创建预算平衡法律体系论文

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摘要:财政赤字和公债规模失控是现代国家的政府共同面临的难题。与静态的预算平衡相比,对预算为什么不平衡的追问以及使之重新趋于平衡的法律对策更加值得关注。法律控制不同类型的财政赤字的目标,都指向预算平衡:其法律意蕴应当由传统的财政收支平衡转为总体经济平衡,德国经济宪法中有关总体经济平衡的规定可以为我国提供最具参考价值的借鉴。至于通过专门立法促进预算平衡的典型,当属美国联邦的赤字削减型预算平衡规则。尽管其因为试图改变和突破联邦权力的分立制衡原则而经司法审查认定为违宪,然而,对促进型经济法的理论研究而言,仍不失为极佳的制度范例。

关键词:预算平衡;总体经济平衡;法律促进;促进型经济法

一、问题的提出

预算平衡或称财政稳健是各国财政宪法和法律中最重要的基本原则,然而,近一个世纪以来,关于预算平衡的合宪性和合法性的讨论却从未停息。一般认为,财政收支平衡的预算案看起来似乎更合理、更合法、更合乎道德,然而,现实却往往并非这么简单。仅以美国2010年的财政赤字和公债规模为例:“预算总额高达3.72万亿美元,其中,财政赤字在西方国家,预算赤字与财政赤字的概念基本一致,但是,我国目前仍存在大量预算外甚至体制外收支项目,预算收支的范围要比财政收支的范围小一些,使用财政赤字的概念更能描绘我国的财政状况。预计达到1.56万亿,约占国内生产总值(GDP)的10.6%和预算总额的41.9%”,“截至2010年6月1日,公债余额高达13万亿美元,占GDP的90%”[1]。财政收入不足以支持财政支出需要而产生的财政赤字和由此累积的公债规模失控问题,已成为困扰现代国家政府的共同治理难题。美国向来以迅速解决经济与社会发展中的难题见长,也总是能作出最有效的制度性回应,其预算立法的纷繁复杂程度也不亚于其他法律领域,还制定了专门的赤字削减型的预算平衡规则。比起账面上的收支平衡,更值得关注的问题是:预算为什么不平衡?制度性成因何在?这么多规则为什么没有起作用,是规则本身不合理,还是规则的执行出了问题?

以全面统一的预算和对预算的有效监督为特征的现代预算制度建立于20世纪初,根源于法治财政和民主财政的要求,其初衷就是为了解决各国相继出现且日趋严重的财政赤字问题,以防范或化解财政风险甚至财政危机。然而,预算制度后来的实践并未如制度初创者所设想的那样:财政赤字随之逐渐削减或消除。美国自1776年建国起至今的联邦预算,有一半财年出现财政赤字,其成因可能是战争或经济衰退,有时也没有明显的理由。20世纪30年代的经济大萧条,使主张赤字财政政策的凯恩斯主义渐渐成为主流,政府干预经济的力度、广度和频度加大,也深刻地影响着美国的财政政策决策和财税立法。自1985财年至今,除了1998-2002财年出现财政盈余外,其余财年均出现财政赤字。平衡是预算的题中之义,“某种意义上,平衡预算可以视为对现代政府的财政权进行更全面的宪法约束的第一步。”[2]如果预算不需要保持平衡、财政赤字可以随意编列,就没有编制和执行预算案的必要了。传统预算平衡理论强调财政赤字只能出现在战争爆发或经济衰退年份,为何财政赤字频现?

除了美国,大多数OECD国家自20世纪70年代中期起,也几乎每年都会出现财政赤字。其中,固然有各国政府加强对经济的干预、通过编制赤字预算案来促进经济稳定增长和充分就业的因素,也跟各国预算过程的民主化、法治化,甚至说政治化、选举化的趋势有关。“不足为奇的是,财政责任的分工导致这些国家存在着经常性的财政赤字。花钱总比征税来得容易,没有什么有效的手段能够让财政政策的双方进行统筹安排。”[3]大多数国家的政府渐渐意识到财政赤字如此频繁再现,一定是哪里出了问题,而且,现实中的预算平衡并不那么容易做到。于是,很多政府想方设法重新平衡预算,特别是设计了很多方法来掩饰或加工预算数字,以回避真正削减财政赤字的困难:诸如玫瑰色的骗局(rosyscenarios)、短期行为(one-shots)、利用多个预算捣鬼(interbudgetmanipulation)、泡沫与支出时机的选择(bubblesandtiming)、避重就轻(duckingthedecision)、利用政府间体制作祟(playtheintergovernmentalsystem)和星号魔术(magicasterisk)等[4],但并未真正解决问题。

