经济法适度干预原则分析论文

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摘要：适度干预原则是经济法的基本原则。它要求国家依法正当地干预经济，发挥对市场的辅助性作用；权衡成本收益，遵循经济法的价值目标谨慎地干预经济。在我国，由于体制转型过程中的特殊情况，贯彻适度干预原则尤其需要加强法律对国家干预的规制和理顺市场与政府的关系，重塑国家的经济职能。

关键词：适度干预；正当干预；谨慎干预；规制；重塑

一、经济法适度干预原则的提出

西方现代意义上的经济法是伴随“市场失灵”的出现，国家对社会经济生活进行干预而得以产生和发展的。经济法上的适度干预原则也是在国家干预的不断演变过程中逐步提出的。19世纪末以前，西方主要资本主义国家尚处于传统的自由放任市场经济阶段，崇尚古典经济自由主义理论，认为市场这只“看不见的手”能自动实现资源的合理配置从而增加全社会的福利，而政府应当尽量少干预或者不干预经济，如果说政府要发挥作用只能限于“保证发展生产、公平贸易和积累财富的外部环境，并且向社会提供那些私人无法提供的公共产品（Publicgoods）”［1］等领域。在此理论指导下的完全放任的市场经济在给社会带来空前财富的同时，也引发了一系列社会经济弊害，如垄断问题、经济发展的外部性问题、宏观经济的周期性波动问题以及社会分配的不公问题等等。这些问题仅仅依靠市场的自发调节是无法根本有效地解决的，于是19世纪末20世纪初各资本主义国家纷纷接受凯恩斯的国家干预主义理论，要求国家全面广泛地参与经济生活，有效运用财政手段影响经济发展以克服“市场失灵”。这一时期各国政府制订了大量以国家干预为基础的经济法律，如一战前后德国、日本颁布的旨在扶持卡特尔、发展国家资本主义的战时经济法、1929—1933年经济大危机至二战期间德国、日本颁布的具有强烈的国家主义和军国主义扩张色彩的法西斯经济法、19世纪末美国制订的反垄断的《谢尔曼法》、《克莱顿法》以及20世纪30年代危机期间“罗斯福新政”制订的一系列贯彻凯恩斯主义的经济法和20世纪70年代对西方国家针对石油危机而出台的各种应急性法律等等。这些法律的施行，一定程度上医治了市场失灵的顽疾，为资本主义发展创造了有利条件。但由于其是在本身就有缺陷的国家干预主义理论的指导下制订的，奉行国家全面干预的原则，其实施也导致了政府干预的失灵和西方国家经济发展的滞胀现象，产生了经济法应有作用无法充分有效发挥的问题。针对于此，人们开始反思国家应如何干预经济。伴随着这些思索，新经济自由主义应运而生。新经济自由主义理论认为市场和政府是相互伴生、缺一不可的，国家有必要介入经济以克服市场失灵，但为避免政府失灵，国家应当适度干预经济，当市场机制失效时，国家干预需加强，而当市场机制功能恢复时，国家干预则需递减。依此，各国制订了一些以适度干预为核心的经济政策和法律，如在国家干预过度的情形下，英美等国推行私有化改革并颁布了旨在克服国家干预过度的产业政策法；在推行私有化过程中出现国家干预不足的情形时，美国等国又加强货币和宏观经济政策的调控并制订了某些用以强化国家干预的特别法案。可以说，这一时期经济法才趋于成熟，旗帜鲜明地提出了其在调整经济关系时适度干预的基本准则。

