研析目前科学基金监管的信托方法

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摘要：我国存在着很多像自然科学基金一样的基金，这类基金的来源一是国家划拨、二是社会捐赠。国家财政每年都要为自然科学基金拨出巨额款项。该款项长期、大量地放置于一处，不能只在受托人内部设立监管机构，因为受托人作为基金的管理人，是不可能自我监管的，就要求受托人机构除了应在机构内部设置自律监管体制外，还应设立外部独立的监管机制。同时，还必须实施外部监管机制，即在人民代表大会下设立科学基金监督管理委员会，行使监察人的职能；并在《国家自然科学基金条例》中增设受托人的处罚建议权。

关键词：科学基金/信托/公益信托

在科技对人类社会的发展起着空前作用的今天，我国对科学基金的关注和重视程度集中反映在了科学基金的注入上。正是随着这种重视程度的加强，国家负责科学基金的机构一方面肩上的担子越来越重，另一方面机构的自身建设也日显重要。换句话说，作为肩负巨额的科学基金的管理机构，怎样圆满履行自己的管理义务和善尽其职责，已成为其第一要务。所以，针对我国科学基金法律制度中存在的问题，研究科学基金的法律制度的完善就显得更具划时代的意义。目前，随着利用学术造假等骗取国家科学基金资助的事例不断被揭露，如何健全科学基金的有效监管和使用制度日益为人们所关注。笔者认为，利用我国《信托法》的规定，按照信托制度建立科学基金机构不失为一条科学之路。

一、科学基金的信托法概念

《国家自然科学基金条例》（以下简称《条例》）是由国务院的行政法规，也是迄今规范国家自然科学基金运行的最高位阶的法律。国家自然科学基金委员会主任陈宜瑜在《全面贯彻落实条例依法管理科学基金》一文中指出，《条例》确立了科学基金的法律地位，以法律形式再次明确了科学基金的设立主体为国家，即国家代表人民的利益以法律形式对基础研究的支持所给予的确认。《条例》以专门行政法规的形式将《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科学技术进步法》）中对于自然科学基金的规定具体化，使我国科学技术法律体系内部法律和行政法规两种渊源保持了很好的协调性和一致性；也扩大了法律对于科学技术问题的调整范围，促进了我国科技法律体系建设。

国家成立自然科学基金管理委员会，“鼓励自然人、法人或者其他组织向国家自然科学基金捐资”，从制度层面上确保了科学基金的来源。这些基金无论是国家出资或是机构、个人出捐，都是以资助《科学技术进步法》规定的基础研究（参见《条例》第2条）为目的而设立的。也就是说，作为最大出资人的国家在科学基金的设立上集中体现了国家，即人民的意志，体现了人民的利益，事关国民经济和社会发展各项战略目标的实现。而机构或个人的这种捐出行为，是出于为全社会的公益事业而支持科学基金设立的活动，体现的也是该机构或捐出者个人为促进国家的科技进步发展愿意作出贡献的意思表示。换言之，国家、机构和个人把设立自然科学基金的财产交给国家自然科学基金管理委员会（以下简称基金委），其凝聚了国家和人民的信任。于此意义而言，基金委对科学基金的管理呈现的是信托财产管理人的身份。也就是说，科学基金，是指基金委必须依照科学基金条例的规定，接受由委托人转移而来的财产权，并按照委托人的意愿或一定目的，以自己的名义，为受益人的利益最大化而管理该项基金。这种交于基金管理机构管理的、国家和其他捐出人为发展科学和社会的繁荣创设和捐出的资金，以及由基金管理机构依法管理该项基金的活动，构成了典型的信托法律关系。在自然科学基金的法律关系上，设立信托的三主体十分明确，即委托人（国家、机构或个人出捐者）、受托人（国家自然科学基金管理委员会）、受益人（接受基金赞助的科研工作者）。

