产业政策对反垄断法实施的影响论文

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关键词:产业政策/反垄断法/市场机制/政府干预/实施效用

内容提要:产业政策与反垄断法虽然都是政府干预经济的基本方式，但两者干预经济的深度、广度及基本理念都是不同的。不同类型的产业政策会对反垄断法的实施产生不同的效用。我国目前过于扩张的产业政策不仅延缓了反垄断立法进程，而且势必影响未来反垄断法在经济生活中的实际作用。为避免反垄断法的边缘化，必须寻找与我国反垄断法相匹配的产业政策，必须妥善界定产业政策与反垄断法在国家法与政策体系中各自的作用范围以及两者的主次关系。

2006年在我国产业组织立法领域有以下两件事比较引人注目：一是反垄断法在列入全国人大立法规划10余年后终于在6月24日提交全国人大常委会初次审议，立法中的重点和难点问题引起了人们的热烈讨论；二是12月5日国务院转发的国有资产监督管理委员会《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》(以下简称《指导意见》)要求推进国有资本向重要行业和关键领域集中，以保证国有资本在重要行业和关键领域的绝对控制地位。笔者认为，反垄断法作为“经济宪法”、“经济基本法”，虽然也是政府干预经济的手段之一，但它的重心是通过遏制垄断和限制竞争等行为以发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。我国进行此项立法标志着政府要充分发挥“市场之手”作用的政策取向。而《指导意见》不仅仅是对国有资本流向的新要求，也是对国家产业政策的宣示与调整。推动企业重组并保证国有经济成分在特定领域的控制地位是运用“政府之手”干预经济的典型表现。《指导意见》的内容和价值考量与正在进行中的反垄断立法有什么关联？“市场之手”与“政府之手”如何协调兼顾？我国现有产业政策对将来反垄断法的实施会产生怎样的影响？如此种种，在反垄断立法进程加快后就成为需要我们深入思考的重要问题。

一、产业政策的内涵与基本作用机制

产业政策如何影响反垄断法的实施取决于两者关系的性质。如果两者是相容关系，产业政策与反垄断法将服务于共同的目标，形成推动经济发展和社会进步的合力；如果两者是相斥关系，则可能发生冲突或作用力相互抵消等情形。因此，探讨产业政策与反垄断法的关系首先必须厘清两者各自的内涵、价值取向、施行措施和作用边界。

产业政策的概念自上世纪中叶被提出以来，对于它的确切含义一直众说纷纭，莫衷一是。以该概念的来源国——日本——的学者为例，贝冢启明认为产业政策是影响该国产业结构的所有政策；小宫隆太郎认为产业政策是政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种活动而采取的政策；植草益认为产业政策是把有发展前途的产业作为出口产业，重点给予保护、培育所使用的各种各样的政策手段；下河边淳等认为产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极地参与某个产业或企业的生产、经营、交易活动以及直接或间接干预商品、服务、金融等市场形成和市场机制的政策的总称；[1]伊藤元重等人则认为产业政策是由于竞争性市场存在的缺陷(市场失灵)，当自由竞争导致资源分配和收入分配出现问题时，一国政府为提高本国经济福利水平而实施的政策。[2]由上可见，这些定义不仅宽窄程度不同，而且在本质上也有区别。另外，日本学者所定义的产业政策多数是以日本政府施行的措施为蓝本的，并不一定具有普适性。