预算之所以需要平衡,财政赤字和公债规模失控之所以备受质疑,源于人们对其可能产生的法律问题的担心,及其可能破坏经济与社会稳定发展趋势的忧虑。“预算平衡的规范——无论作为价值判断或理想的典范,还是作为政治符号或预算原则——经常出现在有关美国联邦预算和财政政策的文献和公开争论中。”[5]预算本质上是极其重要的政治问题,关乎民主的实质,反映了政府在未来一年或更长时期内,打算做什么、正在做什么和做了些什么。预算的实质是配置稀有资源,意味着在潜在的财政支出目标之间进行选择,并得到可能取得的财政收入的支持。与静态的预算平衡相比,对预算为什么不平衡的追问以及使之重新趋于平衡的法律对策更加值得关注:“平衡预算的政治并不围绕着使预算得以平衡的日常决定而开展,它更多地涉及预算如何和为什么会不平衡,以及一旦预算不平衡的话,应如何使之重新获得平衡。”[6]赤字控制与预算平衡是一个问题的两个方面。为了实现预算平衡的目标,必须基于财政赤字的类型细分对其进行差异有序的法律控制,这远比强求形式上的财政收支平衡来得重要。对于财政赤字的差异性法律控制包括提升预算法治水平、优化财税收支法律体系以及设计跨年度预算案等,本文的研究重点在于提炼法律促进预算平衡之基本原理。

二、控制财政赤字:预算平衡之法律促进

平衡的预算在实践中似乎越来越难实现,这可能与意识形态有关,也可能受到政治环境的影响,甚至存在财政支出过度扩张的某种政治上的偏差。“赤字是指在某一财政年度中开支超过收入的数额。”[7]只要经济持续增长、人民的生活水平不断提高,公众对于未来的经济与社会发展抱持良好的信心,合理限度内的财政赤字其实是可以接受的,也不会产生太大的财政风险。而每当财政赤字趋于恶化,政治过程的参与者特别是国会议员、总统,均会竞相提出各种法律措施来削减财政赤字、使之恢复预算平衡,以表现其对于财政赤字的关注和负责的态度。然而,想要真正削减财政赤字,并不是像国会议员或总统所设想的那样,可以任意决定,而总是受制于预算编制或执行当时的客观经济社会情势。某种程度上,财政赤字的出现并不完全取决于财政政策决策者的主观意志。人们之所以认为财政赤字是不道德的,更多的是出于对“其可能引发的公债往往是转嫁给日后财政负担”的疑虑。“公债是不道德的”这一隐含的假设是财政赤字必须通过法律控制的最大理由,惟其如此,才能实现预算平衡。

政府主导型的预算模式,是各国预算法的主要制度模式,即政府在预算政策决策中事实上起着决定性作用。尽管,理论上说,由政府负责起草的预算案必须经过代议机关的批准才能生效,生效预算案由政府负责组织实施时必须受到代议机关及专门机构的监督。但是,预算安排本身的专业性,使得政府对于预算的编制和执行掌握着实质上的决定权。如果不强调预算法定原则、预算程序的法治性以及预算过程的透明度,就根本无法对预算的规则和运行进行实质性的改良,更无从实现预算平衡的财政稳健状态。代议机关对于预算事项的决定权包括对预算草案的审批权和生效预算案的监督权、以及将普遍适用的权义结构和程序规则制定为法律。预算的编制和执行能否符合现代预算制度的预期、起到监督政府的财政权运行的目的,不仅取决于预算案文本的精细化程度,而且决定于预算过程的合理化程度,这些都不仅需要预算法的法律文本予以实现,而且需要通过预算法治水平的提高来配合。当前,我国的预算过程存在着预算编制不尽合理、预算审批流于形式、预算执行不够严格、预算调整过于随意、决算数据并不完全反映客观事实等现实问题,而这些问题的存在,与现行《预算法》所确立的预算法律规则的疏失和财政收支结构的粗糙不无关系。提高预算编制的质量和执行的效率,必须有一部好的《预算法》——基于预算法治理路修订的《预算法》。

