少数民族母语差别权利国际法保护

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语言多样性是人类重要的文化遗产之一。每一种语言都对应着一个民族独特的文化智慧，任何一种语言的消亡都是人类文化的重大损失。学习母语包括两个层面，一是自然状态的学习;一是有计划的系统教育。“正规教育对语言的保持、发展和消亡都起着决定性的作用”。［1］少数民族差别权利“实质是在公民基本权利之外通过宪法或特别法律规定的，以包容文化差异和尊重文化多样性为目的、通过差别待遇行使的特别权利”。［2］少数民族母语是文化差异表现和文化多样性的组成部分。“涉及母语的语言权既包括对一种母语的认同权，又包括一种或多种母语作为媒介进行教育和公共服务的权利”。［1］少数民族母语教育差别权利是在法律同等待遇平等的基础上，国家保障少数民族群体和个人自由选择母语学习和接受母语教育差别待遇的特别权利。少数民族母语教育差别权利的法律保护自近代以来呈现国际化趋势。当前，关于少数民族母语教育差别权的内涵、性质、目的、内容、国家义务及救济等，在理论与立法两方面存在着许多争议，从国际立法地位、权利内容、国家义务等角度剖析少数民族母语教育差别权利的成就和缺陷，有助于深化我国少数民族母语教育差别权利的理论认识和推进现实生活中的立法实践。

一、少数民族母语教育差别权利的国际法地位

少数民族母语教育差别权得到国际法的确认和保护。少数民族母语教育差别权的国际法地位的确认，经历了有限具体认可、法律间接承认再到立法一般保护的复杂过程。1815年至第二次世界大战期间，为少数民族母语教育差别权利的有限具体认可时期。1815年之前，除双边协定外，任何国际条约都未涉及语言人权。1815年通过的《维也纳会议决议》第1条规定了某种保护少数民族母语的措施，其他一些条约有明确规定包括少数者语言学校在内的文化机构都受保护。《巴黎和约》规定:在母语不是官方语言的国民占居民的相当比例的城镇和区域，提供适当的设施以确保这些国民的子女获得以其母语为媒介语的小学教育。［3］说明该时期国际法有限具体承认少数群体母语教育差别权利。1945年至20世纪70年代，为少数民族母语教育差别权利法律间接承认期。该时期对少数民族母语教育差别权通过平等和禁止歧视的一般性国际文件进行间接保护。1945年颁布的《联合国宪章》未提及少数民族母语教育，仅在第1条第3款规定了禁止语言歧视:“不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”1946年在英国伦敦召开的和平会议没有接受匈牙利提交的保护少数民族的草案。1948年苏联曾建议在《世界人权宣言》中写入:“应保障少数民族享有使用母语，拥有本民族学校、图书馆、博物馆和其他文化设施的权利”，未被采纳。该时期的《世界人权宣言》同样未明确规定少数民族母语教育权，仅在第2条第1款规定了禁止语言歧视的权利:“每一个人享有本宣言规定的所有权利和自由，不分……语言。”1960年公布的《取缔教育歧视公约》仅从禁止教育语言歧视的角度间接承认少数民族母语教育差别权，其中第5条第3款规定:“必须确认少数民族的成员有权进行他们自己的教育活动，包括维持学校及按照每一国家的教育政策使用或教授他们自己的语言在内。”20世纪70年以后，进入少数民族母语教育差别权利立法保护期。1966年通过、1976年生效的《公民权利和政治权利国际公约》第27条规定:“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化，信奉和实行自己的宗教或使用自己语言的权利。”该条虽然没有直接提及少数民族母语教育差别权利，但在1994年联合国人权事务委员会制定的《第23号一般性意见》第27条明确指出:“规定并确认赋予少数群体的个人的权利，人人能够根据‘公约’享受一切其他权利。”有学者认为:“使用其共同语言的权利是指以口头或书面的方式，在公共场合或私下使用少数人的语言。缔约国……不得妨碍属于少数人群体的儿童在公共或私立学校中学习和进一步发展其语言。”［4］为了充实《公民权利和政治权利国际公约》的内容，并进一步促进多项国际公约的实现，1992年又颁布了《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》，其中第4条第3款规定:“各国应采取适当措施，在可能的情况下，使属于少数群体的人有充分的机会学习其母语或在教学中使用母语。”该条明确规定了少数民族母语教育差别权利。由此可见，《公民权利和政治权利国际公约》从国际立法的层面上，保障和提升了少数民族母语教育差别权利的国际法律地位。此后，国际上又先后出台了一系列法律文件，进一步明确了少数民族母语差别权利的国际法地位。如2001年颁布的《世界文化多样性宣言》第5条规定:“每个人都应当能够用其选择的语言，特别是用自己的母语来表达自己的思想”;实施《教科文组织世界文化多样性宣言的行动计划要点》第6条规定:“提倡在尊重母语的情况下，在所有可能的地方实现各级教育中的语言多样化，鼓励自幼学习多种语言。”少数民族母语教育差别权利国际法地位的确认，经历了有限具体认可、法律间接承认再到立法一般保护的漫长曲折的历史过程。1815年以前，国际上基本对少数民族母语教育实行贬低和否认，实行单语即官方语言教育同化政策。进入近代社会初期，国际法开始有限具体认可少数民族母语教育差别权利，且有部分国家开始保护少数民族母语和实施双语或多语教育。二战以后至70年代，国际人权领域以西方自由主义价值和文化普遍主义为哲学基础，强调人权的普遍性，否认文化差异和文化识别，将人权等同于公民个人权利。“作为一种无论何时何地都属于全人类的人权概念，它不仅忽视了文化的多样性，而且忽视了人的个性的社会基础。它以同质的无社会、无文化的人类为前提，但这样的人类是不存在的”，［5］进而否认包括少数民族母语教育差别权在内的文化差别权利。国际法在此基础上仅间接确认少数民族母语教育差别权。20世纪70年代后，国际法在社群主义价值和文化相对主义哲学的基础上，开始反思回应少数民族因文化差异特殊性而产生的权利诉求，直接确认少数民族包括母语教育差别权在内的文化差别权利。《公民权利和政治权利国际公约》第27条创设了有约束力的国际义务，并在《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》等其他国际人权文件中作拓展和补充，至此少数民族母语教育差别权已具有国际法立法意义上的法律保护地位。