作为一个具体的、历史的范畴，产业政策的确切内涵需要结合特定国家特定时期的具体施政内容而定，当然，不同国家在不同时期的产业政策也有一些共通之处。对此，我们可以对产业政策作如下分类：首先，产业政策有形式意义和实质意义之分。形式意义上的产业政策是指制定经济政策的国家机关明确表述为“产业政策”的经济政策。例如，日本产业结构审议会在1963年11月发表的咨询报告中明确提出了“产业结构政策”概念。[3]在我国，“产业政策”则是在1986年制定的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中首次提出，并在1989年国务院颁布的《中国产业政策大纲》和《关于当前产业政策要点的决定》等文件中得到明确界定。但学界更多的是在实质意义上使用产业政策的概念，并不局限于特定经济政策是否被冠以“产业政策”的名称。其次，就实质意义上的产业政策而言，还可以进行再划分。如按照所属经济体制的不同可以分为计划经济体制下的产业政策和市场经济体制下的产业政策；按照构成内容的不同可分为产业结构、产业组织、产业技术、产业布局等政策。这也是我国政府于1994年颁布的《90年代国家产业政策纲要》等文件中的正式分类。一般认为，产业结构政策又可细分为主导产业选择和支持政策、弱小产业扶持政策、衰退产业调整政策；产业组织政策可细分为竞争政策、直接规制政策和中小企业政策等。[4]按照政策功能的不同可以将其分为功能性的产业政策和选择性的产业政策。功能性产业政策通常指的是通过人力资源培训和研发补贴来提高产业部门国际竞争力的政策，其政策功能是弥补市场缺陷，通常没有特定的产业导向。选择性产业政策也就是日本式的产业政策，其政策功能是主动扶持战略产业和新兴产业，缩短产业结构的演进过程，以实现经济赶超目标。[5]

作以上分类的意义在于：不同类型产业政策的理论基础和作用机制可能有所不同。例如，在产品经济理论下，计划经济国家不仅在微观经济领域垄断着人、财、物、产、供、销，而且还在宏观经济领域以制订计划、政府投资、行政命令等方式控制产业发展的规划与执行。在这种经济政策下，没有市场经济意义上的需求、供给、交换、市场等概念，完全是以计划和行政等手段代替了市场机制的作用。在市场经济国家，功能性产业政策与选择性产业政策有着本质上的不同。其中，功能性产业政策是旨在弥补市场失灵的产业政策，存在市场失灵就成为政府干预产业发展的前提。显然，这种产业政策是作为市场机制的补充而出现的，与市场机制相辅相成。选择性产业政策的理论基础是“赶超理论”。赶超理论源于后发展国家的比较优势。该理论认为，后发展国家可以从发达国家直接取得现成的经济技术，学习发达国家的先进经验，汲取发达国家的经验教训，通过制定产业发展的扶持政策和确定优先发展的产业，在短时期内赶超发达国家。[6]但政府施行此项产业政策，必然在很大程度上压缩市场机制作用的空间，甚至在产业结构的调整、产业组织的实施、产业布局的规划等方面都起到了替代市场机制的作用。

二、反垄断法的内涵与基本作用机制

既然竞争政策被认为是产业组织政策中的一种，那么，竞争政策也就成了产业政策与反垄断法的联结点。但产业组织政策并不限于竞争政策，政府也可能通过组建大企业或企业集团并通过其规模效应带动相关产业的发展，或自己投资组建企业甚至以行政命令等方式促进、限制特定产业的发展。这些产业组织方式在不同程度上背离了竞争政策和反垄断法所秉持的核心理念。同时，竞争政策不仅可能与同一层面上的其他产业组织政策存在冲突，也可能在更高层面上与产业结构、产业技术、产业布局等政策发生背离。对于反垄断法与竞争政策的关系，理论界虽然多有争议，但一致的看法是将其界定为交叉关系：一方面，竞争政策需要通过反垄断法来体现，反垄断法是竞争政策理念与内容的主要载体；另一方面，竞争政策的外延不限于反垄断法的调整范围，如竞争政策也包括反垄断法之外的其他建构竞争秩序的措施，反垄断法规则体系也不限于宣示竞争政策，它也能够在一定程度上回应产业政策的要求。