对于现代高风险社会而言,无论是预算平衡还是财政赤字,都不足以表明一国的财政是安全、低风险的,更加无法证明经济与社会是稳定发展的。“如果失业率高,为了刺激需求,编列预算赤字是切实可行的方法,这种理财方法有时称为功能理财——利用税收和赤字而使总需求保持在恰当的水平上,而不必担心预算本身的平衡。”[8]传统的财政健全原则强调保持年度财政收支平衡,不得在预算案中编列财政赤字,因此,要求财政收入和财政支出在财政资金总量上大体相当,即基本平衡。财政健全的制度理念在任何时候都应当强调,只是,在不同的经济社会发展阶段,财政健全原则有着不尽相同的具体内涵。“考虑财政本身的平衡问题没有意义,需要考虑的是财政赤字的编列对总体经济的影响。”[9]这样的概括和认识将大大推进有关预算平衡原则的研究,尽管财政赤字的出现有着一定的积极意义和必要性,但是,其可能产生的财政风险也是相当大的。因此,尽管财政赤字不绝于预算案,但是,财政健全理念仍然应当强调、甚至更加值得重视,只有这样,才能清晰地界分国民财产权和国家财政权,从而防范和化解财政风险,进而避免财政危机甚至主权信用危机的发生。

在现代有宏观调控的市场经济中,各国政府经常制定和实施积极财政政策:通过扩大公共投资规模、创造更多的就业机会,并带动民间需求的增加、刺激经济恢复增长。在这样的客观合理性支持下,财政赤字的存在不仅有其一定的必然性,而且往往被认为是合理的。但如果财政赤字持续扩大、其与公债都累积到一定规模的话,则势必影响到一国财政的稳健程度。因此,无论社会经济发展情势如何,政府每年都必须进行艰难的财政政策决策,换句话说,即便财政收支平衡,也并不意味着所有潜在的财税法问题都得到了很好的解决。预算平衡只是一种简化了的判断标准,其实质上并不是为了解决、反而是为了逃避目前政府面临的很多制度上的困境、政治上的问题和经济与社会发展中的障碍。某种程度上,与其说预算平衡是一种标准,倒不如说这是一种价值——财税法领域一项很高的价值准则。从历史实践来看,财政赤字主要有三种类型:应付经济衰退、应对战争或灾难而安排的财政赤字以及由于减税、社会福利、公民权利性项目、增进就业和促进经济增长等财政收支结构长期不平衡而产生的财政赤字,这是根据直接促成财政赤字的事实原因划分的。如果说前两类是偶然发生的小概率事件,属于政府被动应对的,政府并没有任何政策上的意图的话,第三类则是结构性的、非周期性的、主动性的,是每个财政年度都会出现的,是政府主动实施积极财政政策而产生的必然结果,是政府有意为之的。

随着预算制度实践的推进,国会议员、政府官员甚至学者、公众都渐渐意识到,财政收支平衡并不意味着财政是安全的。在预算编制时安排财政赤字,表面上看,有悖于财政稳健理念,却往往有来自受托于纳税人的政府的主张和代议机关的同意,形式上的合法性似乎并没有什么瑕疵。预算平衡究竟是预算编制时必须遵循的原则,还是预算执行时应当追求的目标?法律有必要、有可能控制财政赤字、促进预算平衡吗?诸如此类的制度诉求,都亟待财税法理论研究的回应。近年来,发达国家的财政赤字与其经济增长表现不佳密切相关,而我国的经济增长表现亮眼,却同样存在财政赤字——这是一种不同于周期性赤字的结构性赤字和管理性赤字。由于我国预算法治水平不高、政府仍需承担一定的经济建设任务、需要提供越来越多的民生性公共服务、来自结构性减税的财政减收压力以及财税法律制度体系的结构失当、经济发展周期性波动等因素,因此,与现行《预算法》确立的“收支平衡、不列赤字”原则形成鲜明对比的是,我国几乎每年的预决算案中都出现财政赤字。我国财政赤字的类型复杂多样,不妨概括为周期性赤字、结构性赤字和管理性赤字。三类财政赤字之间的界分有助于更好地理解不同财政赤字的制度性成因及构建差异性控制对策的必要。

法律控制不同类型的财政赤字的目标,都指向预算平衡。基于财政赤字的类型细分而建立的差异性法律控制机制,包括三个方面:首先,对于由于经济发展的周期性波动而发生的周期性赤字,应当确立财政赤字和公债规模的安全上限;其次,对于由于财税法律体系的结构失当而发生的结构性赤字,应当确立合理的财政收支法律体系和规范的财政转移支付模式;再次,对于由于预算编制和执行不合理而发生的管理性赤字,应当提高预算的透明度、预算监督的有效性和预算执行的合理性。无论哪一种类型的财政赤字,直接的弥补方法都是征税、货币的财政性发行和公债借偿。其中,征税可能给纳税人带来过重的税负,过量的货币发行可能引起通货膨胀,于是,公债借偿成为最主要的方法。传统的程序控制型预算平衡规则,在防止编列财政赤字或尽可能减小财政赤字规模等问题上是有效的,但是,其无法直接减少已经形成的财政赤字和公债规模。因此,专门以削减财政赤字和公债规模为目标的新型预算平衡规则应运而生:“为立法方案而提出的一些建议更多地定位于收入约束和对政府增长的约束;另外一些建议则更是完全指向平衡预算和削减赤字。限制开支增长的建议不但在技术手段方面而且在范围上都是不断变化的。”[6]195避免财政赤字的产生或将其与公债规模控制在合理范围内,始终是促进各国财税法制度发展和经济法理论改进的重要线索。

