“一带一路”构建国际法思考

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2013年9月至10月，在访问中亚、东盟期间，先后提出共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的战略（以下简称“一带一路”战略1）倡议，得到沿线多个国家的积极响应与支持。2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部联合了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》），更显中国主导推进“一带一路”战略的决心与魄力。举世瞩目的第一届“一带一路”国际合作高峰论坛于2017年5月在北京举行，多国元首、政府首脑及联合国秘书长、红十字国际委员会主席等重要国际组织负责人莅临，来自130多个国家的各界宾客作为正式代表出席论坛，其后多个国际双边与多边条约正式签署，大量中外多领域合作项目正式完成合作文件。从倡议提出至今，已有超过一百个国家或地区表示出对战略浓厚的兴趣并愿以多种方式积极参与。“一带一路”战略已逐渐成为颇受关注的新时代新型的全球治理模式范本。“一带一路”战略合作区域发端于中国，贯通中亚、东南亚、南亚、西亚乃至欧洲部分区域，覆盖约44亿人口，经济总量约21万亿美元。这也是世界上最具发展潜力的经济带，因为战略沿线大多是新兴经济体和发展中国家，普遍处于政治和经济上升期，近年来参与国际政治和经济活动尤为频繁，表现亮眼。中国一直是其中部分沿线国家的最大贸易伙伴、最大出口市场和主要投资来源地。近十年来，中国与这些国家贸易额年均增长19%，对其直接投资年均增长46%。“一带一路”战略不仅覆盖区域面积巨大且区域内国家政治、经济、军事形势复杂，如何有序、紧凑、合理地推进战略既无法复制成功案例，同时其他区域以及次区域合作模式参考意义并不大，因此构建全新的、具有特点的发展模式具有实际意义且时间紧迫。

一、“一带一路”战略的组织形式的分析

1、“一带一路”战略覆盖区域的特点。“一带一路”战略从提出伊始便得到区域内以及全球的关注，不但因为其体量巨大，同时该战略呈现出的特点也比较突出。（1）地域范围特殊。“一带”是指陆上“丝绸之路经济带”，包括我国西北五省区和西南四省区市。东牵活跃的亚太经济圈，西系发达的欧洲经济圈，被认为是“世界上最长、最具有发展潜力的经济大走廊”。丝绸之路经济带地域辽阔，覆盖区域拥有丰富的陆上自然资源、矿产资源、能源资源、土地资源和旅游资源等。但该区域最大的“先天缺陷”在于区域中有多个国家缺少出海口，交通不甚便利，自然环境较恶劣，其经济发展水平与经济带两端的发达经济圈存在巨大落差。“一路”主要指“21世纪海上丝绸之路”，区域内覆盖了东盟多国、粤港澳经济带、上海自贸区、连云港、宁波、泉州等重点海运城市。涉及国家和城市多、人口数量大、范围宽广，各国资源禀赋和发展水平参差不齐，政治体制千差万别，利益诉求和宗教信仰各有差异。海上丝绸之路区域内不同城市之间拥有相似的区位条件、趋同的资源，造成地方很多发展项目类似，不仅会带来同质竞争，而且会导致资源浪费。因此，2015年3月在海南召开的博鳌论坛上国家《愿景与行动》，指明参与“一带一路”的重点省份和城市，引导国内各省市之间的错位发展。（2）产业特殊。根据《愿景与行动》所提到的，陆上“丝绸之路经济带”主要产业涉及能源合作、互联互通、经济贸易和金融合作，再到区域一体化发展。而“海上丝绸之路”则重点着力打造海洋经济带，更新升级海洋伙伴关系，拓展海洋产业的发展，并不断促进以“东盟”为基础的自由贸易区的升级以及其中重点城市的发展。