小议金融混业经营监管走向与制度缺陷

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摘要：本文分析了我国金融混业经营的发展趋势，初步阐述了金融混业趋势下金融监管的制度缺陷，并提出设立监管“防火墙”以适应金融混业发展的构想。

关键字：金融混业经营监管趋势制度缺陷

一、我国金融混业经营的发展趋势

当今世界，全球经济一体化、金融自由化程度进一步加深，企业兼并、重组风起云涌，金融创新层出不穷，金融品种不断交叉，金融各业之间的边界日益模糊，客观上，国际金融业已经走上了交叉发展的道路。20世纪70年代以来，英国、日本、美国等实行金融分业经营体制的国家纷纷走上混业道路，混业经营体制逐步成为了国际金融业的主流。

“金融分业经营”的本来企图是在商业银行和证券公司之间筑起一道“防火墙”，防止商业银行过多地将资金投入到资本市场，防止风险跨行业传播，进而降低系统性风险。但从我国1998年以来金融分业经营的实践看，此模式没有有效地降低系统性风险。截至2001年底，四大国有商业银行在已经剥离了14000多亿元不良贷款的基础上，仍有不良贷款17600多亿元，不良贷款占25.37％，其中约有6000多亿元将成为实际损失，占全部贷款的8％。分业体制下，商业银行被限制在狭窄的存贷业务领域内，资产形式单一，难以实现资产的最优化配置，这是导致商业银行不良资产比例持续上升的原因之一。资本市场也由于分业的规定，从商业银行进行融资的渠道被堵塞，证券业的发展难以得到商业银行的支持，举步维艰。结果导致货币市场与资本市场两败俱伤。实行混业经营·，金融机构则能够充分发挥业务多元化下的风险分散优势和资源共享带来的效率优势，实现利润来源多样化，增强竞争力。我国加入世界贸易组织5年后，外资银行办理人民币业务不再有地域和客户限制，享受国民待遇。我国金融业将直面综合性的全能型的外资金融机构的竞争。面对挑战，我国金融业要求得生存和发展就必须充分利用入世后5年保护期，积极塑造和培育全能型金融集团，营造金融混业经营的良好条件。

目前，我国金融业正呈现出混业经营的新趋势，近年来监管当局对金融分业经营的政策进行了适当调整：1999年8月19日，中国人民银行制定并颁布了《证券公司进入银行间同业市场管理规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》，符合条件的券商和基金管理公司获准进入银行间同业市场，从事同业拆借和债券回购业务。同年10月27日，中国证监会和中国保监会又一致同意保险基金进入股票市场。2000年2月23日，中国人民银行与中国证监会又联合了《证券公司股票质押贷款管理办法》，符合条件的证券公司获准以自营的股票和证券投资基金券作为抵押，向商业银行借款。2001年6月，人民银行《商业银行中间业务暂行规定》，明确商业银行在经过人民银行批准以后，可开办证券业务、金融衍生业务、投资基金托管、财务顾问等投资银行业务以及保险业务。这些政策措施的出台为金融业分业框架下实践混业经营提供了政策依据，导致我国银行、证券、保险三业出现了相互渗透、共同发展的趋势，货币市场与资本市场长期隔离的状态被打破。事实上，我国金融系统已经形成了如光大、中信、平安等以金融控股公司形式实践混业经营的金融集团。

现阶段，我国金融混业经营还刚刚起步，呈现出一些自己的特点：①主要以金融控股公司形式实践混业经营；②分业经营条件下自然的严格的“防火墙”机制失效，新的金融集团内部交易“防火墙”制度缺失；③对于金融混业经营，监管当局缺乏相应的法律法规来进行规范，金融集团的法律地位模糊不清。

二、混业趋势下金融监管的制度缺陷

相对于分业经营来说，金融混业经营犹如一把“双刃剑”，在带来一系列诱人的优势的同时，也伴随着一系列的问题。按照国际惯例，金融机构实施混业经营大都采取集团经营的形式，这将会给我国现有监管主体带来严峻的挑战。其中最关键也是最棘手的挑战就是如何处理金融集团内部交易问题。实施混业经营的金融集团为了实现协同效应、降低经营成本、增加利润，必然进行一系列的内部交易。由此产生大量的内部交易问题，滋生新的金融风险。所谓内部交易，就是指集团成员之间发生的资产和负债。这些资产和负债可以是确定的，也可能是或有的。金融集团内部交易问题主要包括：风险传播、信息不完全、利益冲突等。对此，我国金融监管当局还没有制定具体的应对措施，对混业经营机构的管理基本上延续着分业体制下的老办法，显然不能满足金融混业发展的要求。这样，现行金融监管体制表现出一些制度缺陷：