美国预算法律体系错综复杂,其中,自20世纪20年代以来,联邦预算平衡规则的演进遵循着“预算控制(controlledbybudget)”与“控制预算(controllingbudget)”两条线索,并形成程序控制型和赤字削减型两种。由《预算和会计法》(1921)、《国会预算改革法》(1974)和《国会预算和扣押控制法》(1974)、《政府绩效和结果法》(1993)、《综合预算程序改革法》(1999)、《预算责任和效率法》(2001)等构成的程序控制型规则,反映了联邦预算权由国会独享发展到国会和总统分享、实质上却由总统主导的分享结构,充分贯彻了“授权——限权”的二元思维;由《平衡预算与紧急赤字控制法》(1985)、《预算执行法》(1990)、《平衡预算法》(1997)和《赤字削减法》(2005)等构成的赤字削减型规则,虽然起到了一定的削减财政赤字和公债规模的效果,却因其试图改变和突破联邦权力的分权制衡原则而经司法审查认定为违宪。法律促进预算平衡的措施,既有立法的努力,也有司法的有限参与。美国联邦预算平衡规则极具特色,其理论假设的周全性、规则设计的创造性以及制度实施之有效性,别具一格。自美国建国后,预算平衡理念一直被认为是其财政宪法的当然组成部分,联邦预算也能够在很长一段时间里保持平衡,直到凯恩斯主义兴起,废除了实质意义上的财政宪法的内容,使成文宪法产生了确认预算平衡原则的必要公务员之家。

三、预算平衡的法律意蕴:总体经济平衡

财政赤字的编制历经政府起草预算草案和代议机关审批通过的民主过程,具备形式上的合法性,然而,事实上,并没有什么真正的力量促使预算非平衡不可。如果说统一的财政收支安排是为了约束政府的财政权,从而表现出财政收支平衡的特征,这种说法是成立的,但是,如果说财政收支安排就是为了财政收支平衡,则是很难自圆其说的。尤其是,当预算案的常态并非收支平衡,反倒是财政赤字,理论研究就不能视而不见。理论研究需要设定一定的假设,但是,这种假设必须有客观的事实基础支撑。理论上,要实现收支平衡并不困难,或者以财政收入配合财政支出的设计来筹集,或者以财政支出配合财政收入的预测来安排。无论是筹集财政收入,还是安排财政支出,都建立在一定的前提和假设的基础上。至于财政收支“以谁为前提、用谁作配合”更合适,则有待实践的检验。长期以来,我国一直将量入为出原则作为安排财政收支项目的原则,但是,实践证明,如果必要的财政支出无法压缩到财政收入能力之内,仍然可能出现财政赤字。“以支定收”也并不是要满足所有的财政支出需要,关键是要合理确定政府的职责范围、即政府的事权范围,安排财政支出时应当综合考虑一定的时空背景下的宏观经济发展水平和人们的税负承担能力。无论是“量入为出”和“以支定收”,强调的都是如何有效组织收入、合理安排支出,以实现财政收支的平衡。

每一项法律制度背后都蕴藏着深刻的理论基础,预算平衡也有着其特有的法律意蕴。由国务院及财政主管部门负责编制、并经全国人大批准的预算案,无论其性质究竟属于法律、法律文件还是非法律行政行为,其法律效力都是毋庸置疑的。财政赤字与现行《预算法》确立的“收支平衡、不列赤字”的原则相抵触也是显而易见的。然而,由于《预算法》并未规定相应的法律责任,也缺乏一般性的违宪或违法审查机制,财政赤字的编列很难受到法律追究。我国是发展中国家,为了促进经济与社会稳定发展、并考虑到当前预算法治水平的实际,周期性赤字是不可避免的、结构性赤字也需要时间去克服、管理性赤字倒是可以考虑设立相应的法律责任。可见,如果想要真正理解何谓预算平衡,必须廓清其所蕴涵的“平衡”二字的意涵,将其置于经济、政治和社会中考虑。“预算平衡状况是财政政策决定中的一个战略性因素,而选择恰当的平衡概念是重要的。应该如何给它下定义,这取决于预算政策的目标以及其所适用的经济的性质。”[10]