作为“地方性知识”的各国反垄断法在产生原因、立法宗旨和法律功能都有所不同。例如，美国反托拉斯法就是在市场自身矛盾演化中作为遏制垄断、纠正市场失灵的手段出现的；德国反限制竞争法的产生既因为第二次世界大战后占领当局的授意与影响，更是在集中管理经济和实行自由放任经济政策失败后所独立作出的走第三条道路的选择；欧盟竞争法是从经济而不是政治角度入手推动欧洲一体化的重要手段；日本、韩国的反垄断立法、执法过程则体现了对经济上后发展国家如何实现赶超战略的思考；出于对政府在经济转型中特殊作用的考虑，俄罗斯反垄断法既规制经济垄断，也规制行政垄断。但总体而言，反垄断法的内涵和外延还是比较确定的。具体言之：首先，从调整对象看，各国反垄断法都以经济垄断为主要规制对象，禁止限制竞争协议、控制企业集中、滥用市场支配地位的规范构成了各国反垄断法规则体系的三大支柱。其次，从立法目的看，促进经济发展和提高资源配置效率是当代各国反垄断法的主要目标。这可以从美国不同时期实施宽严不同的竞争政策的内在原因，日本、韩国在不同时期对竞争政策重视程度的不同以及俄罗斯为什么要通过反垄断法等立法以实现经济转型等事例中得到佐证。资源配置效率提高这个核心目标的确立既有经济发展、应对国际竞争的考虑，也是在经济学知识增进的助推下完成的。再次，从作用机制上看，反垄断法作为政府干预经济的重要形式之一，它是以“一般性规则”为适用依据的间接干预经济活动的方式。例如，有学者认为不同于以间接干预为特征的宏观调控、以从企业内部直接控制和干预为特征的国有化以及从外部对企业进行直接行政干预为特征的管制，反垄断法是间接的司法干预。[7]由此折射出来更重要的信息是：反垄断法虽然也是政府干预经济的基本形式，但它倡导市场理性，要求政府仅在市场出现妨碍市场机制良性运行的垄断或限制竞争行为时才进行干预。

尽管反垄断法以恢复、维护市场机制良性运行为主要作用机制，但它也部分兼容了竞争政策以外的其他经济政策。例如，出口卡特尔豁免制度可以被认为是保护性贸易政策在反垄断法领域中的延伸；中小企业卡特尔豁免、适用除外等制度体现了产业政策的要求或者说是为产业政策适用预留的空间，等等。反垄断法对产业政策的回应是协调反垄断法与产业政策冲突的重要途径。

三、产业政策对反垄断法实施的效用

由于产业政策在性质上表现为很不相同的若干类型，因此，探讨产业政策对反垄断法实施的影响就需要根据产业政策的不同分别进行。同时，又由于产业政策对反垄断法产生的影响不仅取决于产业政策自身的目的、功能和作用机制，也取决于产业政策所采取的具体措施，因此，在探讨产业政策对反垄断法实施的影响时还需要将不同类型的产业政策与其所可能运用的具体措施结合起来。产业政策和反垄断法都可能服务于多元的政策目标，为了简化问题，下文仅从经济效益角度进行探讨。

笔者认为，功能性产业政策旨在弥补市场失灵，总体上对反垄断法的实施应该起促进作用。其原因在于：功能性的产业政策与反垄断法的作用机制具有同质性，都是对市场失灵的矫正。其中前者主要是对市场不普遍的矫正，即由政府对投资周期长、风险大、企业可能不愿进入的行业如基础产业进行直接投资或以其他方式促进这些产业发展。反垄断法主要是对市场不完全的矫正，即市场存在垄断或限制竞争行为时才进行干预。功能性产业政策与反垄断法的配合能起到互补和相得益彰的作用，特别是能够保证竞争性产业和自然垄断产业、基础产业之间协调、均衡发展，避免因基础设施等产业的发展不足对竞争性产业乃至整个国民经济发展的制约。