1.对混业趋势下金融集团内部交易的风险传播，缺乏规范的限制性的“防火墙”制度安排。

风险传播指风险在金融集团各子公司内相互传播。内部交易无疑会加剧集团成员之间风险的传染性，如证券子公司出现经营困难，金融集团动用系统内的银行子公司的资金来救济，结果使银行子公司也出现经营困难，最后导致银行子公司与证券子公司共同陷入危机；另外，集团成员在经营和财务决策方面由于受到来自集团和其他成员的过多限制，难以作出客观、科学的决策，在经营过程中形成风险时容易出现相互推诿的现象，这也会导致风险传播和风险集聚。对此，金融监管当局尚无规范的限制性的“防火墙”制度安排来进行约束。

2.对混业趋势下金融集团内、外部信息的不完全性，缺乏规范的信息披露制度安排。

内部信息不完全性主要表现为金融集团与各子公司之间，子公司与子公司之间信息交流的程度深浅和准确性问题。集团内部交易时，可以便利地将客户的内幕信息转移给内部成员，获得非竞争收益，损害客户、投资者和其它市场主体的利益。

外部信息不完全性主要表现为金融集团以及集团内各子公司信息公开的充分性和准确度问题。集团内部交易时，可能对外会隐瞒相关信息，导致信息公开不充分。集团内部各成员之间的交易可能会夸大一个集团成员的报告利润和资本水平，从而使得集团的真实净资本可能大大低于所有集团成员的资本总和。公开信息的准确度将大打折扣，这就会导致监管当局和投资人、债权人难以了解集团内部各成员之间的授权关系和管理责任，从而无法准确判断和区分一个集团成员所面对的真实风险；针对金融集团内、外部信息不完全性，现有的金融监管体制缺乏规范的信息披露制度安排。

3.对混业趋势下金融集团各子公司和不同业务之间的利益冲突，缺乏规范的市场性的原则与约束。

利益冲突是指集团各成员之间，子公司与集团公司之间，集团系统内部与客户和股东之间的利益冲突。对此，人行夏斌司长主编的《金融控股公司研究》中举例分析过，如：银行控股公司麾下的银行子公司向信用或业绩不好的客户贷款，让其通过本系统内的证券子公司发行证券，其手续费则由银行的贷款来返还。这样银行需要承担向业绩不良客户贷款的风险而证券子公司却可获得销售证券的利益，从而导致部门间利益冲突。另外，集团公司系统内业务运行中实施“搭售策略”，利用证券发行的便利将企业包装上市转移破产企业的贷款损失，将滞销证券转移至证券托管账户，这些行为都会导致集团内部与客户之间的利益冲突；而这些利益冲突问题，归根结底，都是非市场原则运行的结果，与市场经济规律相违背。对此，现有监管体制缺乏规范的市场性的原则与约束。

上述金融集团内部交易问题，在我国市场机制不健全，市场约束软化的情况下，显得更加突出。若不能得到妥善处理，将会导致风险传播和风险集聚，进而影响到我国金融业的稳健运行，甚至诱发金融危机，危害到国家经济的发展。我国1993年前的金融混乱现象，某种意义上说，也是类似内部交易混乱的真实表现。对此，我国目前监管体制下还缺乏相应的制度安排来予以化解。

三、适应混业发展的需要，设立金融监管“防火墙”的思考

金融混业经营给现有监管主体带来一系列的挑战，提出新的制度需求，现行金融监管体制已呈现出一定的制度缺陷，这就迫使管理层提供相应的制度供给。针对这种情况，本文试图从建监管“防火墙”的角度对我国金融监管的一些制度安排进行思考。

“防火墙”其本来意义是指在建筑物的两端或在建筑物内将建筑物分隔成区段，以防止火灾蔓延。包含了很深的防备、防范的寓意。正如《后汉书。恒谭传》所言：“盖善政者，察失而立防”。即善于行政管理的人，一旦觉察到有失误或缺陷时就要设立相应的防范措施。目前，我国金融业混业经营趋势中已展现出了风险的苗头，反映出一些缺陷。而在利益机制的推动下，混业经营带来的内部交易问题难以通过金融机构的自律管理予以化解，为防止在金融集团混业发展下各业务、各公司成员之间风险相互传播和向外部蔓延，金融监管当局有必要从制度安排上作出相应约束、提出相应原则、进行各种相应制度规范，以减弱金融集团混业经营的负面影响，隔离风险。这应该是金融监管的“防火墙”的主要含义。通过“防火墙”这种制度安排，约束集团成员间的内部交易，控制风险在各金融分支行业之间相互传递，从而在一定程度上化解金融集团混业经营所带来的内部交易问题。巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会于1999年2月联合颁布了《对金融集团的监管原则》，对金融集团内部交易作出了制度性的规范。欧盟于2001年4月26日通过了《对金融企业集团中信用机构、保险业及证券公司之补充性监管指令及修订其它相关指令之建议案》来规制金融集团内部交易及风险集中问题。美国《1999年金融服务现代化法》也对金融集团内部交易制定了相应条款。我国监管当局在制定相应的监管“防火墙”时，可以借鉴国际上的成功经验，作出有效的制度安排。这种制度安排至少应包括如下几方面的内容：