由此可以看出“一带一路”战略区域覆盖面积大，所涉国家众多且国家发展水平较悬殊，明显区分为“陆上”与“海上”两个板块，域内产业呈现出明显差异，所以侧重不同，发展方向亦不尽相同。2、国际区域合作中的组织形式的模板。在全球一体化进程中，出现的另一股影响深远的势力即为区域合作，并且区域合作在全球多边体系处于进退维谷中不断取得阶段性成果，因此在国家之间关系不断整合调整的过程中，区域合作的方式越来越多样化，迎合了不同概念的区域内部成员之间多层次、多种类的合作要求。（1）区域一体化组织。区域合作的理论基础源于新古典贸易理论和一体化理论。具有不同资源特点的国家进行合作，降低国家之间关卡对贸易的阻碍作用，是促进各国经济福利增长的关键。新古典贸易理论从自由贸易的角度，主张区域合作有利于贸易参与国各自发挥其比较优势获取经济福利与市场收益。经济一体化理论则从促进不同国家生产要素流动的视角主张各国参与，区域合作有利于经济资源的跨国自由流通，提升有限资源配置效率和降低成本。[1]而将区域合作进行最大程度优化的组织形式是区域一体化组织。区域一体化组织一般具有国际法主体地位，是主要以特定相对封闭的地理区域为限制的国际组织，目前一体化程度较高的有欧洲联盟、东南亚国家联盟、美洲国家组织等。在区域一体化实现过程中出现的这些集团或组织以国际条约为依据，以“国际组织是国际法主体”为制度约束，以区域内成员国认同的标志贸易自由化程度的规则、组织结构、争端解决制度等为内容，形成具有不同法律特征的区域一体化组织模式。由于各种模式产生的特定条件和存在的基础不同，其模式借鉴价值有很大差异。具体而言，以硬法为主的组织模式有助于强化组织的纪律性和法制性，混合软硬法特征的组织模式则兼具法制性与灵活性优势，两者均能保障区域一体化组织的有效运作，因此，具有较强的模式借鉴价值。而以软法为主的模式是一种松散的、缺乏约束力的组织形式，其自身尚需完善，可资借鉴的价值不大。（2）APEC2是目前广域一体化3的典型代表。随着全球经济步入后危机时代，多边区域经贸合作呈现出跨区域、跨大洲合作的新动态，如今的区域经贸合作已经不再局限于洲际或一定封闭的局部区域的限制，即便在地理位置上并不接壤、相邻的国家和地区之间也开始了较深层次的区域合作探讨。[2]因此研究今后的地区区域合作，在空间范围上需要一种广域一体化的新视角。目前涉及东亚地区的广域一体化组织主要有已开启谈判的“区域全面经济伙伴关系”（RegionalComprehensiveEconomicPartnership，缩写RCEP），以及遥不可及的亚太自由贸易协定(FreeTradeAgreementoftheAsiaPacific，缩写FTAAP)等。APEC（Asia-PacificEconomicCooperation，缩写APEC）作为目前广域一体化的典型代表，其建设目标不谈政治、瞄准经贸，因此致力于进一步开放成员国国内市场，降低关税，提高贸易自由化，同时对各成员国内的敏感、关键部门或产业尽量回避，或者设置一定时间段的“缓冲期”[3]，持续表示不断欢迎和吸纳新成员的加盟。著名的的“APEC方式”即承认成员的多样性；允许灵活性和渐进性；遵循相互尊重、平等互利、协商一致、自主自愿原则；单边行动与集体行动相结合等凸显出作为一个典型的广域一体化组织的重要特点，同时其开放、融合、协商的组织精神对其不断发展壮大、扩大影响力有着重要作用。（3）上海合作组织。上海合作组织（简称上合组织，英文全称TheShanghaiCooperationOrganization，简称SCO）是中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦六国组成的区域性国际组织。“上合组织成立以来，最突出的成就体现在安全领域。”中国现代国际关系研究院副院长季志业说，“各成员国以合作方式而不是加强各自军事实力来实现军事安全，这是冷战之后谋求安全的新方式、新思路，很有创见。”