二、少数民族母语教育差别权利的国际法内容

少数民族母语教育差别权是一项基本人权，在许多国际组织的条约和宣言及非政府组织法律文件中已得到了承认和保障。但在国际人权法中，目前还没有专门的立法，相关的规定和解释分散在各自不同的国际法文件中。综合分析相关的国际法条款，从消极权利与积极权利的角度剖析少数民族母语教育，它包括母语教育差别的“平等权”和母语教育差别的“自由权”等主要内容。

1.母语教育差别平等权民族语言平等是少数民族母语教育保护的基础。现代国际法确立了民族语言平等的原则，并在此基础上确认了少数民族母语教育差别平等权。现代国际法文件奠定了少数民族母语教育平等权的基本原则。鉴于国际历史上发生过民族语言教育同化、歧视和不平等的事实，导致少数民族语言濒危和消失，近现代国际社会开始平等地保护少数民族语言。1945年通过的《联合国宪章》第1条第3款宣布宗旨为:“不分……语言……增进并激励对于全体人类人权及基本自由之尊重”的平等和不歧视原则。1948年颁布的《世界人权宣言》进一步确认民族语言平等原则，其第2条规定:“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。”第2条第1款规定:“人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由，不分……语言……等任何区别。”并在第26条第2款中明确规定:“教育应促进各国、各种族或各宗教集团间的了解、容忍与友谊”，该条款原则性地体现了对教育中包括多民族语言的多元文化平等的承认。以上的国际立法，将少数民族语言教育平等确立为基本原则。现代国际法文件奠定了民族教育平等权的基本原则，其后出台了保护少数民族母语教育差别平等权的专门法律条文。1960年通过的《取缔教育歧视公约》就是专门保护教育平等的国际法文件，具体确认了少数民族母语教育差别平等权，其第5条第1款丙项规定:“必须确认少数民族的成员有权进行他们自己的教育活动，包括……按照每一国家的教育政策使用或教授他们自己的语言在内”，由于该《公约》设定了“按照每一国家教育政策”的条件限制，1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》第27条不设限制条件的确认了少数民族使用自己的语言的权利。1992年颁布的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》对该《公约》的规定具体细化，第4条第3款规定:“使属于少数群体的人有充分的机会学习其母语或在教学中使用母语。”2003年颁布的《保护非物质文化遗产公约》进一步强化了民族语言教育差别平等权，其第2条第2款规定:非物质文化遗产“包括作为非物质文化遗产媒介的语言”，第2条第3款规定:保护措施包括“传承(主要通过正规和非正规教育)。”相关国际法律文件和专门保护少数民族的国际法律文件对民族教育差别平等权的确认，使少数民族母语教育差别平等权从应然权利变为实然权利。新近的其他国际法律文件和非政府组织文件在法律层面或学术层面具体规定了少数民族母语教育差别平等权。1992年颁布的《世界基本语言人权宪章》规定:“所有人都有学习自己母语的权利。”1996年国际笔会通过的《世界语言权宣言》第2条规定:“被教导自己语言和文化的权利。”第5条规定:“所有语言社群，无论其法律地位为官方、地方或少数族群语言，均是平等且独立的。”1999年通过的《关于少数民族有效参与公共生活的隆德建议书》第18条第1款第2项规定:“少数人的教育机构可以确定传授其语言、文化或语言及文化的教学大纲。”2003年联合国巴黎会议提出的《行动计划建议书》第11条第1款第4项规定:“特别要明确所有相关语言在教育体系……的正当地位。”以上的一系列国际法律文件，反映了国际社会对少数民族母语教育差别平等权产生了共识并上升到立法层面进行保护。

