小议反恐合作及不引渡问题

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2006年发生于英国的首例“核暗杀”事件，预示着核威胁与核恐怖将日常生活化。由此引发的英俄之间2007年的引渡战和俄罗斯的不引渡决定，使两国关系进一步恶化，并中断了两国包括反恐合作在内的多项国际合作。由于恰逢俄罗斯批准《制止核恐怖主义行为国际公约》的决定正式生效，这场引渡风波似乎具有特别的意义。引渡案涉及的核材料滥用和不引渡理由，表明国际反恐合作与引渡制度中存在明显的法律和事实障碍。为了有效打击包括核恐怖在内的一切恐怖活动，各国需要共同努力，加强国际反恐合作尤其是引渡领域的有关合作。其中，引渡制度的新发展和国际社会的新举措，对于正考虑批准《制止核恐怖主义行为国际公约》的中国(注：2005年，中国已成为该公约的签署国。根据1969年5月20日《维也纳条约法公约》第18条(不得在条约生效前妨碍其目的及宗旨之义务)之规定“一国负有义务不能采取任何足以妨碍条约目的及宗旨之行动：(甲)如该国已签署条约或交换构成条约之文书。而须经批准。接受或赞同，但尚未明白表示不宜成为条约当事之意思;或(乙)如该国业已表示同意承受条约之拘束，而条约尚未生效，且条约之生效不稽延过久。”中国系该条约的签署国，但目前尚未批准《制止核恐怖主义行为国际公约》。)，具有一定的借鉴意义。

一、“卢戈沃伊(Lugovoy)引渡案”及其引发的法理问题

2007年5月22日，英国皇家检察总署根据调查，指控安德烈?卢戈沃伊以钋-210放射性毒物毒杀俄罗斯前叛逃特工、其前克格勃同事利特维年科[1]。利特维年科是前克格勃特工，因批评普京政府而于2000年叛逃到英国。2006年11月1日，利特维年科在伦敦一家酒吧与卢戈沃伊会面后出现了神秘的中毒症状，并于同月23日死于医院，临死前指责是普京政府谋害了他。医生在他体内检测出大剂量的钋-210，而与其多次会晤的卢戈沃伊在英国的所到之处，包括搭乘的英俄之间的航班，都留下了钋-210的痕迹[2]。据报道，利特维年科是诱发急性放射综合症的首个已知殉亡者，也是第一宗“核暗杀”事件的受害人;因此，卢戈沃伊成为首个“核暗杀”事件嫌疑犯，由此引发的英俄引渡战也格外引人注目。

2007年5月28日，由于卢戈沃伊已离开英国到达俄罗斯，英国只能依据1957年《欧洲引渡公约》向俄罗斯提出引渡请求。但是，英、俄之间并未签定引渡条约，而且英国当局之前曾拒绝向俄罗斯引渡21名俄罗斯公民，其中包括获得英国政治庇护的恐怖分子帮凶别列佐夫斯基[3]。于是，2007年7月2日，俄罗斯以宪法规定不得引渡本国公民为由正式拒绝引渡，并声称若英国检控署将证据转交俄罗斯检察官，则考虑在俄罗斯审判卢戈沃伊[4]。英国不满意俄方的决定，并于7月16日宣称，采取将4名俄罗斯外交官驱逐出境和对俄罗斯官员实行严格的签证政策等措施以敦促合作[5]。作为回应，俄罗斯于同月19日宣布，将驱逐4名英国外交官，停止向英国官员发放签证，并且暂停与英国方面的反恐合作[6]。

虽然利特维年科之死至今扑朔迷离，但是英俄关于卢戈沃伊的引渡战，使双方难以继续反恐合作。面对英俄之间的僵局，美国国务卿赖斯和德国总理默克尔向俄罗斯施压，由于“恐怖谋杀事件发生在英国境内”，要求俄方答应英国的引渡请求，并参与各种国际事务的合作[7]。这是否表明：引渡案引起了国际社会对核滥用的深切担忧?有关国际反恐合作需要俄罗斯的积极参与?英美等国的一致看法与俄罗斯的消极态度之所以形成鲜明对比，是否因为俄方的不引渡决定违反了有关引渡条约或者原则?国际引渡合作是否存在制度缺陷或者法律障碍?如何才能消除引渡障碍以促进国际合作呢?这些问题都值得研究。

二、核材料的滥用与国际反恐合作

在这起“核暗杀”案中，钋-210的用量是一般致死量的100倍，在黑市的售价约3000万欧元[8]。作为放射性物质主要材料的钋-210[9]，一旦进入人体，放射性病状就会严重损害内脏功能，甚至少量钋也能致命[8]。因此，滥用的危害极大，若被恐怖分子用来制造“脏弹”发动大规模恐怖袭击，后果将不堪设想。而且，由于在前苏联核设施中有相当数量的钋被盗并上市待售[9]，俄罗斯核材料黑市可能是钋-210的首要来源。这说明，如果对核设施安全问题的监管不善，极可能造成核滥用，严重伤害平民[9]。

