现行我国反垄断执法权配置范式研究论文

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摘要：我国现有反垄断执法权配置模式的建立由于我国现阶段的政治、经济体制现状，是现有国情下的权宜之策。笔者认为，随着我国经济的发展和政治体制的改革，这种模式会应时而变，而反垄断执法机构也会发展成为一个独立、权威并且高效的执法机构，届时国务院反垄断委员会将会承担这一重要职责，这也是大势所趋。

关键词：垄断法；执法权配置；反垄断委员会

一、对我国现行反垄断执法权力配置的辩证分析

纵观各国反垄断执法实践，一个独立而权威的反垄断执法机构是反垄断法得到有效实施的基本条件与前提。反垄断法本身不能创造一个公平和自由的竞争环境，而是得借助一个有效的反垄断执法机关。如果没有一个高效率的执法机构，如果反垄断机构不能独立地审理案件，不能独立地选任自己的工作人员，就是有了反垄断法，这个法律也不过是一纸空文。然而我国目前设定的反垄断执法权配置模式在很大程度上则将无法保证反垄断执法机构的权威性、独立性和高效性的实现，进而直接影响《反垄断法》实施的预期效果。这也是我国反垄断执法存在的一个重要的、难以逾越的瓶颈。

比如，在独立性方面，其致命之处就是级别设置比较低，易受行政权力的制约或控制。三家具体执法机关是作为工商总局、商务部和发改委的下属机构而存在。这样的设置，级别低，在执法中极容易受到部领导和其他平行机构部门的干扰，很难做到独立自主地立案、调查、处理。更重要的是，《反垄断法》是我国从计划经济转型至市场经济进程中为保证市场竞争有序进行而制定的，其与传统反垄断法不同之处在于其更具中国时代使命——须调整规制由计划经济遗留下的“行政垄断”。但由于现三家执法机构都隶属政府职能主管部门，其位低权弱、受制于人，缺乏与其执法权限相应的独立性，且其他行政部门或利益集团容易控制反垄断执法机构的具体执法工作。由此看来，独立性，作为世界各国反垄断执法机构显着特点，在我国却难以得到应有的价值体现和实践落实。又如，在高效性方面，多家执法机构为了寻求各自部门利益不可避免地争取得到、扩展自身的执法权或管辖权，从而会不可避免地导致“有利大家争、无利相互推”的低效、无序之执法恶果。即便有反垄断委员会出面进行组织、协调、指导，也因为其缺乏实质性权力而终将在具体执行上难除恶瘤，从而降低了执法力度、极大地减损了执法效率。

尽管现行的反垄断执法模式确实存在着许多明显的弊端，但这些弊端是源于我国的特殊国情。正如中国法学会经济法学研究会常务理事、北京大学经济法研究所所长盛杰民教授在接受记者采访时所表示，建立一个独立、权威的执法机构是最理想的状态，但在我国政府行政体制上，目前还无法实现。目前我国保持三个部门共同执法，从行政执法体制来讲，是一种最佳的，也是最可行的模式。笔者认为该权力配置模式至少在以下方面起着重要的积极作用：首先，多元执法保持了现行反垄断执法体制的稳定性和连续性，可以发挥长期以来各个执法机构执法相关领域的专业性特长，有利于反垄断法在现实生活中得以迅速运用和实施。其次，国务院反垄断委员会的设立，既维持了分散执法的现有格局，又具有一定的前瞻性，为今后的机构改革和职能调整留有余地，是一种务实和稳健的立法策略。这也在一定程度上维持了部门利益之间的平衡，对创造反垄断执法的大环境具有积极的意义。最后，这种模式的建立有利于缓和作为“经济宪法”的反垄断法对中国政治体制的巨大冲击力。因为在中国现有政治、经济、社会、和人力资源制度下，完全借鉴西方国家反垄断执法权配置模式设立即意味“这既有的行政权力结构要被彻底的打破，整个国家的政策框架要重新建立，而这几乎是不可能的。”

