强欧盟国家在应对金融危机方面的协调，欧盟轮值主席国法国在2008年10月12日主持召开了欧元区历史上的首次峰会，寻求为共同应对愈演愈烈的金融危机而采取联合行动。法国在一份声明中说，此次会议的目的是为欧元区成员国和欧洲中央银行拟定一份应对金融危机的“联合”行动计划。

随着一系列金融救市和经济刺激行动的奏效，在经历了第一、二季度的迅速下滑和持续负增长的困难局面后，欧盟经济出现复苏势头。11月中旬，欧洲统计局发表的第三季度欧元区和欧盟27个成员国经济增长最新数字证明，欧元区经济增长0.4%，欧盟经济增长0.2%，均开始呈现走出衰退的迹象。

更为引人关注的是，从各自为战到联合行动，欧盟在此次金融危机应对中始终坚持贯穿竞争政策，使得各项产业政策的制定和实施都受到了合理有效的约束，避免了过度扭曲市场机制的危险，堪称此次金融危机应对中欧盟举措的最大亮点。

二、金融危机应对中欧盟竞争政策与产业政策的协调

（一）金融危机应对中的欧盟竞争政策

显然，迅速蔓延的金融危机给欧盟委员会竞争政策的实施带来了巨大的挑战，面对各国经济不断下滑的严峻形势，欧盟委员会竞争总司遭受到了前所未有的压力。在金融危机占据各大报纸的头条，各成员国为应对危机纷纷通过国有化、增加注资、提供贷款、提供债务担保等方式挽救本国金融企业的紧急和混乱形势下，如何在坚持竞争法的基本规则，维护统一的欧盟市场和公平的竞争秩序的同时，灵活高效地实施救市措施，使竞争政策和产业政策相协调成为竞争总司当下面临的最大难题。

到目前为止，欧盟委员会成功地把握了两者之间的平衡，使竞争政策的执行贯穿了金融危机应对的全过程——从产业政策的各自为战到联合行动再到逐步退出，也涵盖了竞争执法的各个领域——从救援及重建援助控制到合并控制再到卡特尔控制。毫无疑问，在此次金融危机应对中，欧盟竞争政策扮演了极其重要的角色。正如欧盟竞争委员会委员尼莉·克罗斯所说，“竞争法，尤其是国家援助法，是金融危机应对方法的一部分，而不是问题的一部分。”[8]

（二）金融危机背景下欧盟处理竞争政策与产业政策关系的理论分析

面对全球金融危机的巨大破坏力，欧盟坚持竞争政策执法，在处理竞争政策与产业政策的关系时坚持了竞争政策优先的原则。

1.欧盟层面的产业政策与竞争政策的协调

作为介于国际组织和联邦国家之间的特殊政体的欧盟，其产业政策指的是欧盟层面的产业政策，是超国家层面的产业政策，而不是对欧盟成员国产业政策的总体概括。由于共同农业政策作为欧盟的核心制度之一具有独立的制度体系，这里所讨论的产业政策主要是工业和服务业政策。虽然欧洲国家中的英国、法国和意大利等都具有较长的产业政策历史，但在超国家水平上，实施欧盟产业政策一直存在很大的争议。尽管这种超国家层面的产业政策最早可以追溯到欧洲煤钢共同体框架下对煤和钢铁业的干预，但是当时的那些产业政策更多地是出于政治目的的考虑，主要是为了控制德国的重工业以避免重演第二次世界大战的悲剧，而不是为了发展煤和钢铁业。

从与成员国产业政策的关系上看，一方面，欧盟产业政策是辅助性的，是作为对成员国产业政策的必要的补充、指导与协调性政策而存在的；另一方面，欧盟产业政策又通过竞争政策对各成员国的产业政策形成了一种有力的约束。因此，在此次金融危机应对中，缺乏独有的制度工具的欧盟产业政策作用的发挥主要是通过欧盟有较强行动能力的竞争政策的实施来实现的。可见，从欧盟层面上来说，在此次金融危机应对中，产业政策和竞争政策并不存在明显的冲突。

2.各成员国的产业政策与竞争政策的协调

尽管欧盟最终对其成员国的各种金融危机应对行动进行了协调，在一定程度上实现了共同行动，但相比之下，各成员国自身的产业政策显然在危机应对措施中占据了更大的比重。和欧盟产业政策不同，各国产业政策具有明显的政府干预性，更加强调和追求效率，同时更多地考虑本国的利益，因而，与以维护统一的欧盟市场内自由公平的竞争秩序为目标的欧盟竞争政策具有更明显的冲突性。危机初期，由于缺乏欧盟层面的统一协调，个别成员国为求自保所采取的一些金融业救助措施便体现了这一点。例如，从危机原因上看，中东欧国家的金融业基本为西欧金融机构所控制，而西欧金融机构为缓解自身流动性短缺问题，选择大量从中东欧撤资，从而引发了这些国家的债务危机。

从各自为战到统一行动，欧盟的实践再一次表明了作为一个超国家的特殊政体，欧盟在协调各国行动上的重大作用以及这种协调的重要性。其中，竞争政策的实施是欧盟行动力的重要体现。欧盟委员会竞争总司在金融危机面前和各国政府的压力下，仍然不肯放弃原则、坚持竞争执法，使各国产业政策必须在欧盟竞争政策的框架内实施，着眼于经济社会发展的全局和长远，体现了欧盟坚持竞争政策优先的理念，维护了竞争政策的连续性与权威性。

三、欧盟应对危机举措对我国的启示

（一）我国金融危机应对措施对竞争政策的冲击

在经济全球化的背景下，我国与世界其他经济体的联系日益加深，其中中美两国之间的经济联系尤为紧密，这必然导致我国无可避免地受到美国次贷危机的冲击，并且在之后不断蔓延恶化的世界经济形势下全然无法独善其身。

由于我国的资本管制还比较严格，金融业相对封闭和金融体系相对独立，此次金融危机对我国金融业的直接影响并不大。但由于中国2万亿美元的外汇储备中，65%用于购买美国的国债，这为美国人高消费高借贷模式的维持创造了条件，也使中国很难摆脱对其的依赖，[20]加上美国次贷危机导致美元的贬值，造成我国外汇资产巨额的贬值。同时，由于金融危机的发生再次降低了投资者的预期，这为我国股市的下跌增添了一个加速度，在因“财富效应”的逆转影响而影响了居民消费的同时，也使企业投资因融资受限而被抑制。

总体而言，和虚拟经济相比，金融危机对我国实体经济的冲击更为突出，这使得我国救市措施的重点从开始就是救实体经济，包括4万亿元的政府财政投资、十大产业振兴计划、刺激民间消费需求（发放消费券和家电下乡补贴）等。而在这些救市措施的实施中，与欧盟在金融危机应对中坚持竞争政策与产业政策并重的做法不同，我国主要是通过产业政策和区域经济政策来刺激经济的发展，基本忽略了竞争政策的实施。

（二）后危机时代我国竞争政策与产业政策的冲突与协调

作为调控经济的两种不同手段，竞争政策与产业政策在一定程度上是此消彼长的。各国对两者的态度经常随着宏观经济形势的变化而呈现出周期性的变化。在经济稳定时期，坚持自由竞争市场经济理念的国家通常都把竞争政策放在更为优先的位置，以更好地发挥市场优化资源配置的作用。