因此上合组织致力于维护中亚地区和平、安全与稳定，尽一切必要努力保障地区安全，并加强成员国家在地区和国际事务中的磋商与协调行动，在重大国际和地区问题上互相支持和密切合作，联合促进和巩固本地区及世界的和平与稳定。上合组织直面应对世界大环境层出不穷的新危机与挑战，也是发展成员国间经济、文化与人文合作的重要平台。3、“一带一路”战略的组织形式的定位。纵观现有的区域合作模式，“一带一路”战略首先短时间内并不适合以组织结构严密完善的国际组织结构来规划发展，即以政府间区域组织形式定位有较大难度并可能压缩战略对外扩展的空间；同时也没有形成早前TPP（Trans-PacificPartnershipAgreement，缩写TPP）一类高标准的国际协议关系的内在与外部基础条件；而不难看出“一带一路”战略覆盖区域内国家、经济体之间关系较为复杂，产业品种较多且颇具特色，“一带”和“一路”发展触角的延伸方向有明显区分，因此专项类区域合作组织或国际会议形式也无法承载“一带一路”的发展重负；跨境次区域合作4的地缘特征则主要集中在边境地区[4]，这与“一带一路”战略涵盖的地理区域并不完全相符，存在一定的局限性。因此，可以作出大胆假设，“一带一路”战略所形成的国家之间的关系应是一种全新区域合作体，不同于之前任何一种区域合作模式，可暂且称之为“一带一路合作体”。

二、“一带一路”战略模式在国际法上的法律基础

1、以国际组织法为视角。国际组织法角度最重要的是探讨目标实体是否具有统一的、独立的国际法律人格，以及组织章程、内部成员、机构设置、表决方式等。“一带一路”战略首先需要关注的是国际法主体地位问题。就目前来看，“一带一路”的合作形态现阶段既不是全球性国际组织也不属于区域性国际组织，并不符合国际法关于国际组织的硬性条件。但因为一个统一战略的快速推进要求，将战略涵盖的国家以一种开放、弹性且具有一定约束力的特有组织体系加以约束确是有必要的。（1）遵循和平共处五项原则。“和平共处五项原则”作为现代国际法基本原则的有机组成部分，已成为现代国际法规则生成的重要基础和根据。在国际关系之中，中国长期倡导尊重主权和领土完整，不干涉国家内政，采用法律的方式更多并不是用来约束有关的行为体，而是用法律来引领相关的各方各国形成一个较为清晰和明确的思维。[6]“一带一路”战略覆盖区域内，既有发达国家也有发展中国家，其中发展中国家数量更为庞大，则更需要坚持和强化“和平共处五项原则”。在夯实国家主权平等及尊重领土完整的基础上，以互不侵犯、互不干涉内政为前提，平等互利、互信共赢，这与中国倡导“一带一路”战略之初就提出的“共商、共建、共享”的发展理念是完全吻合的。透明度原则。“一带一路”战略与目前世界上其他一体化组织、区域合作模式最大的区别在于中国与战略沿线多国有着共享的历史发展曲线，容易从心理认同、情感依托发展成为互相信任、包容理解。因此在“一带一路”战略内以透明度原则作为组织与规则适用的基本原则已有良好的传统和基础。同时透明度在现代多种国家间合作模式中被证实为比较先进的组织原则，在WTO5（WorldTradeOrganiza-tion，简称WTO）等多个重要国际组织中成为重要原则予以贯彻。因此在“一带一路”战略的组织活动中，在各项规则的制定、适用过程中，均应强调透明度原则。开放式的磋商对话机制。“一带一路”战略在覆盖区域内国家或地区数量众多，且国家或地区之间政治局势、经济水平、地理位置等差异巨大，因此战略必须创造性地革新既有的国际组织形式。而其中开放、包容、共存、互利是该组织形式所必需的。“一带一路”战略在推进过程中，所有参与成员之间应建立起一套良性发展的对话磋商机制，适用于战略所涵盖的多领域、多行业板块，并构建相匹配的争端解决机制，让成员内部形成健康良好的互动并向前发展。