从政治视角来说,也许“预算平衡规则的象征意义大于实质意义”[11],但是,财政赤字的存在却反映出某种程度上的失衡,可能是财政收支的失衡或经济发展的失衡。美国联邦预算平衡规则并没有达到立法者所预期的目标,如同参议员吉姆•萨瑟的评价,“我们仍然必须控制预算赤字,仍然需要加强预算法律的方法”,但是,“《平衡预算与紧急赤字控制法》既没有成功地削减又没有成功地遏制”,“是采取某些更有效的措施的时候了”[6]179。不少国会议员、政府官员和学者也意识到,如果不在宪法中增设平衡预算的修正案,政府制造财政赤字的行为几乎不可停歇。早在1979年初,就由30名参议员“试图通过要求决策者量入为出来改变政府的决策”[2]202-203,此后不断改进的多个平衡预算修正草案,均铩羽而归。平衡预算修正草案的主要内容包括:“第一,预算平衡原则约束所有预算主体,不管是总统提出的预算草案,还是经国会同意的法定预算案,均不得出现支出超过收入的预算赤字;第二,预算案的执行结果,不得出现支出超过收入的决算赤字;第三,除非经过国会2/3以上的特别多数的同意,否则,不能作出编列预算赤字的决议。”[12]尽管《充分就业和平衡增长促进法》(1978)宣称“预算平衡是国会最感迫切的优先政策”,提出和不断更新平衡预算修正草案本身就是一种态度的宣示:表明国会有通过立法控制财政赤字和公债规模的决心。

预算平衡的法律意蕴的核心是“平衡”二字,传统上是指财政收支平衡,如台湾地区“预算法”(2008年修正)第23条“收支平衡原则”规定:“政府经常收支,应保持平衡,非因预算年度有异常情形,资本收入、公债与赊借收入及以前年度岁计剩余不得充经常支出之用。但经常收支如有剩余,得移充资本支出之财源。”其实,财政收支平衡也不是那么容易判断的,实践中,一个财政年度结束时,不出现财政盈余或财政赤字的绝对平衡是不可能的,因为财政年度的终结点仅仅是出于会计核算的需要而设立的,无论是财政收入还是财政支出都不可能刚好停止在某一个具体时点上。简言之,一个真正的财政收支平衡只可能在会计账本中存在而不会在现实中出现。然而,承前所述,财政赤字是客观存在的,相比强求形式上的预算平衡,将财政赤字和公债规模控制在合理限度内的规则,更为合理。“即使有最好的规则,也不管你怎么认真严格地去遵守,也不能解决预算平衡的基本问题”,因为,“可能每个人都想使预算平衡,但他们的方法各不相同”[13]。因此,俄罗斯《联邦预算法典》(1998)规定:“预算规定的支出额应当与预算收入额及弥补其赤字来源的收入额相符。在编制、批准和执行预算时,授权机关应当从预算赤字规模最小化原则出发。”

“削减支出以削减税收似乎是解决预算赤字的妥当方法,但是,议会实际上有可替代的选择,立法者可以通过预算策略突破限制。”[14]笔者认为,预算平衡中的“平衡”,应当确立为总体经济平衡,其“具体实施通过立法来决定,重要的是制定预防和克服财政赤字的法律规范”[15]。总体经济平衡是对财政赤字、特别是周期性赤字的正当性最好的解释。原因在于,预算平衡的理念影响着政治、经济、社会、管理与行政的方方面面。“几乎每一项政府的政策决定都有预算的意涵,因为决策的过程不可避免地涉及到稀缺资源在可以选择的用途间的配置。”[16]德国促进总体经济平衡的财税法律体系包括预算平衡的周期循环、空间交换和时间交替实现。德国《基本法》第109条第2款规定的国家目标中包含了非常具体的经济宪法的规定,即要求财政预算必须根据总体经济平衡的需要来编制。该款的意义其实已经不限于预算法。国家已经超越了其在经济上中立的满足需求的职能,并且把经济政策调节意义上的预算作为手段。预算以数字反映着政府的经济政策(财政政策),这意味着公共财政职能的转变[17]。德国《基本法》第110条规定了“预算必须收支平衡”,第104a至109条规制了联邦收支,第110至115条确立了联邦预算法的基本准则。具体来说,总体经济平衡包括经济稳定增长、稳定物价、充分就业和国际收支平衡等方面。

