小议财政转移支付立法的建议

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摘要:肇始于1994年分税制和1995年过渡期转移支付制度的我国财政转移支付体系改革，至今已届10年。纵观我国当前的财政转移支付体系，可谓有得有失。一方面，它在一定程度上保证了财税体制的平稳运行；但另一方面，财政管理体制不可避免地带有过渡性，在实际运行中存在诸多弊端，与公共财政体制要求的转移支付制度有较大差距。

关键词:财政转移支付制度立法建议

要改善我国财政转移支付制度，使之符合社会发展的需要，推动经济发展实现共同富裕，推进立法是当务之急。在公共财政的各个重要环节中，我国已对预决算和政府采购进行了立法规范，然而财政制度是一个完整的体系，任何制度在缺乏相关制度配合的情况下都难以达到理想的效果。由于转移支付立法的缺失，当前我国财政运行中“敞口预算、预决算两张皮”等混乱现象成为始终难以克服的症结，也使《预算法》难以得到很好的遵守，这种局面的长期存在是不可想象的。

一、当前我国财政转移支付制度及存在的问题

从1994年起，我国的财政转移支付体系开始逐步进行改革，1994年实行分税制财政体制改革之初，采取了与原包干体制双轨并行逐步过渡的方法，转移支付的主要方式有：一般性补助范畴，体制补助与上解；中央财政对地方财政的税收返还；中央财政对地方财政的专项拨款；中央财政与地方财政年终结算补助与上解。从总体来看，我国现行的这套政府间财政转移支付制度，仍然是一种新老体制同时并存的混合型分税制财政体制，这种方式是不够科学、不够规范的，主要表现在：

（一）财政转移支付资金去向安排缺乏监督。较大比例的财政转移支付在资金拨付到各部委之后就进入失控状态，当前大量存在着挤占、挪用、截留、沉淀现象，其共同的特点是让国家受损害而使部门获利。可以说，财政部门只管拨款、不问资金使用去向的现象，已经成为一种相当普遍的现象。

（二）一般财政转移支付制度不合理，均等化作用有限。一般转移支付是无条件的拨款，从这个意义上说，当前我国转移支付中的税收返还、体制补助、结算补助都具有一般补助的性质。但是，它们的作用与国际公认的财政学意义上的一般转移支付在政策目标上几乎完全背道而驰。一般转移支付的根本目标是实现地方政府公共服务能力的大致均衡，即以公平为主，兼顾效率。而我国现行财政转移支付制度却是在经济转轨过程中伴随财政体制的调整而逐渐构建起来的，因而在其政策目标的选择与定位上不可避免地受到了诸多限制。从某种意义上讲，我国现行财政转移支付制度实际上是效率优先，兼顾公平，虽与我国经济体制改革总方针相对一致，但与转移支付的根本目标相悖。其表现如下：首先，税收返还按收入来源正相关递增，照顾的是原“包干制”下各地区的既得利益，结果是对收入能力强的地区倾斜，与均等化目标毫无联系，客观上延续与固化了原有的不合理的利益分配格局，不仅没有均等化功能，反而扩大了地区之间的收入水平差距。其次，原体制补助与结算补助实际上是“自上而下”和“自下而上”的双向流动的财力转移，其补助或上解数额都是双方讨价还价的结果，没有科学依据，并且体制上解地区同时得到大量税收返还，明显有失公平。

（三）专项转移支付拨付随意性大，使用缺乏监督。专项转移支付是有条件的拨款，与政府在某一时期的政策取向、宏观调控政策、处置自然或社会突发事件需要等因素紧密联系在一起，常常依客观情况的变化而变化。当前我国专项转移支付远远未臻完善，存在的问题主要表现在三方面：（1）有些项目重复设置，存在多头审批现象。这种做法使资金难以统筹安排，合理配置，并造成一些地方多头申请，重复要钱。（2）有些资金分配超范围，对本系统安排资金偏宽。如财政部一些司局利用职权向地方财政对口处室安排资金的做法由来已久，一直没有得到很好的解决。这种做法，违背财政分级管理的原则，政策弊端十分明显。（3）有些资金的分配与实际情况脱节。我国目前的中央财政转移支付制度，既没有建立一套科学的测算办法，又缺乏有效的监督机制和法律保障。尤其是目前的县乡财政赤字较大，大部分中央转移支付专项资金用于弥补地方财政预算缺口，而且，有时资金规模相当庞大。