不同于西方，我国经济法适度干预原则则是伴随着计划经济体制向市场经济体制的过渡和国家干预由全面转向有限的过程而提出的。改革开放以前，我国一直实行高度集中的计划经济体制，完全否认市场的基础性调节作用，突出强调政府在经济活动中的主导作用和国家权力对社会经济的全方位的直接经济管制。折射到经济法领域就是把经济法看作调整横向经济关系和垂直经济关系的规范，把经济法的基本原则理解为全面干预，把经济法的使命定位成“把整个国家经济机制变成‘一整架大机器，变成一个使几万万人都遵守的一个计划工作机体……’”［2］。由此导致了政企不分、政府角色错位，社会生产力发展受到严重束缚以及整个国民经济体系的失衡等现象。为摆脱计划经济体制全面干预带来的困境，1992年我国开始推行以建立社会主义市场经济体制为目的的改革，要求确立市场在资源配置和经济运行中的基础性作用，增强国家宏观经济调控（干预）能力，缩减国家的微观管理职能。与此相应，经济法也适时地调整了自己的方向，把调整对象重新界定为需要国家干预的经济关系，把基本原则修正为适度干预，把自已的任务定位为维护经济的协调和持续发展。这样，我国经济法的适度干预原则也得以最终确立。

二、经济法适度干预原则的基本要求

虽然中西方经济法适当干预原则提出的过程不尽一致，但它们对适当干预原则的理解却是高度一致的。它们都认为，所谓适当干预原则，是指国家或经济自治团体应当在充分尊重经济自主的前提下对社会经济生活进行一种有效但又合理谨慎的干预；其作为经济法的一项基本原则，具体要求有二，即正当干预和谨慎干预。

（一）正当干预

正当干预是适度干预原则对国家干预的最基本要求。它要求国家或经济自治团体对社会经济主体及经济活动之干预必须仰赖于法律之规定，不得与之相抵触，也不得在法律并无授权的情形下擅自干预。为此，必须做到：

首先，国家干预必须在法律规定的范围内进行。哈耶克说，“政府的全部活动应该先确定并有公开规则的制约——这些规则能使人们明确地预见到特定情况下当局如何行使强制力，以便根据这些认知规划自己的行为”［3］，因此，国家只能在经济法事先确认的市场失灵的范围内干预经济，不得随意扩张。概括而言，经济法确认的市场失灵的范围包括四类：一是国家保证和促进自由市场竞争，对市场运行的环境和制度条件予以调节、完善；二是对市场运行过程进行干预，即改变或创造经济运行条件，对市场主体的利益和优先地位进行重新分配；三是国家直接参与经济过程，对经济效益低而社会效益高的社会公共产品和服务进行投资；四是国家干预社会产品的分配和实施社会保障，协调市场机制造成的悬殊的收入分配。

其次，国家干预必须依据法律规定的程序进行。现代经济法十分关注程序的法制化建设，强调国家干预之程序化运作。认为只有通过严格的程序限制国家干预，才能在充分对话的基础上实现决策的科学化、民主化，避免国家干预负作用的发生。因此，其正当干预理念要求“公共部门从事的任何经济活动以及对私营活动的管理方法只有在下列条件下才能实行，即在政策内容及其手段清晰的前提下，存在一套论证政策可行性的详细程序与准则”［4］。

第三，国家干预必须符合法律规定的方式。国家干预经济往往要综合运用多种手段，需要在运用法律、货币、财税、金融等通用手段的同时，兼用经济计划、产业外贸政策及必要的行政手段。但是为尊重市场的基础性调节作用，确保政府干预的经常化和有效化，正当干预要求国家采取经济法所规定的法律手段，主要通过间接的宏观调控影响市场主体的经济行为以使市场机制顺利运行。

（二）谨慎干预

谨慎干预是对国家干预更高层次的要求。它要求国家或经济自治团体在行使自由裁量权进行干预时应当谨慎从事，符合市场机制自身的运作规律，不可因干预而压制市场主体的经济自主性与创造性和阻碍经济的高速、稳定的发展。具体讲，这主要是指：

第一，国家干预不可取代市场的自发调节成为资源配置的主导型力量。市场经济是一种以市场为导向以及作为资源配置主要手段的经济体制，它十分强调市场的主体性。而国家干预作为一种强制性的外部力量，只是在市场失灵的时候才充当“替补队员”介入市场，具有辅助性。因而，凡是市场机制本身能够有效调节的领域，国家就不应介入，只有在市场机制调节不好或调节不了的领域，国家才应对市场调节的结果进行干预、纠正或者直接调节。国家切不可擅自扩大干预之界域并取代市场成为资源配置之基础性手段。