对一国而言,经济总体平衡是最重要的,如果过分强调财政收支的绝对平衡,反而可能成为阻碍经济与社会稳定发展的力量。“预算平衡,作为一项曾经在相当长的时间内占据统治地位的标准,已经远远超出了其经济学意义。‘平衡’所涉及的不止是收入与支出相平衡,而且是社会各阶级利益的平衡。”[18]总体经济平衡属于高出一筹的目标,这就超出了财税法的调整范畴,而属于经济法的规制领域。德国联邦法院也认可总体经济平衡是审查预算法的有效标准,其具体实施主要通过制定预防和克服财政赤字的法律规范来实现[15]109。在总体经济平衡的四大目标中,经济稳定增长和充分就业是最受各国政府关注的,如果说凯恩斯主义的兴起,标志着“预算平衡至上”时代的终结,也标志着通过调整财政支出来刺激经济恢复增长时代的开始,那么,自《就业法》(EmploymentActof1946)后,美国进一步将财政政策的重心转移到实现充分就业之上,而对财政赤字不再严加控制。美国与德国对预算平衡的法律意蕴的认识都不约而同起了相似的变化,差别仅在于:擅长抽象逻辑思维的德国人明确提出了总体经济平衡的概念,并试图抽象提炼总体经济平衡的内涵;更为注重解决实际问题的美国人则着重于经济稳定增长和充分就业两个目标。

“除预算平衡所遇到的政治麻烦之外,还有经济问题,也就是说预算平衡不是财政政策中一个值得追求的目标”,“要达到预算平衡,或者由于财政政策的原因要把预算不平衡控制在某一水平上,需要对收入和支出的精确预估。”[3]114、116传统的预算平衡原则,只是强调财政收支大抵平衡,但并没有说明达到这一平衡时,财政收支和财政支出各自应当达到怎样的水平,因此,这种平衡可能隐藏着财政支出规模过大等更为严重的不平衡问题。总体经济平衡是一个很难准确界定的概念,其意义在于其要求维持“经济过程中各种对立的利益之间的平衡状态”。为了实现总体经济平衡而构建的预算平衡规则,属于“促进型法”的范畴,是一种促进型经济法。总体经济平衡是政府和代议机关制定和执行预算平衡规则最大的内在动力。政府和代议机关之间就预算编制所展开的利益博弈,理应始终受到预算平衡原则所蕴涵的总体经济平衡意蕴的约束和限制,惟其如此,才能避免失控的财政赤字和公债规模演变成财政危机、经济危机甚至主权信用危机。“一个充分的预算理论将同时考虑经济状况和预算参与者对经济状况的看法”[19],预算平衡规则就是以经济总体平衡作为其主客观参照系的。

四、预算平衡规则的属性:促进型经济法

凯恩斯主义兴起之前,预算平衡被认为是美国财政宪法的当然组成部分:“预算体系是平衡收支的一种方法,我们的宪法要求一个平衡的预算”[20],其实质是“收入、支付必须同步控制”(payasyougocontrol)。20世纪20年代,现代预算制度建立后,尽管预算权仍然由国会独享,但是,总统及其行政团队已经成为预算编制与执行中最重要的角色。理论上说,要平衡预算很容易,实际上,预算平衡却很难做到。预算平衡很难实现的原因,是预算的本质——预估未来财政年度的财政收支。尽管美国国会一直致力于改进预算程序,试图通过不断改良预算程序来解决财政赤字问题,总统对财政赤字也非常敏感,然而,毕竟总统没有最终决定权,即使其提出减税或增税的法律草案,仍需得到参众两院一致同意才能生效。因此,尽管总统在财政政策决策时的反应很快,预算法治的基本要求却使得任何政策都必须得到参众两院的批准。总统提出的法律草案即使最终能够获得通过,过程通常都很艰辛,反映政党内部或不同政党之间的紧张关系。其实,削减财政赤字和公债规模也一直是总统和国会的共识:重塑美国的财政宪法。鉴于程序控制型规则设计得再完美,也很难防止财政赤字的发生及公债规模的扩大,为此,国会还创造性地制定了赤字削减型预算平衡规则。

