剖析国际法外交庇护

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国际法上的外交庇护是指一国使馆或领馆等外交代表机构,给予因违反驻在国法律并将受到驻在国当局拘捕而申请避难的人以庇护,使其躲进外交代表之馆舍从而不被驻在国当局拘捕。简而言之,就是庇护国在外国领土上庇护外国人。由于外交庇护被认为是一国对别国主权的践踏,大多数国家都强烈反对,认为它是滥用外交特权,干涉别国内政。现代国际法也不予承认。

一、外交庇护非法性的法理分析

外交庇护非法的主要原因是造成了派遣国对驻在国的国家管辖权的侵犯。众所周知,国家管辖权是国家对其领域内的一切人和物行使国家主权的表现,包括属地管辖权、属人管辖权、保护管辖权和普遍管辖权。其中属地管辖权是指国家对在其所属的领域以内的人和物或者发生的事件,除了国际法规定的外交特权与豁免以外,有权依本国法律实行管辖。派遣国的使馆或领馆虽具有外交特权与豁免,然终究还是在驻在国领地上,驻在国对其具有当然的属地管辖权,但驻在国行使属地管辖权时会受到派遣国使领馆外交特权与豁免的限制。那么,这种外交特权和豁免包括外交庇护权吗?如果包括,外交庇护合法。

反之,则非法。这一问题涉及到使馆享有外交特权和豁免的理论依据,对此学界曾出现“代表性说”、“治外法权说”和“职务需要说”。其中,“治外法权说”认为使馆驻地是派遣国的领地的延伸,因此派遣国对使馆驻地享有主权权利。这一学说在历史上曾为帝国主义干涉他国内政提供了理论依据,已遭到非议而被否定。目前,“职务需要说”得到广大学者的认可,认为使馆的行为应当与使馆的职务相适应。《维也纳外交关系公约》第三条明确规定了一国派驻他国的常设使馆的主要职务,同时规定“使馆馆舍不得充作与本公约或一般国际法之其他规则、或派遣国与接受国间有效之特别协定所规定之使馆职务不相符合之用途”。据此,利用使馆庇护驻在国追捕的人同使馆的职务是不相符合的,外交庇护权也就不能成立。

二、关于外交庇护的主要学说

目前,关于外交庇护问题,学术界有以下观点:(一)传统学说认为一律无效。持传统观点的学者认为外交庇护是对驻在国管辖权的侵犯,派遣国不具有外交庇护的权力。此观点历来已久,被广大法学研究者所认同,也得到多数国家的支持。(二)新观点认为在传统学说以外还存在着例外情况,即如果基于人道主义理由可以给予外交庇护。例如《奥本海国际法》中提到:“有时有人认为,作为例外,根据迫切的人道理由,又给予庇护的权利,这通常是指避难者因专横行为而生命处于危机的情况。各国的实践,存在这种情况下给予庇护的实例。”

三、外交庇护应当为人道救助打开一扇方便之门

外交庇护关系着国家主权与基本人权,其实质是如何客观地认识国家主权与基本人权两者之间的关系。西方众多学者认为人权已经突破了国家主权的限制,是高于主权的具有国际性的一种权利,但笔者认为这是片面的,国家主权与基本人权是矛盾的对立统一,既冲突又同一。

首先,国家主权原则和基本人权原则都是国际法的基本原则,不存在等级之分。其次,人权依靠主权国家得以实现。虽然人权具有国内性和国际性两个属性,但是在笔者看来,最直接有效的还是国内法的保护。国内法通过立法将基本人权上升到法律的高度,在法的适用过程中监督人权保护状况,对侵犯基本人权的行为进行惩处,直接影响到人权利益的实现。国家主权是人权保护的前提,人权不可能脱离国家主权而独立存在。最后,国家主权的行使受到人权保护的限制。这种限制来自于国内和国际两个方面,在国内,一国政府管理国家事务的过程中发生了侵犯人权的违法行为,会招致民众的抗议和抵制。在国际,《联合国宪章》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》等国际条约对国家的“对外独立权”予以一定的限制。因此,国家主权和基本人权是不能分割,既要坚持国家主权原则,又要切实保护人权,两者不可偏废,以求达到主权利益和人权利益的平衡。

结合以上分析,笔者认为在处理外交庇护问题上应当考虑以下几点内容:

(一)坚持国家主权不可侵犯,坚决反对他国以外交庇护为借口干涉别国内政。但是在人道救助的特殊情况下,不宜全盘否定外交庇护,而应把获得人道救助视为一项基本人权,派遣国应当予以充分的考虑。

(二)1951年7月28日签订于日内瓦的《关于难民地位的公约》将难民定义为:“一切由于宗教、种族、国籍,属于某一社会团体或因为某种政治见解的原因滞留在本国之外,由于因为恐惧而不能或不愿接受本国保护的人”,该公约体现了《联合国宪章》和《世界人权宣言》确认的人人享有基本权利和自由不受歧视的原则。这种精神在处理外交庇护问题上也应予以体现,对于因为宗教、种族和国籍或者政治立场原因受到迫害或威胁等违反人权保护精神的情况,应当给予外交庇护。

(三)《关于难民地位的公约》确立non-refoulement(不驱回)原则,即一个难民庇护申请人在其申请没有得到妥善审理前,不得被强行遣返回可能危及其生命和自由的原籍国。这种人性化的处理方式值得借鉴,在庇护申请人的申请得到妥善处理前,派遣国有义务采取必要的措施维护申请人的人身安全,驻在国对此应予以尊重和理解。

(四)派遣国有权确定庇护申请人是否具有受到庇护的资格。如申请人的生命、自由是否受到紧急的威胁;是否受到了不公正待遇和审判,程序是否合法或者基于政治原因等。

(五)派遣国应当积极与驻在国协商和谈判,并将庇护决定和相关措施通知驻在国,以求和平解决,避免事态进一步恶化,危及国际和平、安全及正义。