实现赶超目标的产业政策的效用较为复杂。为避免讨论问题的重复，这里将它限于不存在市场失灵但需要加快发展的产业，如政府扶持的某些支柱产业。政府为促进这些产业的发展可能采取诱导手段(诱导性产业政策)，也可能采取强制手段(强制性产业政策)。前者如政府通过采取财政、税收、信贷、政府采购、股票、债券发行、外资引进等方面的优惠措施或便利等方式促进特定产业发展；后者如政府通过项目审批、行政命令、市场准入限制、价格管制等方式进行直接干预。诱导性产业政策对反垄断法实施的效用表现为：由于这种产业政策具有普适性，进入特定行业的企业都可以享有同样的优惠措施，这样，通过市场机制，企业在新的激励条件下根据预期的盈利水平自主决定进入还是退出该产业。根据利润平均化的经济学原理，该产业最终将在一个比较高的水平上与其他产业形成新的均衡。因而，诱导性产业政策仅仅改变了不同产业之间的激励条件，市场机制仍是其发挥作用的基础机制。该产业政策必然同样要求营业自由、信息畅通、公平竞争，并且可以与反垄断法服务于统一的政策目标，如提升经济效益。但是，由于诱导性产业政策改变了不同产业间的资源配置状况，它的作用效果的好坏取决于对特定产业进行扶持的正确与否以及政府决策和执行过程中会不会产生寻租成本。在决策失误、管制俘获等情况下实施这一产业政策虽然并不会与反垄断法产生直接冲突，但由于其扭曲了市场价格、浪费了社会资源，从而会对反垄断法的实施效果产生减损效应。这方面典型的例子是，日本在官僚体制下为保住预算而超出实际需要大兴土木，造成极大的财政资金浪费，并削弱、延缓了服务业、软件业及其他高新技术产业的发展。[8]

用强制手段实现赶超目标的产业政策对反垄断法实施产生的影响更为复杂。最极端的例子是计划经济体制下的产业政策。在国家垄断一切经济事务的前提下，市场机制受到排斥，也就不会产生以纠正市场失灵为目标的反垄断法。因此，只有到了经济转型时期，苏联和前东欧地区才将反垄断立法提上议事日程。在市场经济条件下推行强制性产业政策的效用要作具体分析。如果是以行政命令的方式限制市场准入，则会压缩市场空间和市场机制的作用范围，在没有有效管制制度的情况下，还会产生高额的寻租成本。针对外商投资，我国《外商投资指导目录》将外商投资领域分为鼓励、允许、限制、禁止四类，并可能在股权比例、地域范围、业务范围等方面作进一步的限制；针对民营企业，在基础设施产业、新型服务业、大型制造业等领域都有不同程度的限制民营经济投资的规定。这些市场准入方面的限制措施，有考虑经济安全的因素，有考虑自然垄断的因素，也有考虑保护国有企业的因素，对其合理性要作具体的分析、评价。但总体而言，这些措施显然限制了市场机制的作用范围与作用深度。在市场运行中，我国政府对不同类型的企业也有很多限制措施。例如，在融资方面，中国证券监督管理委员会在《关于重点支持国有大中型企业上市的通知》等文件中，明确限制了非国有企业通过资本市场融资的可能。运用强制性手段对不同类型的企业实施差别待遇的做法与反垄断法的自由竞争等理念相背离，在缺乏法律、行政法规明确授权的情况下实施该类行为可能直接违反反垄断法，如地区封锁、指定交易等行为已经为《中华人民共和国反不正当竞争法》(以下简称《反不正当竞争法》)所规制。与产业结构等政策相比，在产业组织领域运用强制性措施对反垄断法的影响更大一些，因为产业组织政策中的价格管制、以行政力量推动产业重组等措施在实质上限制甚至排除了反垄断法的适用。日本20世纪60年代的《特定产业振兴临时措施法》因为试图在汽车等行业推进合并、合理化联合等共同行动而被在野党批评为会使《禁止垄断法》名存实亡的“恶法”。[9]但是，我们应该看到，强制性手段本身也有可取之处，对自然垄断行业的价格管制、经济转型国家对国有企业进行的经营体制改革等都是必不可少的。其他的强制性产业政策措施也可能具有减少时间成本、摩擦成本或调动更多的社会资源等优势。

在现实生活中，以上不同类型的产业政策可能混为一体，从而增加了考察其对反垄断法实施影响的难度。例如，在限制市场准入的同时实行诱导性产业政策的时候，政府的优惠措施可能就转化为少数企业的“经济特权”，从而必然鼓励这些企业将滥用优势地位的可能转化为现实。