2.母语教育差别自由权语言教育自由是少数民族母语教育差别权的本质。近代国际法开始少数民族语言自由差别权的具体保护，现代国际法确立了少数民族语言自由差别权的一般性制度。针对历史上国家语言教育的单语化导致的少数民族语言转用，近代国际法寻求少数民族母语教育差别自由权的保护。如1919年颁布的《圣日耳曼条约》第67条规定:“凡奥地利人民在种族上、宗教上或语言属于少数者，以自己财力创办管理及监督……学校及其他教育机关，并在该各处有权自由使用其语言。”但近代国际法未能形成保护少数民族母语教育差别自由权的一般国际法制度。二战后保护少数民族母语教育差别自由权逐步形成国际法一般性制度。1948年颁布的《世界人权宣言》第26条规定了父母语言教育差别自由权，“父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利”。1960年颁布的《取缔教育歧视公约》第2条第2项规定:“为宗教上或语言上理由设立或维持分开的教育制度或学校不构成歧视”，间接确认了少数民族的母语教育差别自由权。1966年通过的《国民权利和政治权利国际公约》则直接确认了少数民族母语教育差别自由权。第27条明确规定:“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们集团中的其他成员共同……使用自己的语言权利。”1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》等对少数民族母语教育差别自由权予以重申，其第13条第4款规定:“本条的任何部分不得解释为干涉个人或团体设立及管理教育机构的自由。”《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》第2条规定少数民族:“有权私下和公开自由而不受干扰或任何歧视地……使用其语言。”该《宣言》进一步确认少数民族母语教育差别自由权。国际法目前没有少数民族语言差别自由权的专门规范，许多国际非政府组织提出了具体化方案。主要有1992年国际语言教育联合会的《世界基本语言人权宪章》、1996年国际笔会的《世界语言权宣言》、2008中国和挪威学界联合发表的《保障少数语言权利的北京—奥斯陆建议书》，其中《世界语言权宣言》专门设“教育”章节对少数民族母语教育自由权作了较详细规定。由于上述文件没有法律约束力，少数民族促进性语言自由的积极权利没有受到有约束力的国际法保障。语言问题本质上就是一个权力问题。少数民族母语教育差别权的目的在于保障少数民族群体和个人教育语言选择的自由，防范国家公权力实施语言同化政策，使少数民族群体和个人避免非自愿的语言转用，进而达到保护社会中少数民族弱势语言保存和发展、维护少数民族文化认同、实现文化多样性的目标。目前国际法中少数民族的母语教育差别权内容主要包括母语教育差别平等权和母语教育差别自由权。少数民族母语教育差别平等权从无差别的形式平等发展到有差异的实质平等，而少数民族母语教育差别自由权从无差异的一般性自由发展到宽容性的消极自由和促进性的积极自由权，基本形成少数民族母语教育差别权利的内容框架。但国际法还未形成综合性明确具体的少数民族母语教育差别权利体系。首先，法律渊源方面没有关于少数民族母语教育权的专门规范，相关权利散见于其他国际法律文件之中，且法律约束力方面仅有《公民权利和政治权利公约》是唯一具有强制性的法律文件。其次，在权利内容的概括性和原则性方面，缺乏对权利主体、范围、标准、程度、救济等明确的规定。再次，权利效力弱化，仅有宽容性语言自由的消极权利得到有约束力的《公民权利和政治权利国际公约》作保障，而促进性语言自由的积极权利没有受到有约束力的国际法来保障，而且附有条件限制，严重削弱了权利实效功能。语言权利的不确定性导致“文化权利———大多数与语言相关的权利都属于这个范畴———是一系列被人忽视的，界定模糊的权利，人们也认为这些权利很难执行，不容易进行裁决，而且会令相关国家在保证有效执行时付出高昂的代价”。［6］

三、少数民族母语教育差别权利的国家义务

少数民族母语教育差别权利是具有消极权利和积极权利双重性质的权利。义务主体国家负有消极不作为和积极作为的双重义务。目前国际法基本确立了国家对少数民族母语教育差别权利的消极不作为的尊重义务和积极作为的保护义务，但国际法尚未确立国家对少数民族母语教育差别权的强制性实现义务。