（2）“一带一路”战略组织形式与区域一体化组织。区域一体化组织首先具有国际法主体资格，能以组织的名义在国际关系中享受权利承担义务，并独立地参与国际事务。一般区域组织还设有固定的常设机构并建立独立的财政系统，具有完善的组织功能。但现阶段的区域组织仍以同一封闭区域的地理特征为显著要素，只能局限于特定范围内的国家，且具有共同的利益和政治背景，在民族、历史、文化、语言、宗教等方面有着密切的联系，在政治、军事、经济和社会上有共同关心的问题，从而形成一种相互依存的关系。区域组织一体化程度较高，成员之间的合作领域较为广泛，具有促进和调整区域内社会、经济及其他领域关系的职能。对应区域组织的基本特点，“一带一路”战略带有明显的“广域”特征，范围内的国家涉及到亚洲、欧洲、非洲等几大洲，空间跨度巨大，不带有传统区域一体化组织的区域特征。同时“一带一路”战略在构思、推进过程中，现阶段并未涉及明确的机构和制度的构建，不具备国际组织的内在结构要求。“一体化”虽是现在区域合作的重要目标，但“一带一路”战略的“一体化”还属于中长期计划，并且在战略涉及的国家之间实现各领域全面一体化并非易事。因此，从现阶段以及可以预见的未来一段时间内，“一带一路”战略的阶段性目标不应是建成一个区域一体化组织，因为区域一体化组织的封闭性和结构性很可能使一些希望参与“战略”推进的国家有所顾忌或因区域条件不具备而被“拒之门外”。（3）“一带一路”战略组织形式可参考APEC。APEC其实并非严格意义上的国际组织，准确来讲应该是亚太地区经济合作的官方论坛，并不能严格、具体地组织实施区域经济一体化、贸易自由化等。而就内部组织而言，APEC没有WTO或者欧洲联盟等政府间国际组织或区域一体化组织那样的严密精妙的设计，不具备国际法主体地位。APEC组织体系中，起到实际效用的是多次领导人非正式会议、部长级会议、高官会议等。所以APEC不具有国际组织的形式要件和实质要件，带有浓厚的论坛性质。“一带一路”战略和APEC的组织结构与发展模式相比：第一，“一带一路”涉及领域应更为广泛，除了APEC的建立加强开放的多边贸易体制，减少区域贸易和投资壁垒，维护本地区人民的共同利益，“一带一路”还涉及交通、能源等基础设施建设，包括安全、军事互信体系的构建，最后形成跨区域的更全面深入的一体化体系，这才能实现“一带一路”的远景目标；第二，APEC以磋商代替谈判、以论坛承诺代替法律协议，APEC体系内多项协议并没有强制执行力，这对于成员对规则的遵守以及争端的解决有明显障碍。未来在“一带一路”战略框架内，无论是双边协议还是多边协议，签署并批准后应按一定方式对缔约国具有法律约束力而不仅是指导、建议作用。这样才能将“一带一路”战略内国家或地区融合成以规则为导向的相对紧密的一个整体。[7]2、以国际条约法为视角。（1）法律规则体系的框架可参考WTO模式。可以确定的是，为了更好更迅速地推进“一带一路”战略并使战略在短时间内获取一些高质量效果，将战略范围内的国家或地区形成一个有机整体势在必行。一个“整体”更有利于建立统一推进目标，统筹安排，协调各国、各领域之间的关系，包括争端解决等会有统一的规则适用。而对这个“整体”进行约束整合的隐形藩篱应该是法律规则体系。在国际性或区域性合作体中对涉及的领域有所区分并得到有效执行的典型是WTO。WTO将组织和规则按照组织调整的范围划分为“货物贸易”、“服务贸易”和“与贸易有关的知识产权”，根据这三大领域，WTO设置了相应的理事会并将分别属于这三大领域的协议分门别类归入代表领域的附件中。而通过WTO要求对所有多边协议规则“一揽子”接受，WTO成员方对各领域的协议都必须善意适用。