四、我国产业政策的选择及其与反垄断法实施的协调

如上所述，实质意义上的产业政策最初源于发达国家对基础设施等产业的扶持政策，如美国19世纪的铁路产业政策，嗣后在实施计划经济体制的国家达到极致，成为其经济政策的核心部分。形式意义上的产业政策则起源于日本，是作为政府实现赶超目标的工具加以推行的。产业政策在性质上表现为很不相同的类型。相比较而言，反垄断法有较为确定的内涵与作用机制。协调产业政策与反垄断法关系的关键在于要寻找与反垄断法实施相匹配的产业政策。由于国家的经济政策是统一的，因此产业政策与反垄断法具备进行有效协调的制度基础。就我国而言，由于政府在反垄断立法与相关政策制定和实施中的主导地位[10]以及考虑到所处的特定政治、经济、社会和制度背景，政府要有效实施反垄断法和建构竞争秩序势必面临更多问题：作为由计划经济体制转向市场经济体制的过渡体，政府必须在经济、政治体制改革中发挥主导作用，推行自上而下的变革；作为发展中国家和国际竞争的参与者，政府必须有所作为，实施赶超战略；作为有限理性者，政府又必须放弃计划经济中的种种做法，充分尊重和发挥市场机制的作用，对公权力的行使和对经济生活的干预持谨慎态度。这些因素决定了我国反垄断法不是对垄断等市场失灵现象的简单回应，而是作为政府建设有中国特色的社会主义市场经济的法律框架的重要一环而存在的，是政府探索经济转型和经济发展的法律尝试。产业政策的相关立法也是如此。但遗憾的是，我国反垄断立法远远滞后于产业政策的发展。其理由如下：

首先，从相关法律法规和政策性文件的完善程度看，1980年国务院《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》就明确提出了开展竞争、反对垄断的具体要求。但时至今日，我国反垄断法在列入全国人大立法规划10余年后仍未能出台，反垄断法律规范目前仅限于1993年的《反不正当竞争法》、1997年的《中华人民共和国价格法》、1999年的《中华人民共和国招标投标法》以及一些产业法中的零星规定，反垄断法远没达到体系化的要求。而产业政策尽管在1986年才首次被政府正式表述于正式文件中，但在以后短短的数年间，我国政府先后颁布了《中国产业政策大纲》、《关于当前产业政策要点的决定》、《90年代国家产业政策纲要》以及汽车等专项产业政策，这表明产业政策在20世纪80年代后期起就开始成为一种成体系的经济政策。

其次，从政府的实际作为看，我国从来不缺少实质意义上的产业政策。1956年，在《论十大关系》的讲话中就把农业、轻工业、重工业的比例列为当时要解决的核心经济问题之一。但总体而言，新中国成立后直到20世纪80年代中期，我国政府关注的产业政策问题主要限于产业结构、产业技术、产业布局等领域。只是在日本、韩国等国的产业政策取得了巨大成功后，国内才逐渐达成以下共识：产业结构政策的修订是以市场机制为基础的；产业组织政策也是产业政策的一部分；企业是经济活动的细胞，产业结构政策也要重视发挥企业的积极性。[11]即便如此，竞争政策在我国的产业组织政策中也没有获得优势地位。这一方面体现在对我国反垄断法立法时机的争论上——直到20世纪90年代初期，我国企业是否已经达到需要反垄断法加以规制的经济规模仍是人们讨论反垄断立法必要性时的焦点问题之一；另一方面，20世纪90年代中、后期，在面临国有企业改造、应对国际竞争和即将加入世界贸易组织等多重压力下，由政府推动产业重组，组建大集团、大企业等行为成为应对压力的主要措施。有些举措不仅没有促进竞争，甚至还打破了一些行业已经形成的竞争格局。例如，在国家实施石油、石化产业政策的过程中，新组建的大企业集团借机迫使大量民营加油站易主从而在零售终端领域实现了石油、石化企业纵向一体化的垄断格局。但不可否认，我国政府在实施产业组织政策的时候，也有很多促进竞争的措施。例如，就基础设施和自然垄断行业而言，在我国电信行业，为打破独家垄断经营的局面，就先后进行了扶植中国联通公司、实现邮电分离、政企分开、分拆中国电信公司等颇具市场化色彩的改革；在我国电力行业，目前也已经实现了垂直一体化垄断向集资办电厂、分拆国家电力公司、厂网分离、电力竞价上网的转变。