二、科学基金的信托特征

信托法根据信托目的的私益性和公益性，将信托行为划分为私益信托和公益信托。公益信托亦称慈善信托，是指出于公益目的（charitablepurpose），为实现社会公众之利益而设立信托的行为。科学基金的设立目的具体表现在促进科学技术进步与发展的特性，据此，科学基金属于公益信托。《中华人民共和国信托法》（以下简称《信托法》）将公益目的具体列为了七大种类，具体内容为：救济贫困；救助灾民；扶助残疾人；发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；发展医疗卫生事业；发展环境保护事业，维护生态环境和发展其他社会公益事业。也就是说，公益信托的成立必须具备明确的公益目的和明确的公共利益和明确的公益性三大要件。当然，在确定公益信托之前，科学基金首先还必须符合一般信托的特征——委托人向受托人的财产权的转移，受托人按照委托人设立信托的目的、意愿，以自己的名义，为受益人的利益管理信托事务。

科学基金除符合信托“三主体”、“三确定”的要求以外，在受益人方面还突出地体现了公益信托“不特定多数”的特点。科学基金具备了公益信托的所有要素。

如果依据信托目的所指定的、对信托财产的管理方法进行分类，科学基金则属于管理信托。此意义在于受托人必须按照信托行为所规定的信托目的来管理信托财产，而这种管理是指不改变目的或者权利的性质而进行的保存、利用的行为。这就为科学基金的管理行为定了性质。这一定性也成了衡量管理机构是否圆满履行职责的基本标准。

1.三大确定性

（1）确定的信托目的

为了提高科学基金使用上的效益，促进基础研究，培养科学技术人才，增强自主创新能力，国家建立自然科学基金，资助基础研究和应用基础研究（参见《科技进步法》第29条）。《科学技术进步法》作为科技方面的基本法，对自然科学基金条例等科学基金作出了纲领性的规定。在该宗旨下，国家财政拨款和来自社会上的捐赠，其用途只能限定于上述范围。这种用途的目的十分清晰与确定。因此，按照信托法的要求，作为该基金受托人的科学基金管理机构就必须忠实履行自己的义务，也就是说，基金管理机构在管理该信托财产的过程中，必须忠实履行信托文件或相关法律法规所规定的义务。

（2）确定的信托财产

科学基金管理机构拥有的基金来源主要是国家的中央财政拨款，另有一部分是自然人、法人或者其他组织向国家自然科学基金的捐资，因此该基金资产是积极性财产，符合信托财产必须是合法的、积极性财产的规定。由此可见，科学基金管理机构拥有确定的信托财产。信托财产是构成信托的核心因素，没有信托财产就无法设立信托，而信托制度就是围绕财产的一种管理制度。科学基金信托一旦设立，该财产的所有权即转移到受托人的名下，由受托人按照信托目的去管理运用。也就是说，设立为信托的该财产的所有权从形式上信托性转移到了受托人名下，但它是独立存在的，和受托人的固有财产相区别。在信托存续期间，信托财产固然会发生物理性的变化（如从资助资金转化成科研成果的形态上的变化），本着信托财产的收益归信托财产的原则，发生形态变化的财产，仍归信托。换言之，除了法律另有规定或信托协议另有约定之外，科研成果归基金管理委员会所有。

（3）受益人范围的确定和不特定多数

《条例》第10条规定：“依托单位的科学技术人员具备下列条件的，可以申请国家自然科学基金资助：①具有承担基础研究课题或者其他从事基础研究的经历；②具有高级专业技术职务（职称）或者具有博士学位，或者有2名与其研究领域相同、具有高级专业技术职务（职称）的科学技术人员推荐。”只要符合上述规定的人员都可以成为接受资助的对象，而这种对受益人不具体指定，只是锁定某个范围，其本身体现出来的正是公益信托不特定多数的特点。这也决定了科学基金是公益信托，该资助的接受者就是科学基金受益人。