第二，国家干预不可成本大于收益。国家干预活动是一系列预测、决策、执行、检查、监督行为的综合，是信息的收集、储存、加工、输出、反馈过程，它需要支付一定的成本。另一方面，国家干预可以改善经济运行状态，增加社会总产出，它可以取得一定的收益。一般来说，只有在国家干预收益大于成本时，国家干预才是必要的。否则，就是多余的甚至是有害的。因此，国家在干预市场之前，必须进行成本—收益分析，切不可使干预成本大于收益。

第三，国家干预不可违背经济法所追求的经济自由、经济公平、经济效率、经济安全等价值目标。“法律原则即是规则和价值观念的汇合点”［5］，经济法的适度干预原则是经济法规则的基础，也是经济法维护社会整体市场自由竞争秩序、保障市场公平、高效运行的价值目标的生动体现。因此，谨慎干预决不能违背经济法的价值目标，它必然要求国家干预以维护社会自由竞争秩序为出发点和归宿，为了市场主体的经济自由而干预、限制；要求国家在公平兼顾市场主体各方利益和社会整体利益的基础上高效地干预经济；要求通过国家干预能保障国民经济稳定、健康、持续发展，控制经济风险和社会风险，防止经济疲软、过热和动荡以及通货膨胀、经济危机等消极经济状态。

三、我国贯彻经济法适度干预原则的困难及途径选择

（一）我国贯彻经济法适度干预原则的困难

实事求是地讲，严格按照上述正当干预和谨慎干预的要求贯彻经济法适度干预原则并不是一件轻而易举的事情。尤其是在我国这种新旧体制交替的特殊时期，要贯彻适度干预原则更是具有其特殊的困难性。概括地讲，我国贯彻适度干预原则的困难主要来自于以下几个方面：

首先是来自观念方面的阻力。适度干预要求政府树立依法行政的观念，按照法定范围、程序及手段正当地干预经济。然而由于人治传统和长期的计划体制形成的“政府万能”、“政府代表一切”等根深蒂固的观念作崇，我国一些地方政府没有“政府干预也要依法而为”的法治观念，在干预经济时很少考虑自己的行为是否合法，动辄凌驾于市场之上，随意粗暴地干预市场。比如政府“婆婆”意识浓厚，常常超越法律的范围干预企业的经营管理；政府服务意识淡薄，习惯于以法律所不允许的行政命令干预经济。这些都在一定程度上增加了我国贯彻经济法的适度干预原则的困难。

其次是市场和政府自身方面的阻力。适度干预还需要政府依据市场和政府的内在运行规律，在比较成本收益的基础上以经济自由、经济效率、经济公平以及经济安全为目的谨慎干预。可是，我国由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，由于计划经济的强大惯性，真正的市场还远未形成，政府职能的转变也尚未达到预期目的，出现了市场短缺与政府职能错位的特殊情况。市场短缺表现为市场体系不完整、市场规制不健全、市场信息不畅通、市场信号人为地扭曲等等。政府职能错位则主要表现为政府对经济的干预表现出了过度与不足并存的紊乱局面。一方面，政府大量介入其不该管而又管不好的领域，尤其是某些本应由企业管理和市场调节的微观层次的事情，政府干预过度；另一方面，那些属于政府职责范围内的事情政府又由于财力不敷及权威性流失等原因而没有去管或没有管好，干预不足。这些市场和政府自身的问题既遏制了市场在资源配置中基础性功能的正常发挥，又导致了国家干预的效益不高和难以兼顾经济自由、公平、效率乃至经济安全的弊病，从而使贯彻谨慎干预的效果不甚理想。