当然，产业政策之所以能够在国家的经济政策中取得优势地位是有其客观原因的。具体言之有二：首先，反垄断法和产业政策这两项制度得以有效运作的基本条件存在落差。反垄断法是成熟市场经济的产物，只是在资本主义由自由竞争进入到垄断阶段时才会有反垄断法存在的必要。反垄断法一般对应着比较高级的市场结构形式和成熟的法律制度环境。这也是为什么德国经济学家欧根认为建构竞争秩序必须同时具备开放的市场、契约自由、私人产权、责任等一系列构成性原则的原因。[12]与之形成对比的是产业政策。只有经济上的后发展国家才会基于后发优势等理论真正重视产业政策，而在发达的资本主义国家，由于政府干预经济一直受到理论界的质疑，要么没有明确的产业政策(如美国)，要么竞争政策优先于产业政策(如欧盟)。[13]产业政策的制定、实施对市场结构形式和法律制度环境并没有特别的要求。反垄断法与产业政策在得以有效运行的基础条件上的落差，决定了作为发展中的经济转型国家的我国推行产业政策在短期内更为便利，也更容易收到成效。其次，转型国家的经济发展水平和制度现实决定了其与产业政策具有更大的亲和性。这不仅是由两项制度运作基本条件上的落差决定的，也是由制度变迁中的路径依赖因素决定的。由于产业政策具有很大的政府干预弹性，它既可以通过间接干预的方式而成为青木昌彦所说的增进市场机制的工具，也可以通过项目审批、价格管制等方式强制性地体现政府意志，因此，无论人们对改革的价值判断持何种态度，产业政策都是可以接受的政府干预方式。[14]产业政策作为政府的政策工具能够比较方便地表达政府意志。政府实施产业政策的目标是多元的，如可能出于提高企业国际竞争力的考虑而实施扶强造“舰”等产业政策，也可能出于实现社会公平、经济民主的考虑而推行扶持中小企业的产业政策，还可能出于意识形态的考虑而对不同经济成分实行差别待遇等。而反垄断法虽然也有针对提高民族企业的国际竞争力的出口卡特尔豁免制度，针对提高企业规模经济的产业合理化的卡特尔豁免制度等内容，但规制经济垄断、恢复市场机制的有效运作、提高经济效益是该法的主要目标，不便掺入过多的政策考量。因此，我国政府在从计划经济体制下对企业的全面控制向市场经济体制下对企业较少干预的转型的过程中，行政管理的治理惯性很容易使得产业政策而不是竞争政策成为政府的优先选择。笔者认为，20世纪80年代后期以来所表现出来的优先考虑产业政策的实际做法是造成反垄断立法滞后的重要原因。事实上，政府偏好产业政策的倾向不仅影响到我国反垄断法的顺利出台，还影响到反垄断法在将来执法中的被边缘化。为提高未来反垄断法在我国经济建设中的实际效用，必须对我国的产业政策与反垄断法进行协调。

考虑到我国当前所面临的经济、国际规则约束等情势，笔者认为，我们更应该倚重于反垄断法而不是产业政策。其理由在于：首先，我国既有产业政策并没有取得足够的成效。有学者就认为：“结果表明，除了基础设施建设领域以外，产业政策对竞争性产业成长的促进作用并不明显，并没有足够的证据表明产业政策重点扶持的竞争性产业获得长足的发展。而大量的事实从另外一个方面向人们展示了，得益于较为充分的市场竞争，一些并未纳入产业政策扶持范围之列的产业政策部门成长迅速。”[15]即使在基础设施建设领域或传统的自然垄断领域，产业政策的现有成效也未必完全达到人们的预期。有学者就指出：“中国公用事业的垄断……既非行政垄断，又非自然垄断……我们只能将其看作为一种低效落后的制度安排。”[16]其次，即使既有的产业政策已经取得一定成效，在新的经济、制度背景下，产业政策的作用空间已经被大大压缩了。从前面提及的实现赶超目标的产业政策的具体措施看，无论是诱导性的产业政策措施还是强制性的产业政策措施，在世界贸易组织规则的约束下都受到了极大限制。财政补贴等诱导性的产业政策必然要受到反补贴规则的约束，而我国“入世”议定书中的一系列承诺使得政府不可能像以前那样随心所欲地确立市场准入的标准。再次，我国目前市场上危害比较大的几种垄断形式如行政垄断、行业垄断与我国产业政策的实施都有着直接或间接的关联。行政垄断无不是在打着实施产业政策、政府管制、发展地方经济等旗号下进行的，可以认为是政府运用宏观调控、产业政策或管制等调节经济手段产生的变体，其根源在于经济调控权力的滥用。行业垄断可以被认为是政府实施产业政策的直接结果或者至少是在产业政策的名义下得以正当化。行政垄断和行业垄断的规制既有赖于我国产业政策目标、理念和具体措施的调整，更有赖于反垄断法实施、行政管理体制改革等的综合治理。此外，我国市场范围的大小等因素也决定了我国不可能效仿日本、韩国走政府组织经济、全面施行产业政策的老路。