“一带一路”战略的重要特点之一同样是涉及多领域合作，包括了能源开发、互联互通、贸易、金融、安全等，建议参考WTO模式（见表1）：第一，由于各领域有专门对应的机构和专项协议进行调整，各领域的发展一目了然、高下立现；第二，由于“一带一路”领域间发展的步骤有先后之分，按领域来设置机构和签署协议不会因推进速度不一而互相影响、有所制约；第三，“一带一路”推进过程中，不同领域或不同国家（地区）之间出现各类争端是可以预见的，建立一套便于操作并收效明显的争端解决机制也是将WTO体制中的重要优势加以延续的体现。以上模式需要注意的是，“一带一路”战略法律规则模式不能完全复制或照搬WTO模式。第一，“一带一路”战略的加入程序应秉承开放、协商、合作、共赢的理念，加入条件主要是意在合作与发展、愿意善意完整履行“一带一路合作总协定”的国家或地区都能申请加入。“一带一路”战略从创始之初就不是严格的区域组织定位，且为了顺应跨区域合作浪潮，理应扩大影响、不断吸纳更多国家或地区加入。第二，WTO内要求所有缔约方对框架内全部多边协定作出“一揽子”承诺，除诸边贸易协定以外。而这样的要求对现阶段“一带一路”框架下的国家或地区并不完全适宜。“一带一路”战略带有明显的宏观性和分阶段性，对于框架内多个领域的合作进程没有办法完全统一步调，因此“一揽子”承诺全部多边协定存在较大难度。但应要求“一带一路”成员方若签署某特定领域的“框架协定”，则该“框架协定”下的具体多边协定应该一并承诺。第三，也是“一带一路”规则构建中重点与难点所在，即“争端解决机制”的设立。WTO在调整国际贸易关系中取得明显效果，其中一大要因是WTO争端解决机制发挥作用，贸易过程透明、有预见性，同时给予其成员方较大信心。但“一带一路”战略在推进过程中不可能一蹴而就建立起“一揽子”接受的多边协定体系（WTO也是经过多年积累），因此若建立争端解决机制，其机制的统一适用将成为一大难点。本文认为，在“一带一路”战略发展中，需要一并启动的首先应包括一个“争端解决中心”，而对于战略推进中出现的各类争端先尝试分领域解决，若同一领域的框架协议和具体协议无法为争端解决提供完全依据时，可参考“一带一路战略合作总协定”及战略宗旨、基本原则等。为了避免战略的“争端解决中心”构建中存在滞后，还可同时设立一系列专门的调解、仲裁机构，为战略内成员提供解决争端的多种选择。第四，双边条约应在“一带一路”战略合作框架内体现并责成各成员缔结后尽速公布，这也符合“一带一路”战略的发展特征。因为本战略体量巨大，可能在一段时间内合作方式更为灵活的是体现在两个国际法主体之间，可以预见双边条约会大量出现，既是完善战略协定体系的要求，同时也为其他战略内成员提供参考并体现透明度，因此将战略内成员之间的双边条约纳入“一带一路”战略合作框架内具有现实意义。（2）各类国际条约的签署。第一，双边条约体现“量”的优势。“一带一路”战略发展的现阶段，我国应通过主动充分协商并与尽量多的国家或地区签署双边条约，适用的范围可涵盖高铁修建、航空直航的航线约定、交通基础设施的建设、能源互助开采与运输、FTA、各类投资协议等。可以看到，双边条约相对灵活、内容具体，缔约程序简便，更易取得谈判成果，并且耗时不会太长，容易以“短频快”打开局面，稳定战略发展的效果。而能源交通、FTA、投资协议、司法互助、环境保护等领域在利益诉求差异较大的国家之间不容易达成共识，短时间内难以形成区域整体的一体化效果，因此现阶段我国可以依靠双边协议的签署“一对一”谈判、打开突破口，尽可能多地和战略中涵盖的多个国家构建起各领域的协议关系，为以后的进一步深入、扩大合作打下基础。第二，多边条约体现“面”的优势。多边条约的优势在于覆盖面广、获利面宽、形成区域效应、利于提升区域整体实力，通过整合国家间的实力而形成强大的区域竞争力。国际实践证明多边条约在区域合作与发展中是必不可少的，但“一带一路”现阶段形成大规模的自由贸易区或是出现一体化局面并不现实、而战略区域内已形成“区域效应”的包括“上合组织”、“东盟”等。