2.科学基金的信托关系人

（1）委托人

在科学基金信托中，其关系人是指因设立科学基金信托，与信托利益发生信托法上的直接或间接关系的人，并根据信托关系取得权利、义务者的总称。信托法律关系的主体，是指依据信托法律规范参与信托法律关系，享受权利并承担义务的当事人，包括委托人、受托人（包括依托人）和受益人。

委托人是指将信托财产委托他人进行管理或处分的人，其通过设立信托，把自己的财产作为信托财产转移给受托人，指示受托人按自己设立的信托目的去管理和处分信托财产。委托人不但是信托的设立者，也是信托目的的制定者和信托财产的捐出者。可以说，没有委托人就没有信托的成立，委托人在信托设立中的地位和作用非常重要。在科学基金信托中，委托人一为代表人民利益出捐的国家机构（财政部），二为来自社会上为促进和振兴科学发展的资金捐出人。就委托人的资格而言，他们当然符合《信托法》第19条的规定，即具有完全民事行为能力的自然人，法人或依法成立的其他组织，都有权成为委托人。

（2）受托人

受托人是指由委托人那里取得财产权，以该财产权名义上的所有人的身份，按照信托文件规定的目的，为受益人的利益管理和处分信托财产的人。受托人负有按照委托人设立信托的目的管理或处分信托财产的义务，在信托关系人中发挥着核心作用。

按照信托的一般原理，信托一旦成立，委托人的权限便受到约束，尤其是在公益信托中，委托人在信托设立后基本上就退出了信托的舞台。相反，受托人在信托成立后，其角色便因其占有信托财产而变得十分重要。在信托宗旨的约束下，其在信托事务的处理上发挥着其他人无以替代的作用。换言之，在以信任关系为基础的信托中，受托人首先必须是受委托人的信任和受益人的信赖之人，同时又必须是具备处理信托事务一定能力之人。《信托法》第24条明文规定“受托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织”。这是因为受托人应当具有承担按照信托行为所规定的一定的目的管理或处分信托财产的义务能力。这种能力亦称为受托能力。也就是说，是否具有受托能力便成了能否成为受托人的前提条件。在法律上对受托人资格的要求主要是对其受托能力的要求。就科学基金信托而言，它要求受托人必须具备管理信托财产（科学基金）和处理科学基金的课题申报、资金的使用监管、结题等专业化的管理能力。我国政府专门成立基金委，专司科学基金的管理之职，配备有相关各方面的专业人员和专家，从专业化管理能力上来讲应该是理想的构成。

国家自然科学基金委员会是直属于国务院的事业单位，具有中国特色的社会公益类的法人社会组织，系社会公益类的事业单位。从其组织性质来看，它区别于政府职能部门，不具备行政执法的权力，它的主要职责是在市场经济体制下向全社会提供公共服务。它是我国公共部门中向公民和社会提供公益化服务的主体，是国家机关的延伸和支撑。正是因为国家自然科学基金委员会具有服务性、公益性、实体性、知识密集性和公有性的特点，其才能成为信托关系中科学基金受托人。基于科学基金公益信托操作和管理上的特殊性，《条例》引入了依托人制度，较其他国家的类似制度相比，可谓创新。然而，就受托人和依托人之间的关系应认定为委托关系，还是共同受托人关系，尚待进一步商考。

（3）受益人

如前所述，在科学基金信托中，《条例》第10条明确规定了受益人的范围，即只能在符合科学基金资助的合格人中选评。在择优录取的原则下，被选评上的人成为该科学基金的受益人。也就是说，科学基金划定的只是接受资助者的范围，并未指定特定对象，因《条例》中对受益人所作的规定，体现的是公益信托下的不特定多数。