早在1906年,国会就专门制定了《反赤字法》,“要求财政资金必须依法划拨,并要求政府官员严格遵守关于拨款的法律条款,以防止过度的支出”[21],但效果并不明显。“拜耳—葛拉斯里修正案”(1979)要求:自1981年开始,联邦财政收支要保持平衡,不得编制财政赤字,但收效甚微。1985年,新的财政年度的财政赤字眼看将达到更高水平,这种低迷气氛促使国会不得不专门就财政赤字的削减问题进行讨论,并直接促成《平衡预算与紧急赤字控制法》(该法案由参议员格拉姆、拉德曼、霍林斯联袂提出,又称《格拉姆•拉德曼•霍林斯法(Gramm-Rudman-HollingsAct,GRH)》)[22]的通过。这一被后世普遍评价为不知道基于何种理由被通过的奇怪的法律事实上并没有改变预算权的分享结构,其所确立的财政赤字削减目标及其严格的时间限制,对总统和国会来说都有很大的压力。财政赤字问题之所以没有得到很好的解决,国会负有不可推卸的责任,其没有在预算平衡上做其应该做的事情。其实,尽管几乎每个人都希望预算是平衡的,但是,预算对很多人来说,确实并不是那么重要的事情。虽然理论上对财政赤字与公债规模失控可能引起财政危机、甚至经济危机的论证比比皆是,但是,国会议员不见得很乐意做平衡预算的努力。

GRH法规定,如果总统和国会之间出现了严重的问题(全面撤销资金授权),双方将被迫进行合作,按照赤字削减目标削减赤字,直到完全消灭为止。GRH法直接规定了一系列赤字递减的年度目标,并为保证这些目标的实现创造了一套自动递减程序。1986至1991年期间,1720亿美元的赤字每年要削减360亿美元,至1991年达到预算平衡。在任何预定年份,如果赤字超过总体目标,涉及多数预算项目的具有全面削减性质的扣留程序就会自动执行。之所以制定GRH法,是因为国会议员也开始担心无力控制财政赤字失控的局面。GRH法使国会议员和总统都必须承担平衡预算的责任。尽管GRH法看起来很严格,却注定难以实施,也无法根本解决财政赤字问题。在GRH法下,总统决定扣留国会已拨付资金方面的自主权大大削减。GRH法最受肯定之处在于其将国会的部分权力让渡给了总统。该法也掩盖了很多深层次问题,造成财政赤字的很多原因被认为是难以控制或在政治上是超越界限的,其所设计的削减财政赤字的程序被很多人认为是很愚笨的,其之所以会在国会通过,某种程度上说,完全是因为国会议员厌恶了预算制定过程。该法甚至被认为是国会近年通过的法案中最有争议且最使人不可理解的法案,其最大的启发是:没有任何公式可以取代财政政策决策的共识。GRH法的施行效果确实不佳,国会不得不通过新的赤字削减法——《预算执行法》(BEA),寻求削减而不是消除财政赤字。

1986年7月,美国联邦最高法院在“布尔舍诉西奈尔”[23]一案的判决中指出,GRH法的关键规定“将财政赤字的自动删减权交由会计总署审计长来负责”违宪,该法违反了宪法上确立的分权制衡原则,削弱了其追求赤字削减的合法性基础。会计总署扣留已拨付资金的权力具有行政权的性质,尽管国会总署审计长必须同时向国会和总统负责,也违反权力分立原则。对于GRH法的违宪审查是赤字削减型预算平衡规则的共同问题。最能证明这一论点的莫过于《择项否决权法》也被认定为违宪而宣告无效。最高法院在“克林顿诉纽约城”(1997)一案中,宣告该法违反美国宪法第1条所规定的三权分立制衡原则,最终使该法案失效。该法试图规范总统和国会之间有关预算权的竞争,对预算过程中总统与国会之间的关系产生了深刻的影响,但是,并没有得到司法上的认同。尽管历任总统和历届国会都认同削减赤字的重要性,但是,在经济发展出现较大波动时,总统和国会还是毫不犹豫地选择了编列财政赤字。由于2008年至今的金融危机的影响,在布什和奥巴马两任总统的积极建议下,国会制定了《紧急经济稳定法》(2008)所规定的不良资产救助计划以及《美国复苏与再投资法》(2009)所规定的财政刺激计划,为恢复经济增长的动力,总统和国会依然选择了编列大规模财政赤字。尽管赤字削减型规则并不那么成功,这表明财政赤字的削减是很难通过法律预先设定规则的,但是,其对促进型经济法的理论研究而言,仍不失为极佳的制度范例。公务员之家