近年来，国际核物质的走私现象日益严重[10]。就反对核恐怖主义的意义而言，大部分涉案核物质的数量小，但“大部分以营利为动机的核走私活动源于国际黑市对核物质的广泛需求”，而有些国家在核物质和核设施的监控方面存在漏洞[10]。在“核暗杀”案发后，美国公司廉价网售钋-210的订购单骤增，且有公司公开出售原子弹[11]。这样，“黑幕下的核走私及核转移”“使核威胁从战争转向日常生活”，极可能为恐怖分子提供核恐怖袭击的便利[8]。为避免核滥用和核恐怖，必须严格监管核材料和加强反核恐怖的国际合作。

针对国际核恐怖威胁的严峻形势，联合国制定了第13个国际反恐公约，即2007年7月7日生效的《制止核恐怖主义行为国际公约》，以弥补国际法关于核恐怖规范的不足。该公约将核恐怖确定为犯罪，明确了故意使用放射性材料、核材料、核装置和核设施以危害他人、国际组织或国家的行为，属核恐怖主义;而且要求缔约国调整国内法，制止在其国土上酝酿的核恐怖，并为此在防范、调查和罪犯引渡等方面开展国际合作。2005年，中国、俄罗斯和美国等30多个国家成为第一批签约国;一年后，签字国达100多个，这时俄罗斯已成为该公约的第6个批准国，使国际多边核反恐有了良好的开端[12]。

三、引渡合作的依据与不引渡问题

(一)引渡依据

国际引渡合作的依据，主要是国内立法、国家之间的引渡条约以及含有引渡条款的国际公约。例如，英国《2003年引渡法》第193条规定：“如果某一外国未与英国预先确定双边的引渡合作安排……但只要该国与英国同属某一多边国际公约的缔约国，国务大臣即可决定对其依照引渡法的相关程序提供引渡合作。”据此，除了双边引渡条约之外，含有引渡条款的国际公约也可以成为英国对外引渡合作的法律依据。而且，根据该法第194条的规定，在“与英国不存在一般的引渡合作安排”的情况下，“英国可以与引渡请求国就个案引渡合作问题达成特定安排”。这样，英国就扩大了引渡依据的范围。基于互惠原则，与英国开展引渡合作的国家，可援引相应的多边公约作为引渡依据，也可就个案与英国达成特定安排。

英国和俄罗斯联邦都是《欧洲引渡公约》的会员国，并签署了《刑事合作理谅解备忘录》[13]。作为《欧洲引渡公约》缔约国，英俄双方均有义务在一定条件下移交请求国合法机关因某罪而请求引渡的所有人员。

(注：《欧洲引渡公约》(1957)第1条规定了引渡的义务。参见：赵秉志.欧盟刑事司法协助研究暨相关文献中英文本[C].北京：中国人民公安大学出版社，2002：109.)这适用于符合该《公约》第2条规定的双重犯罪和最低刑罚要求的所有罪行。由于“卢戈沃伊引渡案”涉及谋杀，这显然满足了双重犯罪和最低刑罚的条件。关于程序上所要求的必备条件，也不存在任何问题。因此，尽管英俄之间并未签定双边引渡条约，但是英国可以依据《欧洲引渡公约》向俄罗斯请求引渡卢戈沃伊。

(二)不引渡原因

俄罗斯之所以拒绝引渡卢戈沃伊，据报道是因为“宪法障碍”，即《俄罗斯宪法》第61条确立的“本国国民不引渡”原则[14]。据此，俄方任何人或者机构都无权超越宪法，将俄罗斯公民卢戈沃伊引渡到英国受审;但是，这并不妨碍卢戈沃伊自愿前往英国接受司法审查。拒绝引渡的另一依据是《欧洲引渡公约》第6条第1款，据此，英俄均可拒绝引渡请求国关于引渡本国国民的请求。本国国民不引渡条款被引入本公约，是因为考虑到欧洲大陆和几个条约起草国的相关引渡例外规定，以争取更多国家的加入[15]。实践中关于是否引渡本国国民的分歧，主要表现在对于国民在国外实施犯罪的管辖问题，若犯罪发生在大陆法管辖的区域，则被视为违反国内法;而普通法在传统上优先考虑地域管辖[16]。英美关于“卢戈沃伊引渡案”的评论和官方声明，充分反映了其坚持地域管辖的立场，且“核暗杀”案也涉嫌公诉罪名。(注：例如，英国官方主张地域管辖原则，在英国审判此案的嫌疑犯。关于英国官方的评论，参见：Lugovoi“mustfacetrialinUK”[J].TheGuardian，2007-05-25.)

