消费者纠纷解决机制的完善透视论文

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近年来，国内商品服务业呈现出繁荣之态，消费者纠纷的数量也呈现逐步上升的趋势。根据中国消费者协会的统计报告，2009年度，各级消协接待的消费者投诉案件总数达到六十三万余件[1]。同时，一些社会影响较大的消费者纠纷也成为社会焦点，占据着社会新闻的头条，例如去年沸沸扬扬的“毒奶粉事件”、“丰田汽车召回门事件”等。消费者纠纷的多性和影响面更凸显出完善消费者权益保护机制，尤其是消费者纠纷解决机制的重要性和必要性。在新的经济、社会环境中，如何有效地解决消费者纠纷，切实地维护消费者权益，对拉动内需、促进国民经济展、稳定社会、提升消费者信心具有显著意义。

一、消费者纠纷的含义及特征

（一）消费者纠纷的含义

消费者纠纷，是指消费者与经营者之间生的与消费者权益有关的争议[2]。其中，所谓的“消费者权益”，根据我国《消费者权益保护法》第2条的规定，是指公民或组织“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”等消费行为中所具备的权益。这也就将消费场所局限于生活消费领域之内。究其法律性质而言，消费者纠纷往往呈现出侵权纠纷与合同纠纷的竞合形态，但也有部分消费者纠纷是单因侵权事由或合同纠纷事由引起，例如赠品的质量纠纷，就是单纯的侵权事件[3]。

（二）消费者纠纷的特征

1.消费者纠纷具有多性、群性、复杂性的特征随着生活消费市场的日益繁荣，消费者纠纷频已成为社会的现实问题。同一批次或同一类型的商品或服务出现问题，往往引起大量的具有很高同质性的消费者纠纷，该类“群性”纠纷是消费者纠纷的主要形态。另外，由于消费者纠纷的具体情况各不相同，不同的消费者对纠纷的处理结果有着不同的心理预期，因此会选择不同的解决规则和途径。这也就决定了消费者纠纷具备复杂性的特征。

2.消费者与经营者实力、地位的实质不平等是消费者纠纷的主要特征

（1）纠纷形成并诉诸于纠纷解决机制的主动权在于消费者。消费者纠纷源于消费者对经营者不当经营行为的不满，认为自身权益因经营者行为而受损，但这种个人单方的不满还不能构成学术讨论甚至法律规制中提到的“纠纷”。纠纷是双方行为，即便是消费者出于泄愤或劝诫他人的心态将该次不良的消费经验告诉给经营者之外的第三人知道，只要该意见没有到达经营者处，仍不应认为消费者纠纷已经“形成”。直到消费者在衡量过解决该事件的各种成本,决定将此次消费经验通过直接告知或要求第三人转达等方式告知于经营者时，消费者纠纷方才形成。由此可见，消费者纠纷是否“形成”，消费者掌握了主动权[4]。

（2）消费者纠纷的双方当事人处理纠纷的能力不平等。首先，大多数消费者与经营者拥有的社会资源和财富存在着一定差距。在纠纷爆后，双方愿意用于纠纷解决的资源也存在差异；尤其是跨国或跨地区的大公司，常常会动用大量人力、物力来研究消费政策、应对指控或诉讼。其次，双方当事人对消费者纠纷的处理策略也存在极大差异。消费者多半期望一次性解决。但经营者的处理策略不仅要顾及本次纠纷，还要着眼于同一产品或同种服务在其经营地区内的多次交易，他们的处理策略往往会反映出公司对于可持续展政策的考量。在消费者纠纷的解决机制中，充分考虑当事人双方的实际力量对比与实际需求，可以获得更好的结果。

（三）消费者纠纷解决机制的研究意义

消费者纠纷是每一个成熟的消费市场都不能回避的课题，解决纠纷的速度与效果也成了衡量消费市场、甚至整个社会健康程度的标准。提到消费者纠纷的解决途径，人们首先会想到诉讼。然而，对于群性、多性、复杂性的消费者纠纷而言，诉讼并不见得是最适宜的途径。根据纠纷的不同性质，有效地组织多种纠纷解决途径，合理配置，形成高效的纠纷解决机制，才能维护消费者权益，使消费市场平稳、快速地向前展，消费者纠纷解决机制的研究意义也正在于此。

二、我国现有的消费者纠纷解决机制所存在的问题

《中华人民共和国消费者权益保护法》第34条中规定了和解、调解、申诉、仲裁和诉讼五种消费者纠纷的解决途径，以保证消费者的维权诉求；然而，对于这五种途径的选择和运用仍存在诸多障碍，部分解决途径依据的法律法规存在漏洞，不能真正满足消费者或经营者的需要。