可是，我们也要看到这种执法模式不应当成为一种长期的解决方案。除了美国在特定的历史时期的需求所产生的“双头执法”体制之外，世界上将反垄断法的三大制度分割开来由三个执法机构管辖的并不多见，这不能不说是中国的一大特色，而这种特色却与当今世界反垄断单一专门主管机构的发展趋势不符。因此，从长远来看，这种模式仅仅是反垄断法”中国化”的一小“跬步”。我国现行模式只是为了反垄断法的早日颁布和在权衡各方利益的前提下设计的权宜之策，随着我国经济的发展和政治体制的改革，反垄断执法机构会应时发展成为一个独立、权威并且高效的执法机构，这也是大势所趋。

二、顺应政治经济改革，适时重构执法权配置模式

“法律应该是稳定的，但不能是停滞不前的，一部法律所调整的社会关系处于不断的变化中，其精神和价值取向会不断的发展变化”，并且“一般性准则的确立会随着社会的变迁、时空的转换而有所不同”，我们应当在“在不确定中寻找确定性，由此对不确定加以确定，使之符合立法宗旨。”垄断的特征决定了反垄断法是一部变化性很强的法律。因此，反垄断法必须在其实施过程中根据不同的价值目标作出不同的反应。具体反映到反垄断执法权力，就是要根据不同的经济要求和政治形势来合理配置不同的执法权。因此，我们只有理性地面对现实，客观地立足我国国情并结合国外先进经验，尊重市场规律和反垄断法的价值目标来合理地改善我国目前反垄断执法体制、科学配置反垄断执法权，惟有此方能建立起一个高效而权威的执法机构，进而确保市场竞争的有序进行。

如前文所述，我国目前的反垄断执法权配置模式不可能成为长期的解决方案，必须根据具体的经济政治体制的要求作出灵活性的变化，以适应不同时期的反垄断任务；同时，建立独立、权威、统一的反垄断执法机构是世界各国反垄断法历来的立法趋势和追求的终极目标。因此我们不妨朝着这一个思路去努力，即将反垄断委员会适时地发展成为我国独立、权威、统一的并且拥有准立法权和准司法权的反垄断执法机构，在其他条件成熟时取消工商总局、商务部和国家发改委的反垄断执法权。

此设想，首先是源于我国的政治体制改革。依据十七大报告的要求，作为行政管理体制改革核心步骤的行政机关“大部制”改革方案已经付诸实施，以重点解决政出多门，政府之间职能交叉、权责不清等问题。虽然大部制改革不可能一步到位，但可以预见行政管理体制改革的基本方向和趋势。这一趋势为将来把工商总局、商务部和发改委的反垄断法执法权统一到反垄断委员会提供了可能，进而解决多头执法的现状。

其次，是基于我国现有的立法现状。立法者在设立国务院反垄断委员会时，已经为设计一个独立的机构预备了一个制度“外壳”，为以后机构改革和职能调整留有了非常大的余地。另外，国务院反垄断委员会没有任何实质意义上的反垄断案件处理权，其性质只是一个议事协调机构，且能发挥的功能和作用非常有限。但如果能够将其委员会制的外在形式得以充分发挥，经过未来的机构改革逐步将其转变成为一个拥有准立法权和准司法权的反垄断法执行机构，势必将极大地促进我国《反垄断法》的实施。公务员之家

因此，逐步统一执法权于反垄断委员会，建立反垄断委员会的权威地位，这既顺应了当前行政管理体制改革的需要，也符合世界反垄断立法的潮流。实践证明，一套好的反垄断实施体制是在不断的摸索当中形成的，由议事协调机构转变为独立执行机构应该是我国未来反垄断法具体实践的总结，正如当初韩国公平交易委员会由咨询机构转变成独立执行机构一样，这也体现了反垄断法的一种发展趋势。当然，在《反垄断法》实施初期，不能急于求成，要在实践中逐步寻找出适合不同形势的权力配置模式的最佳途径。