与大部分国际反恐文件相同，《欧洲引渡公约》还规定了“或引渡或起诉”，其基本原理是：违法者一定会受到法律制裁[17]。由于该原则的内容具有选择性，该公约规定的义务不是绝对的;只要不起诉决定是主管当局完全依据法律规定的处理其他严重犯罪的程序作出的，就无需引渡法律程序。因此，俄罗斯在拒绝引渡卢戈沃伊时表示，若英国能提供确凿的犯罪证据和事实，则将按照国际公认的“双重犯罪”原则，在本国司法框架下调查和审判被请求引渡人，并依法对其定罪判刑[14]。这是符合有关国内立法和国际引渡义务的处理方式。

此外，俄罗斯拒绝引渡还有其他原因。为什么被拒绝请求的英国一再坚持引渡且未请求在俄罗斯审判呢?因为在证据链上，英国最想证明投毒行为是否由俄罗斯安全部门授意，这需要将卢戈沃伊置于英国检察部门的直接控制下。由于钋-210是易溶于水的剧毒性放射物质，故意使用这种物质杀人，会导致大量无辜平民受害[14]，可能符合核恐怖主义的犯罪构成。如果这样，基于司法公正和人权保障的考虑，与俄罗斯合作审判将受到法律质疑。所以，俄罗斯安全部门是否授意投毒，成为此案的关键和影响不引渡决定的潜在因素。

引渡合作有时还会受到国家间相互引渡关系的影响。几年前，俄方“曾多次要求引渡在英国流亡的俄金融寡头别列佐夫斯基与车臣非法武装头目扎卡耶夫”，均被英国以“政治犯不引渡为由”拒绝[18]。虽然英国援引“政治犯不引渡原则”有合理之处，但是不引渡决定直接导致英俄外交关系的恶化，也成为两国间引渡合作的不愉快先例。值得注意的是，在俄罗斯决定不引渡之前，俄罗斯联邦安全局于6月对别列佐夫斯基“间谍案”展开司法调查，并于7月5日以充当英国间谍并损害国家安全为由对俄前特工扎尔科进行刑事起诉。这些活动发生于《制止核恐怖主义行为国际公约》正式生效之前，俄方似乎在暗示：“核暗杀”事件可能由英国军情六处所为，这属于该公约第3条规定的排除适用范围，并为4天后正式拒绝英国的引渡请求奠定了基础。

如果俄罗斯在不违背国际义务的前提下，基于互惠原则和国内的宪法规定拒绝英国的引渡请求，实属合情合理;但是其却采取对英国警方进行诸多限制的办法，这主要表现在：俄罗斯总检察长柴卡要求英方调查人员，“不能询问此案关键当事人及证人”或者“单独展开调查行动”，“英国警方的任何询问都必须得到俄联邦安全局的批准，而且需要有俄方人员跟随”[19]。这不利于“核暗杀”案的调查工作，且违反了《制止核恐怖主义行为国际公约》第7条关于缔约国合作调查的国际义务。

四、国际引渡制度的例外原则

“卢戈沃伊引渡案”主要涉及国际引渡合作的两项例外原则：其一，本国国民不引渡原则，这是俄罗斯拒绝英国引渡请求的直接理由;其二，政治犯罪不引渡原则，这是与此引渡案密切相关的英国拒绝向俄罗斯引渡获其政治庇护的俄罗斯公民的理由，也是俄罗斯对“卢戈沃伊引渡案”决定不引渡的间接原因之一。随着各国加强引渡领域的国际反恐合作，有关引渡制度的例外原则有了崭新的发展。例如，本国国民不引渡原则的适用出现了松动，政治犯罪例外原则也受到限制。这些新发展既具有促进反恐领域引渡合作的积极意义，又存在影响国际反恐合作的消极因素。

(一)关于“本国公民不引渡”原则

“本国公民不引渡”是为了保护本国国民的利益，而不将在国外犯罪的本国国民交给外国审判或者执行刑罚。此原则曾经是世界上绝大多数国家对外引渡合作的一项基本原则，也是许多双边引渡条约中首要的引渡阻却事由。随着国际刑事司法合作的日益密切，该原则的适用出现了松动，这有利于减少国籍对反恐领域引渡合作的消极影响。