“上合组织”主要以国家间安全作为重要基础职能同时辐射经贸等领域，这与“一带一路”目前的发展状态有一定差距；而“东盟”在贸易等方面的成就已经比较突出，“10+3”6、“10+6”7到RCEP已举步维艰，在这些领域达成进一步深化关系的多边条约的可能性暂时不大；但其他领域正处于上升期，国家之间正在不断磨合、探讨、协商中向前。因此，“一带一路”战略在贸易、金融、投资以及安全等方面最终都需要多边条约来固定多边体制并加以完善。综上，“一带一路”战略推进中的条约缔结应强调“双轨制”推进，双边条约与多边条约的展开并行不悖，互相促进。两种方式不应作出阶段的划分，而应视情势和发展需要而定。

三、“一带一路”战略模式推进路径的思考

1、陆上版块。首先，“一带一路”战略覆盖区域内国家之间禀赋差异明显，经济互补性强，在战略推进中首先应从加强政府间合作入手，通过缔结双边条约、创办新的国际会议或共同参与既有的论坛等沟通机制，积极构建多层次政府间宏观政策沟通交流机制，促进政治互信，不断达成合作新共识。[8]其次，战略区域内尤其是陆上“丝绸之路经济带”互联互通成先行之势。中国与泰国、印度、土耳其、俄罗斯等多大洲多国就铁路合作已逐步达成协议。同战略区域内部分国家关于民用航空直航的双边协议正在有条不紊地推进，国内包括厦门、大连、哈尔滨、乌鲁木齐等城市积极助力新航线的拓展。同时，中国在与“丝绸之路经济带”沿线国家已建立起的跨国公路网络基础之上，进一步深入合作，将公路网络和铁路网络并行发展、互为补充，借助公路修建的相对灵活性，深入区域腹地并增加枢纽城市的数量。“丝绸之路经济带”颇具特色的是能源基础设施建设合作。由于经济带沿线涵盖了一些著名的内陆国家，虽然资源丰富、能源储备量惊人，但因为出海口等原因导致与外界沟通不畅，因此中国牵头与这些国家共同维护输油、输气管道等运输通道安全，推进跨境电力与输电通道建设，积极开展区域电网升级改造合作成为“一带一路”战略中“互联互通”的一项重要且非常具有特点的合作领域。综上，互联互通各子领域的快速推进是打开“一带一路”战略局面、向世界彰显战略优越性的重要一步，中国可以借助“上合组织”平台、实务外交等方式巩固并扩大合作，以历史传承性、地域临近、互通先行等优势，固定“一带一路”战略第一阶段成果。[9]再次，在互联互通的基础之上，发展中国家基础设施建设迫切需要得到资本投入，而亚洲基础设施投资银行(AsianInfrastructureInvestmentBank，简称亚投行，AIIB)的设立即为这个领域尤其重要的第一步。2014年10月，包括中国、印度、新加坡等在内的21个首批意向创始成员国的财长和授权代表在北京签约，共同决定成立亚洲基础设施投资银行；截至2018年5月2日，亚投行有86个正式成员国，涵盖了除美国、日本之外的主要经济发达国家，以及亚欧区域的大部分国家。亚投行的设立宗旨就是促进本地区互联互通建设和经济一体化进程，向包括东盟国家在内的本地区发展中国家基础设施建设提供资金支持。同时亚投行还将同域外现有多边开发银行合作，相互补充，共同促进亚洲经济持续稳定发展。而牢牢抓住亚投行主导权、以亚投行作为平台与组织内成员方建立基础设施建设合作，是中国在“一带一路”战略发展中的重要方式之一。最后，在上述步骤发展到一定时间后，再继续通过双边乃至多边的形式，在文化交流、人才流通、技术支持、司法协助等多领域积极展开合作，拓展更为广阔的互信基础。国之交在于民相亲，丝绸之路沿线国家的民意基础深厚，而这也是“一带一路”战略发展后期实现一体化的重要条件。2、海上版块。（1）依托RCEP平台。