（一）利用仲裁程序处理消费者纠纷，有其无法克服的弊端

在大多数的消费者纠纷之中，经营者在提供产品和服务之时，并不能预想到会生纠纷，往往要等到纠纷真正生之后，纠纷的另一方当事人才能固定下来。因此，无论是形成关于仲裁的合意，或者是展开协商都十分困难，并且，纠纷双方当事人力量悬殊越大，则当面协商越不可能顺利开展。目前，针对消费者纠纷中仲裁程序难以展开的问题，美国部分州设置了强制仲裁条款，即经营者预先对仲裁做出认可，一旦消费者提起仲裁申请，经营者则自动成为仲裁程序的另一方当事人。但这样的强制仲裁条款，与仲裁的基本原理背道而驰，受到了多数学者的抨击。实践结果也不甚理想。

（二）各级消费者协会“半官半民”的性质可能导致其职能虚化

不同于现代国家消费者协会的民间性质，我国的消费者协会从建立之日起，便具备了“官民二重性”的身份①：从设立宗旨来看，消费者协会是代表着广大的平民消费者合法权益的社团组织；从组织结构和人员关系来看，我国地方各级的消费者协会具有典型的“半官方”背景②：地论文方消协挂靠于各级政府工商部门，大部分地区的地方消协与工商行政机构内的消保处是“两块牌子，一套人马”，工商局领导兼任消协主任；其经费来源于政府拨款以及社会捐助。身份的混同有利于各级消协向政府争取更多的政策支持，解决人员编制，但同时也存在法定职能弱化、甚至虚无化的可能性：例如，若出现掌握地方经济命脉的国有大企业与消费者对立的情形，政府存在着“捂锅盖”压制消费者权益，以维护地方经济的可能，那么谁又能替消费者说话呢？

（三）缺少适宜的诉讼程序，消费者纠纷“走进”法院的成本过高

由于非诉讼途径达成的纠纷解决方案执行力有限，再加上我国长期以来“鼓励诉讼”的宣传策略，不少消费者在遭遇消费者纠纷的时候仍然选择诉讼作为解决纠纷的首选途径。现有民事诉讼程序仅包含了普通程序及简易程序，对于多数消费者纠纷而言，即便使用简易程序，“尚不能满足诉讼大众化的需求，也不符合某些标的额较小事件的特点”[5]。国外的立法例，以及众多学者的研究结果表明，小额诉讼程序是最适合消费者纠纷的诉讼形态。但我国至今未能在立法上对消费者纠纷的诉讼程序做出特别规定。

三、消费者纠纷解决机制的构建建议

（一）构建消费者纠纷解决机制，需要将定纷止争与树立规则两大功能结合起来

对单个消费者来说，出于效率和成本的考虑，大多数消费者往往并不要求纠纷得到完全“正义”的结果，此时，妥善地处理消费者纠纷与“正义”地处理消费者纠纷出现了偏差[6]。与单个消费者不同，对于整个社会而言，“非正义”解决纠纷的损害效果会成倍放大，变得不可容忍。由于消费者纠纷具有群性的特征。针对具有较高同质性的消费者纠纷而言，理想的纠纷解决机制不仅应该迅速“消化”这些纠纷，更要在最大程度上维护公平、正义。通过解决典型纠纷确立规则，进而指导多个同类纠纷的迅速处理，这是确立规则的第一层意义。而另一层含义则是，通过解决纠纷来树立规则，有助于规范经营者行为，填补规则漏洞。例如2004年轰动一时的“列车票诉讼案”，中国政法大学硕士生郝劲松在办理列车票退票以及在列车上消费，均未获得票，愤而将北京市铁路局告上法庭。虽然两次纠纷郝未能全胜，但该案的舆论效应仍促使铁道部在诉讼进行中便向全国铁路局出《关于重申在铁路站、车向旅客供餐、销售商品必须开具票的通知》，纠正了多年不开票的做法[7]。这是典型的通过消费者纠纷的解决，重树市场规则的案例。