二、影响我国财政转移支付制度完善的主要原因

（一）中央财政规模偏小，国家财力分散。拥有较为集中的可由中央政府直接控制与使用的财力是建立规范化财政转移支付制度的一个重要基础。财力的集中程度，将直接制约转移支付的规模，也决定着中央均衡地方财政收支、进行宏观调控的能力。在西方发达国家，中央财政总是占大头，各国中央财政收入占全国财政收入的比重大多在55％—65％之间，而中央财政支出占全国财政支出的比重约为35％—45％，而且伴随着经济的进一步发展，财政转移支付的规模有逐步扩大的趋势。与此相比，我国是一个单一制国家，但在财政收入的分配中，我国又是一个具有强烈地方倾向的国家。据估计，全国每年的财政预算外资金都在几千亿元，相当于中国财政总收入的1／3以上。如果把各种难以统计的行政事业性收费和基金项目都集中起来，中国财政预算内收入与预算外资金大约为1：1。撇开预算外资金无法准确统计的因素，在有据可查的财政收入中，中央财政收入1995年也只占52％。但作为一个单一制国家，中央政府承担着大量的重要的管理责任，按照财权和事权相一致的原则，中央政府集中的财政收入至少应占全国收入的60％以上。与财政规模偏小同时存在的是财力分散，我国财政转移支付的4／5属于无条件拨款性质，有条件的拨款不到1／4。在无条件拨款中，中央对地方的税收返还又占80％左右。这种格局的直接后果就是政府为财政均等化进行转移支付的空间已经十分有限。中央政府实际上已经基本丧失了自主调整的余地，也丧失了有效监管和评估的现实可能性和实践意义。财政均等能力的不足使西部许多地区长期无法实现财政平衡，专项转移在缺乏监督的情况下被用来平衡地方财政，成为这些地区一种长期存在的从实际情况来看情有可原的普遍现象。至于转移支付职能的实现，就更无从谈起了。

（二）中央与地方政府事权财权不统一。中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分比较明确，而对事权的划分界定不清晰，带来了一些不利后果。首先，上级政府出政策，下级政府出钱，打乱了地方原有的预算。如许多转移支付项目都要求地方提供配套资金，使地方预算无法围绕自己的工作重点编制和执行。而且往往越是需要扶持的贫困地区就越拿不出配套资金，结果有可能是得不到财政转移支付，加剧了地区间财政的不平衡，使转移支付偏离了其本来的政策方向。其次，一些基础项目的事权不清，支出上由谁负责不明确，各级政府对是否应该负担、何时负担、负担多少均无章可循，完全处于随意状态。一切都有赖于讨价还价，或者是下级政府的攻关能力，甚至决策者之间的私交，为权力寻租打开了方便之门。再次，一些上级政府或部门直接安排的本属于下级政府或部门事权项目的转移支付，虽然列入上级的预算，但由下级执行。上级财政预算没有分地区、分项目，致使资金分配下去后，上级监督机构很难对其具体去向和使用效果进行监督测评。同时，由于分配的公开透明度低，上级财政转移支付的资金额度下级财政不知道，能够获得多少转移支付下级政府不能预见，不可能准确地将其编入本级预算，也就不在地方人大的监督范围之内。目前，对转移支付尤其专项转移支付资金，地方尤其是市县普遍存在“这是争取来的资金，谁能争来谁来用”的思想，管理十分混乱。

（三）转移支付的法律及其责任的规定不完善。财政转移支付作为规范政府间财政关系的制度安排，是中央政府在分权性财政体制的基础上对地方政府实施制衡的重要财政手段，其制度设计和实际运作涉及到一些重大的国家政策目标。目前我国财政转移支付的相关规定大多散见于不同时期的部门规章之中，在立法层次和完善性方面都存在很多欠缺。首先，没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标的实现难以保证。其次，财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范，使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有太多随意性和人为因素，上下级之间讨价还价，决策人员滥用权力的现象屡见不鲜。第三，对转移支付的使用过程和最终效果缺乏监督和评估规定，使其在实际运用中处于失控状态，截留、浪费、改变用途甚至中饱私囊的现象难以杜绝。第四，对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚欠缺全面而明确的规定，使许多违规行为找不到从法律上予以处罚的依据，有的不了了之，有的以轻描淡写的“内部处理”了事，造成了一些部门一些人对转移支付的有关规定视若无物，严重影响了转移支付制度的权威性。