第一，要规定金融集团下的银行、证券和保险及各子公司的资金和业务等的比例限制，限定商业银行与证券、保险等业务部门的一体化程度，设置资金、业务和规模的“防火墙”。

要求不同的子公司从事不同种类的金融业务，每一个子公司都有自己独立的资本金、会计标准、管理队伍等。通过制定一定的比例限制内部资金交易，尤其是银行子公司对金融集团成员机构的贷款和其他信贷延期方面必须有严格的数量限制，银行从这些成员公司购买证券或其他资产方面也必须有严格限制。另外，还要求金融集团旗下的各子公司具有相当的自主权，金融集团公司只能通过股权对子公司实施管理，保证子公司的经营决策客观、科学，权、责明确。由于金融集团内部交易，使得各子公司、各业务之间风险具有传染性，对金融集团公司进行并表监管时，还必须充分考虑到大宗内部交易可能诱发的风险集聚。通过这种制度安排，把金融集团内部交易控制在适度的范围内，风险在各业之间的相互传播可以得到有效控制。

第二，要建立关于金融集团的内部交易和对外交易的强制信息披露制度，制定信息公开的程度、准确性、完整性的准则要求，设置信息完全的“防火墙”。蒋海等学者研究表明，金融监管的理论基础主要是金融市场的不完全信息，金融市场失灵究其根源在于非对称信息和不完全契约，金融的脆弱性、传染性等只是这一根源的外在表现。金融监管应集中解决金融过程中非对称信息和不完全金融契约问题。这比较适合目前我国的金融混业经营状况。因此，对集团内部的关联交易和外部交易必须制定强制的信息披露制度，对信息公开的程度和准确性、完整性制定明确的准则，要求金融企业集团定期向监管者报告其相关的内部交易，尤其是大额关联交易，增强信息透明度。对集团内部信息流动也必须加以严格的控制，内部信息只能在各会员公司间进行适度流动，坚决打击利用信息的非法转移损害客户的行为。通过这种安排，监管当局、客户、投资者应该能够对金融集团及其成员的资本状况、利润水平以及真实风险作出准确的判断。对于金融集团的信息披露必须做到：①强调资产价值的公允表达，充分表达资产的真实价值。②实施信息的强制性披露制度，以法律强制性的信息披露保证信息的正确、公平、公正。③由内部信息规范向外部信息规范转变，信息规范机制必须依赖于国家的审计体系而非银行内部审计。

第三，要求混业经营中的所有交易都在市场化条件下进行，制定符合市场交易行为的规章制度，设置市场化管理的“防火墙”。所谓市场化管理就是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，金融交易必须按价值规律办事，尊重公平、公正、公开的市场交易原则。为了防范集团内部交易导致的利益冲突，应当要求集团成员间的所有交易在“市场条件”下进行，集团成员内部交易的条件大体上与集团成员和非成员之间的交易条件相同，集团内部交易不能损害到其它部门和客户的利益。另外，要求有利益冲突的金融业务如信托业务、证券经纪业务、自营买卖与投资咨询等，有利益冲突的岗位如前台交易和后台管理等，都要由不同的部门、不同的个人办理。否则，将难以保证各部门业务的独立性和客观性，导致风险集聚。

第四，要制定规范混业经营的所有运作的法律法规，尽快出台检查、监督金融集团内、外部交易的条例，设置法律限制的“防火墙”。以法律的形式来规范和约束金融集团公司的内部交易以及其它业务活动，保障金融机构的法律地位，做到依法监管，同时废除或修正原有法律、法规中与金融业发展相悖的条款。2003年1月13日至15日，短短三天时间，央行以一天一令的速度，连续颁布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，并同时自3月1日起施行。一个《规定》和两个《办法》是规范的法律限制，是强制性的制度安排。我们所倡导的法律限制的“防火墙”就是类似的法律法规。我国应该借鉴美国的成功经验，制定类似于美国的中国《金融服务现代化法案》。

当然，“防火墙”的门槛不能设得太高，要考虑到成员公司之间既相互合作又相互竞争的关系，以免失去了综合经营的“比较利益”，应该在安全与效率之间寻求一个最佳的平衡，这就要根据本国金融机构的内控机制水平状况，设置宽严有度的“防火墙”。目前，我国金融机构内控制度脆弱，缺乏混业经营所要求的严格自律制度，金融监管的“防火墙”设置应当采取适度从紧的策略。同时，对违背防火墙的行为还应设置出相应的处罚措施，对金融集团混业经营可能出现的危机，事先也应该有相应的制度安排。