受益人作为接受资助的科研人员，除必须符合该基金规定的条件外，还要受该规定的约束。这里的约束可理解为信托合同中受益人的义务。

（4）依托人

所谓依托人，是指中华人民共和国境内的高等学校、科学研究机构和其他具有独立法人资格、开展基础研究的公益性机构，在科学基金管理机构注册并经公布注册为依托单位的机构。

国家科学基金管理机构面对的是国内众多个教学科研机构，不可能也无法事必躬亲地自己处理，而依托单位因对其接受课题人员的劳动人事、科研管理上的便利条件，成了国家科学基金管理机构再委托其管理、监督具体某项科学基金使用的首选者。这样就为基金的合理使用、监管提供了有效的管理平台。这一创新之举带来的是积极的效果。

然而，在此首先有必要厘清依托单位的权利性质。根据《条例》第9条和第24条对依托单位法定职责的规定，笔者认为依托人的权利表现为限制性授权。只能在授权范围内行使职权和履行善良管理人的注意义务。信托法规定受托人应当自己亲自处理信托事务，但信托文件另有规定或者有不得已事由的，可以委托他人代为处理。信托法中虽有此规定，但是科学基金受托机构和依托人之间的关系是否完全是关系值得研究。换言之，在考量科学基金受托机构和依托人之间的关系时，是将其视为民法中的关系，还是将依托人在科学基金信托关系中视为共同受托人的关系，涉及其各自如何承担法律责任的问题，必须予以厘清。详言之，属委托的，信托法规定受托人依法将信托事务委托他人代为处理的，应当对他人处理信托事务的行为承担责任；属信托中的共同受托人的，则要求共同受托人共同承担责任。根据《条例》来看，在法律责任的最终承担上，基本上都是在依托人一方。如从一般民法规范上将国家科学基金管理机构与依托人之间的关系认定为委托关系，对设立信托的委托人来说，其最终法律责任应由科学基金受托机构承担。而现行规定的法律责任几乎都是由依托人承担的，这与民法上的委托的概念相悖。但是，若从信托的视角下将依托人视为共同受托人，再来解释依托人的这种法律责任就合理了。因为依照信托法的规定，共同受托人在管理信托事务过程中，应共同承担责任；有特殊约定时，从其约定。而就其特殊约定而言，可在共同受托人中根据各受托人的具体情况，在信托合同中明确约定不同的职责。这样在受托人处理信托事务过程中存在过错需要确定责任时，就可对《条例》中规定的依托人所负责任进行积极解释。

（5）监察人

公益信托的监察人，是指委托人或受益人专门对受托人的信托行为进行监督检查的公益信托关系人。在私益信托中，受益人是确定的，其权益的保护是通过自己的行为或者其人的行为来加以保护的，用不着对受益人的受益权实施特殊保护。然而，公益信托却与之不同，其特点在于它的受益人是不确定的社会公众，并且让这些不特定的社会公众去维护自己的权益也是件不容易的事，加上公益信托中委托人出于各种不同的原因，对受托人管理或处分信托财产无法有效地实行监管，因此从保护受益人的角度出发，确立信托监察人制度，由信托监察人对受托人进行监察是非常必要的。正因为信托监察人制度是基于公益信托的性质而必不可少的，所以其才成为公益信托设定的法定要件。

《信托法》第64条第2款规定，信托监察人由信托文件即委托人规定，信托文件未规定的，由公益事业管理机构根据职权代行指定。就科学基金信托关系而言，其委托人是代表公民意志的政府，设立科学基金的目的是为整个社会的进步，即为实现全体国民的利益服务。于此意义而言，其最终受益人应该是全体公民。那么对科学基金拥有最终权利的代表公民意志的委托人出于对科学基金的有效监管，就有权按照信托法的规定指定监察人。监察人的职责主要体现为保证科学基金的正当使用、维护受益人的利益。信托监察人可以以自己的名义提起诉讼或者实施其他法律行为。如上所述，因为公益信托的受益人的分散性、不确定性，信托监察人实际上所起的作用就是享有以自己的名义，行使信托法授予受益人的全部权利。尤其是在受益人的权益受到侵害时，或者受托人没有履行忠实义务，违反信托目的处分和管理信托财产时，就更能体现出信托监察人的效用。