三、对财政转移支付的立法建议

（一）设置专门机构对转移支付进行安排管理。可以考虑在人大财经委中设立一个专门的“拨款委员会”，该机构与财政部无关，负责审批财政部转移支付的申请，监督资金的流向和使用情况，有权对各部委和各地方政府在财政转移支付中的违规违法行为做出罚款决定、对直接负责的主管人员和直接责任人依法提出处理意见、必要情况下移送司法部门予以查处。这样可以确保财政转移支付目标明确、结构合理、程序严谨、政策效果有保障。

（二）归并改造现有的无条件支付项目，建立合理的一般转移支付制度。将现行的税收返还、体制补助或上解、结算补助或上解等多种转移支付形式，通过结构转换归并为以均等化为中心任务的一般转移支付。具体思路如下：第二，取消税收返还制度。从上文表述过的税收返还制度产生的历史背景、返还定额原则、在财政转移支付中所占巨大比例可知，税收返还制度是我国财政转移支付均等化目标无法实现的最根本的症结。税收返还制度一日不取消，合理的财政转移支付制度就一日无法建立。为给地方政府以调整时间，确保财政体制的平稳过渡，目前较为妥当的方法是在税收返还运作方式不变的前提下，每年从对地方的税收返还数中切出一定比例，结合中央拿出的部分资金，一起纳入到按因素法计算的均等化拨款中。切块的比例不宜过于保守，可以设定为每年20％—30％，以尽快将其彻底取消，保证新出台的《转移支付法》不存在任何政策障碍。第二，将体制补助和结算补助改变为“中央与地方预算调整基金”，用于消除因中央某项政府变化而对地方预算产生的影响。例如，税收政策的变化可能导致某些地方财政收入的减少。为了减轻中央制定的有关政策对地方预算的影响，中央财政有必要对地方进行特殊补助。

（三）建立专项转移支付的决定支付机制和使用监督机制。建立规范的、以服务特定政策目标为宗旨的专项转移支付制度。当务之急是按事权与财权相对应的原则，清理现行各项专项拨款，根据其不同性质合理分类，重新界定中央对地方的专项补助项目范围。第一类，对属于中央事权，但出于效率考虑委托给地方具体承办的项目，中央给予承办地方政府委托补助金，原则上中央政府事权范围内的项目所需经费，全部由中央承担。第二类，对于属于中央与地方共同事权范围内的项目，应根据项目受益范围的大小确定中央与地方分摊比例，以此确定中央对地方的对称性专项补助。并要将目前由国家计委安排的部分地方性社会公益性基础设施项目投资，纳入这项拨款计划中。第三类，对于某些属于地方事权范围，但中央政府出于其政府目标考虑，需要给予一定鼓励和支持的项目，由中央根据某些特殊因素考虑给予非对称性专项拨款。取消要求地方提供配套资金的做法。其中，国家发改委安排的地方性生产性基础建设拨款以及由人民银行安排的“以工代赈”项目财政贴息，也应纳入这类专项补助计划中。

《财政转移支付法》要达到规范专项转移支付制度的目的，首先要建立专项转移支付项目及对象确定原则和发放程序，规范财政部和其他相关部门财政转移支付行为；其次应该规定专项转移支付计划在接受转移的地方政府或部门年度预算编定之前下达，地方政府或部门必须将其如实编入年度预算。规范地方政府和部门的财政转移支付行为。

（四）统一和规范财政转移支付的标准。以“因素法”取代传统的“基数法”，实现财政转移支付资金的公式化分配，是进一步完善我国财政转移支付制度的核心内容。笔者认为，应以因素法取代基数法，并设计科学的、多因素的转移支付标准计算公式。因素法的基本原理是：选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，并以此确定各地的转移支付额。为了鼓励各地加强税收的征管，提高地方增加收入的积极性，可考虑引入收入努力因素，如各地财政收入占GDP的比重。根据因素来衡量各地的财政地位、以公式化的形式确定各地的转移支付额。这种作法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，也有利于规范中央与地方之间的财政关系，提高财政管理的科学化程度。

（五）界定违反转移支付制度的行为，并明确相应的法律责任。对在财政转移支付中出现的，如挤占、挪用、截留财政转移资金，不按规定范围和对象拨付资金，不按时下达转移支付计划，不如实将财政转移支付列入预算范围，自行改变资金用途等行为明令禁止，并明确其处罚方式：对违规违法的一级政府或部门，依据该转移支付的种类、性质和违规金额所占该笔资金的比例等因素规定罚款处罚，明确罚款额度确定方法及罚款执行机构；对直接负责的主管人员和直接责任人明确规定行政处分方式，对应予处分而不按规定处分的情况建立防范机制；建议修改刑法，对财政转移支付中严重违法的行为人规定相应的刑事处罚措施，予以严厉制裁。