五、结论

产业政策对反垄断法实施的影响取决于产业政策的具体内容。在国家法和政策体系中必须分清产业政策与反垄断法各自的作用范围和主次关系。我国目前过于扩张的产业政策不仅延缓了反垄断立法，而且势必影响未来反垄断法在经济生活中的实际作用。为避免反垄断法被边缘化，充分发挥反垄断法作为市场经济基础性法律制度的作用，必须寻找与我国反垄断法相匹配的产业政策，必须在经济效益、社会公平等多元目标中妥善界定相关经济政策和法律措施的各自权重。

注释:

[1]参见李贤沛、胡立君主编：《21世纪初中国的产业政策》，经济管理出版社2005年版，第2页。

[2]参见汪斌：《经济全球化与当代产业政策转型——兼论中国产业政策的转型取向》，《学术月刊》2003年第3期。

[3]参见吴宏伟：《我国反垄断法与产业政策、竞争政策目标》，《法学杂志》2005年第2期。

[4]参见孟雁北：《论产业政策与竞争政策的协调与冲突》，《社会科学研究》2005年第2期。

[5][15]参见冯晓琦、万军：《从产业政策到竞争政策：东亚地区政府干预方式的转型及对中国的启示》，《南开经济研究》2005年第5期。

[6]参见齐孝福：《产业政策失效原因的多维分析》，《山东社会科学》2005年第4期。

[7]参见周其仁：《产权与制度变迁——中国改革的经验研究》(增订本)，北京大学出版社2004年版，第271页。

[8]参见[美]阿列克斯•科尔：《日本：大兴土木的国家》，载吴敬琏主编：《比较》第20辑，中信出版社2005年版，第138-141页。

[9]参见周叔莲、杨沐主编：《国外产业政策研究》，经济管理出版社1988年版，第55页。

[10]参见叶卫平：《竞争立法与竞争秩序建构——以行政垄断规制必要性为中心》，《深圳大学学报》(人文社会科学版)2007年第1期。

[11]参见刘建平：《中国电力产业政策与产业发展》，中国电力出版社2006年版，第7页。

[12]参见[德]瓦尔特•欧根：《经济政策的原则》，李道斌译，上海人民出版社2001年版，第277-311页。

[13]在各国的政策制定过程中，竞争政策更多的时候是被独立出来，作为与产业政策相平行的经济政策的面目出现，这与产业经济学中将竞争政策作为产业组织政策一部分的界定不同。在前一意义上，各国产业政策与竞争政策的关系请参见史先诚：《兼并政策与产业政策——论竞争政策的优先适用》，《南京政治学院学报》2004年第2期；孟雁北：《论产业政策与竞争政策的协调与冲突》，《社会科学研究》2005年第2期。

[14]参见冯晓琦、万军：《中国转轨时期的产业政策与竞争政策》，《经济问题》2005年第7期。

[16]史际春、肖竹：《反公用事业垄断若干问题研究——以电信业和电力业的改革为例》，载王晓晔主编：《经济全球化下竞争法的新发展》，社会科学文献出版社2005年版，第16页。