在美国，对科学基金行使监察人职能的是根据总检察长法成立的、对国会负责的“总检察长办公室（OIG）”，用来对科学基金受托人（NSF）在基金的计划、使用、管理等方面进行监管。从其经验看，科学基金的信托监察人应是一个独立于现行自然科学基金委员会的机构，否则就不易发挥有效监管的作用。

综上所述，由于国家财政每年都要为自然科学基金拨出巨额款项，长期、大量地放置于一处，就要求受托人机构除了应在机构内部设置自律监管体制外，还应设立外部监管机制。以往的经验教训已经告诉我们有必要完善现有的监管机制，即设立独立的监管机构。

三、我国科学基金管理制度上的问题及完善

1.主体地位认知上的误区及产生的后果

长期以来，我国一直将科学基金管理机构等同于国家政府的职能部门，习惯性地对其套用行政级别。如隶属于国务院的，则认为是部级机构。另外，国家在任命该机构的负责人时也把人选的行政级别作为一个主要考虑内容。科学基金管理机构也把自己看作了政府的职能部门。陈真真副研究员在其2004年的一篇文章中指出，这都缘于我国社会的官本位的结构。社会成员间的关系一般在特定的行政体系中被规定。国家通过自上而下的干部任免制度赋予社会成员身份、行为的权利与合法性，通过行政等级标准确定其他领域的社会等级，从而将其纳入国家官僚体系并保持自上而下的话语权。而实际情况是它并不具备行政执法的权力，牵涉到行政执法的则要交由行政主管部门处理。

正是在这一认识的前提下，《条例》将法律责任主要落实在依托人一方。美国在科学基金运作管理方面的责任划分方面和我国有所不同，美国白宫科技政策办公室公布的《关于科研不端行为的联邦政策》规定：对监管和发现科研不端行为，政府科技部门和研究单位应共同负有责任。政府部门对联邦资助的研究拥有最终的监督权，而研究单位对预防和发现科研不端行为必须承担主要责任，并对与该研究的单位有关的科研不端行为进行调查、研究和处理。也就是说，在面对科研不端行为时，受托人和依托人同处一个立场，共同受托人可根据具体情形，就各自的责任在信托行为中作出具体约定。否则，只是一味地追究依托人的责任，其所产生的弊端一是权利义务的失衡，二是损伤依托人的积极性，使自然科学基金在禁止不端行为上难以发挥积极作用。因此，笔者认为在《条例》或在其实施细则中有必要就此作出明确的表示。

2.监管体制上的错位及其机构建设的完善

是把基金本身作为监管的对象，还是把课题接受人作为监管对象，决定了自然科学基金监管的不同内涵。如把前者作为监管之对象，那么，监督机构的设置问题就十分重要，即如欲实施有效之监管，就不能只在受托人内部设立监管机构，因为受托人作为基金的管理人，是不可能自我监管的。当然，从内部治理机构上注重内部自律有着极其重要的意义，但是，受托人的自我监管的实际效果难有保障。必须实施外部监管机制，才能真正保证科学基金的安全使用管理。如将接受课题资助者作为监管之对象，其监管的关键就不在基金本身的使用和管理，而在不端行为的预防和处理。后者监管的内容则表现在受托人的善良管理人的注意义务上。前者的监管体现的是外部关系，后者的监管体现的则是内部关系。因此，笔者认为科学基金监管应该是外部监管，不应该是内部监管。