（二）我国贯彻经济法适度干预原则的途径选择

正因为我国贯彻经济法适度干预原则存在上述这些困难，我们在贯彻适度干预原则时一定要特别注意选择适合我国国情的途径。就笔者看来，应当作如下选择：

首先应加强法律对国家干预的规制以确保正当干预。我国贯彻适度干预原则的一大难题就是政府缺乏依法行政的意识，因此我们必须建立一整套规范、控制国家干预市场，包括主体资格认定，干预范围、程序、手段、力度等内容在内的法律制度，使国家干预法制化、规范化。针对我国目前干预主体滥用权力、违背程序干预严重的现状，在把这些国家干预的活动纳入法制轨道的过程中，尤其要加强对干预主体的法律控制，让具有监督权的主体对政府机关在实行经济管理活动中是否依法干预、是否合理干预进行事前或事后的审查和控制。另外，还应着重加强对国家干预程序的法律规制，要求国家在宏观经济决策、微观经济管理和救济中必须按照法定的步骤和方式行事。

其次应在理顺市场和政府的关系的基础上重塑国家的经济职能以确保谨慎干预。在我国贯彻适度干预原则的另一困难就是国家因市场和政府的双重问题而无法高效地发挥辅助性作用干预市场。因此我们必须在首先明确市场机制在资源配置中的基础性地位和国家在市场经济中的辅助者、服务者和宏观调控者地位的前提下，重塑和再造国家的经济职能。一方面针对政府职能错位的问题，纠正原有的错位的国家经济职能。在梳理原有国家经济职能体系的基础上限制、削弱政府的某些本该属于市场、企业的权力或职能，即放弃社会资源指令性计划配置和直接生产经营的权力，把属于企业的自主权切实还给企业，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体；把属于市场调节的职能切实转移给市场，使市场在资源配置中更好地发挥基础性作用；把经济活动中的社会服务性及某些执行性、操作性职能转移给社会中介组织，以防止国家干预过度造成政府失灵。另外，为切实发挥国家干预在克服市场失灵方面的作用，还应强化、拓展、增加某些宏观调控职能，提升政府在财政、金融和行政组织方面的能力和科学决策、有效管理能力，以便及时扭转简政放权过程中出现的国家调控权威下降和调控能力弱化的局面，创造一个有利于市场机制良性运作和逐渐成熟的体制、政策和社会经济环境。另一方面，针对我国市场短缺不能充分有效实现资源配置的问题，我国国家干预还应承担部分地替代市场、培育市场和推进市场化改革的功能。在市场机制尚不能充分发挥作用的领域，国家应代替市场行使一部分资源配置的职能，以适应经济发展的需要；在市场进程缓慢的情况下，国家要拆除市场发展所面临的各种障碍，培育并创造能够促进市场发展的经济条件；为减少无序状态，缓解矛盾冲突，国家应全力推进体制转轨，促进市场化改革目标的实现，向社会公众灌输市场经济观念并在社会普遍推行市场经济原则使之逐步合法化，为失业人员提供保险，创造就业机会等等。

适度干预原则是经济法现代化的产物，是市场化、法治化对国家干预经济行为提出的内在理性要求。它一方面反映了对市场理性的尊重，另一方面体现了对政府完全理性假设的否定，完全符合经济法现代化的理念。可以说，适度干预原则被真正贯彻之日，就是市场发达、政府成熟之时。针对我国市场短缺、国家经济职能错位的特殊国情，我国经济法特别应把握时机，努力创造各种条件贯彻适度干预原则以促成市场和政府的成熟，推进社会主义市场经济体制改革。

参考文献：

［1］［英］亚当·斯密。国民财富的性质和原因的研究：下卷［M］。北京：商务印书馆，1988.27。

［2］［前苏联］米舒宁等。完善经济立法［A］。苏联经济法论文选［C］。北京：法律出版社，1982.150。

［3］Harolk.TheRoadtoSeifdom［M］。London，1994。

［4］［美］克鲁格。发展过程中的“政府过失”［J］。经济社会体制比较，1991，（3）：39。

［5］［英］麦考密克，魏因贝格尔，周叶谦。制度法论［M］。北京：中国政法大学出版社，1994.90。