美国控制财政赤字的预算平衡规则的二分结构,统辖于预算平衡隐含的宪法性目标之下,尽管预算平衡的宪法修正案命途多舛、难以通过。国会创设的程序控制型规则和赤字削减型规则,对于财政赤字的限制或削减各有侧重。程序控制型规则藉由较为完备的预算程序控制财政支出,规定了赋予总统预算建议权、巩固国会的预算权以及限制总统的预算权的法律规则。程序导向型规则的具体条款反映了总统与国会在预算政治上的角力和平衡,创建了“总统提议”和“国会审议”这一值得称许的现代预算制度的基本法律框架。然而,预算权在国会与总统之间的分配规则设计得再完美,实践中仍不可避免地出现了财政赤字。而且,财政赤字和公债规模甚至在不断扩大,新型的赤字削减型预算平衡规则,正是在这种现实制度诉求下创设的,尽管赤字削减型规则的实践并不那么成功,效果也并不那么明显。可见,在开放经济条件下控制预算赤字是非常复杂而且困难的,这在很大程度上取决于良好的经济状况和宽松的政治氛围。国会与总统始终没有放弃平衡预算的努力,因此,在某种意义上说,预算平衡规则不断演进的过程,“可以被视为是一个寻求能够在对平衡概念没有清晰的定义的情况下,保持某种平衡而且在偏离之后又能回到平衡的制度的历史”[5]25

经济法、社会法乃至“促进型法”,都是法律有效发展的成果,都是典型的分配法,其发展历程中,涉及三条重要的路径:分配关系的调整、经济社会政策的变化以及相应法律随之发生的变化。“促进型法”是分配社会财富的法,是反经济周期的法,其表现出一定的周期变易,对经济的周期波动,国家力图通过经济政策、经济法律等手段的运用,来实现反经济周期的目标,从而使那些为反经济周期而实施的各类经济政策及其周期变化的研究价值也随之增加[24]“促进型法”把大量的经济社会政策及其手段法律化,从而具有突出的经济性和社会性,因而能够把积极的鼓励促进与消极的限制禁止相结合,从而具有突出的规制性,涉及对不同对象的发展选择和手段上的宽严取舍。经济法与社会法中能够直接促进经济与社会发展的、以法定的鼓励性与促进性为手段的规范类型的集合,可称为“促进型法”。“促进型法”属于发展法学的研究范畴,如果说经济法与社会法是部门法分支的话,促进型法则属于一种法律类型或称模块。“促进”或“进步”等类似概念已经在现代性法律中数度使用,并已相对成型。预算平衡规则的逻辑结构,涉及到对主体及其行为的规范、主体的权义结构安排以及责任承担等问题,都必须而且可以从“促进型法”理论中寻求支持。

预算平衡规则在性质上属于促进型经济法的范畴。作为一种发展中的法律规范类型,“促进型法”为法律促进预算平衡之基本原理的研究提供了理论上的支持。预算平衡规则是一种权益分配规则,其实质是国家财政权和国民财产权及其利益的均衡分配。法律对于控制财政赤字和公债规模、促进预算平衡的实现有着独到的制度优势。为了实现总体经济平衡,预算平衡规则应具有特定的逻辑结构和规范体系。预算平衡规则具备特定的规范结构和促进功能,将“促进”的理念和精神体现在“促进型法”的调整目标、基本原则、主体架构、权义安排和行为规则之中,从而使“促进型法”符合现代性法律的目标宗旨、基本原则和调整手段,成为自成体系的一类现代性法律规范[25]。这也许能够为《预算法》为什么只规定了三条法律责任提供一定的解释依据。换言之,《预算法》的实施机制并不主要依靠司法,其更多地依赖于政府和代议机关具有谦抑性特征的自我实现。由于法律责任的弱化,预算平衡规则这一实质意义上的促进型经济法的实现机制,必然不同于传统的“限禁型法”中以损害填平和惩罚性责任为中心的司法实现机制。

五、结论

我国现行《预算法》第3、27、28条规定了“收支平衡、不列赤字”原则,构成了我国的预算平衡规则。尽管其所使用的措辞很绝对,看上去似乎很严格,然而,实践中,我国绝大多数财年都出现了财政赤字。可见,强调预算编制时必须做到收支平衡,根本没有太大意义。相比之下,强调将财政赤字和公债规模控制在合理范围内,更具制度上的价值。国有资本投资比重较大、内外经济发展失衡、区域经济发展失衡、城乡二元经济结构等中国特色,决定了我国预算平衡规则设计必须立足于中国实际、考虑中国国情。我国预算平衡规则的改进,应当设置差异性的法律控制机制:重点控制因预算执行过程中的问题导致的管理性赤字,从改进财税法制度和改良财政收支结构着手削减结构性赤字,但允许在总体经济平衡目标约束下编列周期性赤字。概言之,我国预算平衡规则的核心条款可以表述如下:年度预算案编列的财政支出应当与财政收入及弥补预算赤字的公债收入相符。编制、审批、执行和调整年度预算案,必须遵循预算赤字规模最小化原则。在这一核心条款统辖下,我国《预算法》修订时必须重构法治预算理路中的权力、程序和责任,设计促进总体经济平衡的赤字削减方案,将实践中行之有效的控制财政赤字和公债规模的经验法律化。