（二）明确工商行政机关及消费者协会的性质与作用，两者各尽其责，分工合作，切实维护消费者的合法权益

工商部门内设的消费者权益保护机构，如工商总局下设的消费者权益保护局，地市工商局内的消保处，主要负责监督经营生产，查处经营者的不法行为，处理申诉，协助消费者维权等行政事务，行使的是行政管理权、行政监督权和行政处罚权。消费者协会则是法定的社会团体，承担着提供咨询、受理投诉、支持诉讼、参与行政监督、协助申诉等职能。但因为我国多数地方的消保处与消协组织机构混同，消保机构与消协的职能预设，与其实际组成并非完全对应。笔者认为，各地消费者协会与工商局消保处应在功能定位上做区分。工商局消保处的行政机构性质，在处理消费申诉、进行经营者调查及处罚，组织纠纷双方调解、代表消费者集体“维权”等方面有其无可比拟的职能优势。消费者协会的展方向则可着重于宣传、教育等民间组织功能：一是定期向消费者布维权案例、维权经验、行业法规等信息；二是帮助消费者搜集消费及纠纷过程中的相关信息，为消费者的申诉或诉讼提供支持；三是搜集消费者习惯及物价变化等信息，编纂成报告，向各地人大或政府汇报，建立消费者与立法、司法、行政等国家机关的沟通。另外，消协也可代表广大消费者监督工商局的行政行为，建立行政机关与消协、行政机关与消费者良好健康的互动关系。消费者协会与消保处的职能完全区分，有助于消协脱离消保处，形成消协、消保处、纠纷当事人良性互动又相互牵制的消费者纠纷解决机制。

（三）建立小额诉讼或小额仲裁等快速裁判程序，为消费者纠纷的迅速、低成本解决提供良好途径目前国际通行的快速裁判程序有两种：一是通过强制取得仲裁合意而为的小额仲裁，二是法院附设的小额诉讼。由于目前我国立法中缺少强制的仲裁合意规定，纠纷生后双方当事人达成仲裁条款又是一件极其困难的事情，因此，笔者建议，我国更应注重诉讼程序的完善，可在建立小额诉讼程序的基础上，在有需要、有条件的城市试点设立小额仲裁模式。虽然小额仲裁有着迅速灵活、一裁终局等优势，但难以形成有效的仲裁选择合意是其致命缺陷。在我国的现实情况下，优先建立民事诉讼小额纠纷程序，可以凭借法院较高的司法公信力吸引纠纷，也能利用法院现有的多级分布将消费者纠纷就地吸收消化、便利群众。

（四）完善对消费者的扶助政策，努力促成消费者与经营者的实质平等

如前所述，消费者纠纷的双方当事人在处理纠纷的能力上实质上的不平等，是消费者纠纷的主要特征，也是关系到能否“正义”地解决纠纷的重要因素[8]。要促成消费者与经营者之间地位、能力的实质平等，还需要通过政策倾斜和制度完善来扶助消费者。首先，加强消保机构协助消费者维权的职能，使消费者不仅可以通过申诉启动对经营者不良经营行为的监管与处罚，还能够通过投诉等方式请求行政机构就民事赔偿等细节与强大的经营者进行统一谈判。以2010年初“丰田汽车召回门“事件为例，浙江省工商局在当地法规的支持下，代表省内大部分丰田车主与丰田集团就汽车召回、维修、民事赔偿的细节进行谈判，并最终获得良好结果。这在单个消费者来看，是凭一己之力无法达成的结局③。以此为契机，可以考虑在行政机构处理大集团、大公司的不良行为时，附带进行民事赔偿方案的谈判，以获取消费者利益最大化的结果。其次，消费者协会应逐渐脱离行政机构的控制，落实民间力量对行政行为、大企业集团的民间监督。第三，仿效道路交通事故社会救助基金的先例，设立消费者救助基金，对消费者的急性伤害事件进行先行赔付，并通过民事权利的转移由相关机构获取对不良经营者的追偿权而代为控诉。

（五）在改良消费者纠纷解决机制的同时，还需完善消费者权益的实体规定

众所周知，消费者立法是一项工作量极大的系统性工程。一般说来，消费者立法包括产品（服务）行业标准、消费者权益、交易条款规定、经营者行为禁止性规范、消费者纠纷解决规范等方面。笔者虽着眼于探讨消费者纠纷解决机制的完善，但仍然认为，只有进一步丰富消费者权益的实体规定，才能真正将消费者的保护落到实处。仍以“丰田召回门”为例，我国虽早已颁布《机动车安全技术检验机构监督管理办法》、《机动车运行安全技术条件》、《缺陷汽车召回管理规定》等汽车质量纠纷专用规章，但质量或服务问题的具体赔偿标准仍然不明确。在此次事件的处理过程中，除浙江省外的中国车主很难依据现有法规提出赔偿要求，即是因为在我国，汽车尚未进入“三包”行列④，而《产品质量法》及《召回规定》又没有明确就赔偿事项进行规范。可见，完善消费者立法是完善消费者纠纷解决方式的必要环节。