在科学基金的外部监管上，美国通过近四十年的实践，形成了一整套的行之有效的监管机制。该机制注重协调合作，建立伙伴关系，以建设性对话提高监督效果。在科学基金监管机构（OIG）和科学基金委（NSF）关系上，OIG的工作目的是协助NSF更好地对科学基金进行管理，因而加强和扩大伙伴关系都不约而同的成为了NSF及OIG的核心战略之一。它们之间的伙伴关系主要反映在以下三个方面：一是为了发挥科学基金的粘合功能，鼓励与企业和政府实验室建立合作与伙伴关系；二是为了促进交叉科学研究，强调跨学科的伙伴关系；三是在监督与被监督者之间，强调建立不失独立性前提下的伙伴关系。在我国，科学基金的监督机构是设在科学基金委员会内部的（美国的NSF下面也设立有监察审计委员会，类似于我国现行的监督管理委员会），监督机构与各部门之间的交流有着非常顺畅的渠道和传统，我们在建立外部监管机制的同时，不但要将这种内部治理机制保存下来，而且还要将其不断发展，为监督部门在掌握最新信息、及时发现问题，提供有利的合作环境。也就是说，在科学基金的监管方面，巩固内部监管机构，健全外部监管机构，就成了两条腿走路，不会失去平衡。因此，从实施机制上可借鉴美国的做法，在人民代表大会下设立科学基金监督管理委员会，行使监察人的职能。这样就和直接对国务院负责的科学基金管理委员会形成了外部监管机制，也能体现《条例》中第6条第2款的宗旨。

3.进一步厘清科学基金信托关系人的权利义务

不厘清各关系人的权利义务，就会导致课题承接人科研不端行为的监管无力，也会导致基金使用管理上的低效和基金管理使用上的被动性监管。

根据《科学技术进步法》和《信托法》的相关规定，笔者认为，为了使科学基金更好更有效地发挥其作用，受托人必须在以下几个方面履行自己的义务。

第一，在交付科学基金资助款项中，经严格选定后，受托人应当承担向受益人支付科学基金资助款项的义务。否则，信托目的将无从实现。

第二，受托人负有忠实义务。受托人以自己的名义处理信托事务、管理信托财产，必须按照信托的宗旨，即委托人设立信托的意愿，遵守信托文件的规定，忠实并诚实地处理信托事务。

第三，受托人负有善良管理人的注意义务。《信托法》第25条第2款规定：“受托人管理信托财产，必须恪尽职守，履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务。”科学基金受托人的善良管理人义务有必要按照科学基金的具体情况作出具体规定。

受益人的义务主要表现在按照接受科学基金资助的各项规定，正当使用资助款项，不得有任何科研不端行为。各关系人的权利可依照《信托法》和《条例》的规定行使，不再赘述。

4.增设受托人的处罚建议权

受益人主动申请并接受科研资助，表明其对信托行为中关于不得发生科研不端行为和不得违背信托行为宗旨而使用科研资助资金等规定是已经同意的；换言之，受益人在一直都未放弃其受益权的情形下，必须按照信托行为的约定去实践自己的承诺，履行约定的义务和承担相应的责任。当受益人有违背信托约定之行为时，即发生不端行为时，共同受托人可依照信托法的规定和信托合同中的具体约定，从受托人必须对信托设立者即委托人履行忠实义务的立场出发，认定受益人的行为属对委托人严重侵权行为，或者属于违反信托文件约定的其他情形，受托人可经监察人同意，终止其作为受益人的资格，同时有权请求受益人承担相应的责任，或请求人民法院令其作出相应的赔偿。可以说，受益人违反信托合同约定的事项，主要表现为不当使用信托财产或发生科研不端行为。

作为共同受托人的基金管理机构和信托合同中的受益人只是合同当事人关系，并不存在劳动合同关系，因此它们无权对受益人作出开除、解聘等处分。而《条例》中的规定却显示出科学基金委员会可行使开除、解聘的权利，该权利的设计显然缺乏法律依据。笔者认为在对受益人（不端行为人）涉及诸如解聘、降级等处罚方面，只有依托单位才可以其行为给依托人单位造成了声誉等方面的侵害为由，并按照双方劳动合同约定事项对其做出解聘或降职等处分。于此意义而言，共同受托人基于与依托人共同受托人的关系，有向其工作单位（依托单位）作出处罚建议的权利。为此，笔者建议在《条例》中增设受托人的处罚建议权。