1.尊重义务国家尊重义务要求国家不得利用公权力干涉和采取同化、歧视等方式限制少数民族母语教育差别权利的自由。现代国际法以平等和不歧视为原则尊重人权和基本自由。1945年颁布的《联合国宪章》第1条第3项规定:“不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励于全体人类之权及基本自由之尊重。”1948年颁布的《世界人权宣言》第2条第1款规定:尊重语言平等和禁止语言歧视;第26条第3款规定尊重父母教育自由优先选择权。1960年通过的《取缔教育歧视公约》第2条和第5条强化了尊重以“语言上理由”设立学校自由及母语教育自由。1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》第27条在上述《公约》尊重一般无差异平等和自由基础上，要求尊重少数民族母语教育差别权自由，规定国家“不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员……使用自己的语言的权利”。有学者指出“第27条保障属于少数人群体的个人———相对于人口中的其他人来说共同享有他们的文化、语言和宗教的、优越的、不受限制的权利”，“该条款要求缔约国有义务不干预并采取宽容的态度，特别被禁止的是施加任何形式的融合或同化的压力，当然也禁止采用任何不利于或威胁人种的语言的或宗教的少数人的措施。”［4］1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》第13条在规定国家教育权的同时，强调尊重父母教育权和不干涉教育机构设立和管理权。1989年颁布的《儿童权利公约》第30条专门规定:尊重少数民族儿童语言教育自由权，“不得剥夺属于这种少数人中的儿童……使用自己语言的权利”。1992年专门保障少数民族差别权利的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》第2条规定:尊重少数民族“有权私下和公开、自由而不受干扰或任何歧视地……使用其语言”。其后相关的国家法律文件也延伸了尊重少数民族母语教育差别权的义务。如2003年颁布的《保护非物质文化遗产公约》第1条第2款规定，“尊重有关群体，团体和个人的非物质文化遗产”，第2条第2款规定包括作为非物质文化遗产媒介的语言。上述国际法文件说明国家承担少数民族母语教育差别权的尊重义务已成为国际法内容。

2.保护义务保护义务要求国家积极采取立法等措施，阻止并禁止第三人对少数民族母语教育差别权利的侵犯。由于少数民族处于弱势地位，而国家制度安排仅承担尊重义务不能充分保障少数民族差别权利，以实现事实平等。20世纪90年代以来，国家法开始确立国家的积极保护义务。1992年颁布的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》首次确立了国家保护义务，第1条规定:“各国应在各自领土内保护少数群体的存在及其民族或族裔、文化、宗教和语言上的特征”。第2条规定:“各国应采取适当的立法和其他措施以实现这些目的。”针对1966年通过的《公民权利和政治权利公约》第27条以否定句式“不得否认”表述国家义务，1994年联合国人权事务委员会在对第27条的“一般评述”中指出，尽管该条款所用的词语是否定式的，但是它明确表述了一种不能被否认的权利的存在，因此成员国有义务通过立法、司法或行政的方式防止国家或其他人的行为侵犯这一权利。具有法律约束力的《保护非物质文化遗产公约》明确要求国家保护包括作为非物质文化遗产媒介的语言，第2条第3款规定:“采取措施、确保非物质文化遗产的生命力，包括……传承(主要通过正规和非正规教育)。”2005年颁布的《保护和促进文化表现形式多样性公约》等相关国际法律文件对此予以重申。上述国际法律文件亦说明国家承担保护少数民族母语教育差别权利已成为国际法原则。

3.实现义务实现义务要求国家采取立法、行政、司法、财政等途径，帮助少数民族母语教育权的实际享有。国家实现义务包括无条件立即实现的最低核心义务和有条件逐步实现的一般义务。目前国际法对国家承担实现少数民族母语教育差别权利的义务无强制性规定，仅有1992年颁布的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的宣言》中作了宣言式倡导，且该《宣言》也没有确立国家立即实现的义务，仅规定了国家逐步实现的义务，其第4条第3款规定:“各国应采取适当措施，在可能的情况下，使属于少数群体的人有充分的机会学习其母语或在教学中使用母语。”第4条第4款规定:“各国应酌情在教育领域采取措施，以期鼓励对其领土内的少数群体的历史、传统、语言和文化的了解。”其他法律文件仅有区域性的，如1990年欧洲安全合作会议通过的《关于人类向度的哥本哈根会议文件》和1992年欧洲理事会通过的《欧洲区域性或少数人语言宪章》等文件对国家义务做出规范。上述国际法律文件说明国际法尚未确立国家对少数民族母语教育差别权的强制性实现义务。