区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）是以东盟为主导，包括东盟十国与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度等共16个成员的区域自由贸易协定机制，其建设目标是消除内部贸易壁垒、创造和完善自由的投资环境、扩大服务贸易，还将涉及知识产权、竞争政策、争端解决等多个领域。可以看出该协定大部分成员方都位于“海上丝绸之路”沿线，且这个协定的实施将是亚洲区域合作中的一大亮点，尤其在贸易、投资领域的一体化水平较高。因此“一带一路”战略分版块推进，在“海上丝绸之路”不但无法迈过并且应依托RCEP为平台，不断加强和深化这一区域的贸易、投资等一体化进程，建立起较为完善的多边体制，争取将RCEP实现整合成“一带一路”的有机组成部分。但在“海上丝绸之路”构建贸易投资一体化的多边规则时应注意：第一，谈判面临的主要障碍。RCEP成员中还有一些国家间没有建立FTA9，如中—印、中—日、日—韩等，这些国家间能否达成开放市场承诺，决定了RCEP乃至经济一体化谈判的成败。成员国在发展程度上的差异性可能导致各国在关注焦点上的分歧，增加谈判难度。迫于国内政治压力和改革难度，之前的许多FTA都忽视或回避了一些敏感领域的开放，以及服务和投资自由化。因此，促成国家间的协商沟通机制，设置一定的过渡期或明确一些贸易投资保障措施的使用条件，一定程度上可能会缓解部分国家开放市场的反弹情绪，有利于谈判进行。第二，加强成员间政治互信是RCEP乃至“海上丝绸之路”贸易、投资一体化成功的前提。政治互信一直是困扰亚太经济合作能否顺利推进的重要因素，中日韩自贸协定就因政治因素牵制在相当一段长时间内进展缓慢。RCEP成员多达16个，“海上丝绸之路”覆盖国家更多，“成员间因历史认知、现实领土领海争议而造成的隔膜，近年来有增无减，已经极大地影响到了政治互信和民间观感。”[10]南海局势的不时紧张、中日、韩日持续的岛屿争端，甚至东盟内部一直存在的分歧，都可能对RCEP谈判和“海上丝绸之路”的建设带来干扰。各方必须为共同长远利益着想，克服政治障碍才能推动经济合作。第三，尽力排除其他区域合作机制对海上丝绸之路建设可能产生的影响。RCEP是以东盟为中心建立的，美国、欧盟为主签署的TTIP⑩，同样带有跨区域性质的APEC以及其他区域组织重复覆盖了亚洲多国，各种利益关系网交错、组织之间设立标准高低不等、各领域优惠待遇差异较大，而海上丝绸之路作为“一带一路”重要组成部分应在这样的局面中，“摒弃冲突”、“为我所用”、“求同存异”地错位发展，保持特色但应有鲜明的发展特色。（2）建立新型海洋伙伴关系。纵观整个亚洲地区，国家之间缺乏一定的政治互信，经济利益各异，文化形式多样，尤为突出的表现在东亚地区。近年来南海国际法地位界定、部分国家之间的岛屿之争、防空识别区的划定、专属经济区尤其是渔区的重叠导致“越界捕捞”纠纷、海洋环境保护等，在海上丝绸之路沿线国家之间呈现出与陆上丝绸之路经济带不太相同的国际关系格局。因此开拓海上丝绸之路区域首先应厘清沿线国家之间的关系。在中国南海问题、钓鱼岛问题等领土纠纷中，中国应主动出示相关法律依据和历史证据，畅通协商渠道，合情、合理、合法地面对争议、解决争议，掌握主动不回避问题，坚决不放弃和平与对话的方针。与此同时在区域经济一体化建设中，不应有政治、主权争端的情感带入，而应该积极投入RCEP以及海上丝绸之路区域建设，在贸易、投资、基础设施建设、互联互通等领域积极参与，并与相关国家充分协商。树立双赢、多赢、共赢的新理念，进一步提高区域合作水平。区域内各方应坚持守望相助，树立综合安全、共同安全、合作安全、可持续安全的新理念。而在亚洲“群雄并起”的局面中，中国更应凭借政治声望、经济实力以及历史地位等，尽可能起到主导作用，展现大国风范，承担大国责任，引导亚洲及其他地区“求同存异”共同发展，提高区域整体实力。

作者:王筝 单位:西南政法大学