具体而言，许多多边公约和双边引渡条约都允许引渡本国国民，弱化了国民不引渡这一例外原则。例如，继《欧盟成员国间引渡条约》从原则上排除该原则的限制之后，“欧洲逮捕令制度”完全废除了该原则，意大利与加拿大签订的双边引渡条约也允许引渡本国国民;有些国际公约，如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》，则直接规定了有关的变通执行制度;《前南国际刑事法庭规约》、《卢旺达国际刑事法庭规约》和《国际刑事法院罗马规约》，又将向有关国际刑事法院(庭)引渡本国国民确定为一项国际义务。这些新发展同样适用于反恐领域，具有促进国际反恐合作的积极意义。

然而，由于绝大多数国家的法律和大部分引渡条约仍规定不引渡本国国民，这为犯罪分子提供了逃避惩处的机会，该例外原则依然影响着反核恐怖的国际引渡合作。目前，国际上尚不存在普遍和统一的有关条约规范或者习惯国际法规则，各国只能依据国内立法或者承担的国际义务开展对外引渡合作[20]。国内立法主要体现在国内宪法、刑法或者引渡法等法律文件中。一般来说，英美法系国家及英联邦成员国的法律，倾向于不限制被请求引渡人的国籍，其他国家或者明确规定不引渡本国国民，或者规定自主选择决定是否引渡本国国民。

虽然在拒绝引渡请求的情况下，被请求国通常将被请求引渡人交付给本国司法机关追究刑事责任，但是“或引渡或起诉”措施在实际适用中有一定的局限性，实践中难以有效发挥其代替引渡的作用。一方面，其选择性特点在有些国家根本无法体现，权利和义务的不对等性又导致引渡合作的双方没有协商的前提条件[21]。在“卢戈沃伊引渡案”中，俄罗斯对是否引渡嫌疑犯有决定权，英俄双方难以对此共同协商达成一致。虽然这场引渡战导致两国外交关系严重恶化，但是俄方始终掌握引渡合作的主动权，至今既没有引渡又没有起诉“核暗杀”事件的嫌疑犯，甚至限制英方在莫斯科的调查工作。另一方面，被请求国仅是犯罪嫌疑人国籍国，而非犯罪发生地国，尚未遭受犯罪行为或者犯罪结果的直接危害。因而从本国司法利益最大化角度分析，被请求国可能不会高度重视有关的刑事追诉工作。从调查取证的角度而言，被请求国也不易收集到犯罪发生地的相关证据，若从请求国获取证据，则困难将更多且成本较高。

(二)关于“政治犯不引渡”原则

“政治犯不引渡”，是国际社会普遍接受的引渡合作基本原则。随着对恐怖犯罪的高度重视，有不少公约和条约对恐怖主义犯罪非政治化，从而限制了该原则的适用范围，并相应地扩大了反恐领域的引渡合作。

关于国际反恐公约，《制止恐怖主义爆炸公约》第11条和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第14条规定，不得为引渡或者司法协助的目的，将有关恐怖行为视为政治犯罪。《制止核恐怖主义行为国际公约》第15条也规定：“为了引渡或相互司法协助的目的”，本公约第2条所述的恐怖犯罪“不得被视为政治罪、同政治罪有关的犯罪或由政治动机引起的犯罪”。关于区域性公约，《惩治恐怖主义犯罪的欧洲公约》从理论上完全排除了引渡政治犯的可能，要求必须对恐怖主义犯罪非政治化，即在引渡问题上，不得将恐怖犯罪视为政治犯罪。还有国家在缔结或修改双边引渡条约时明确将有关犯罪排除在这项原则的适用范围之外，如美英2003年签署的补充条约即为这样。

随着反恐领域中该原则适用范围的缩小，国际引渡合作的范围相应扩大。即使少量犯罪分子在该原则的庇护下逃避了法律制裁，从理论上讲，补救措施也能有效打击核恐怖犯罪。作为必要补充的“或引渡或起诉”，有利于回避关于“政治犯”的争议，防止他国基于互惠原则使逃犯逃避法律追究，但实际效果并不理想，难以成功引渡已获他国政治庇护的恐怖分子。例如，与“卢戈沃伊引渡案”有关的俄罗斯人的引渡问题，最终被英国援引该原则多次而拒绝引渡。

五、应加强引渡领域的国际反核恐怖合作

国际反核恐怖合作，需要世界各国从预防和惩治两方面入手，既要采取预防措施严格监管核材料，又要加强有关的法律合作，其中，引渡合作就是很重要的一环。目前，国际恐怖活动有增无减，利用核材料发动恐怖袭击的严峻形势也不容忽视。因此，各国如何消除羁绊以加强引渡领域的国际反核恐怖合作，已成为亟待解决的问题。

(一)有关对策的评价

关于“卢戈沃伊引渡案”，英国官方提出了消除俄罗斯对外引渡障碍和实现英俄引渡合作的若干建议。这些对策是否有效可行，值得进一步探讨和研究。

1.解释宪法

英国外务大臣从拒绝引渡的宪法依据推断，俄罗斯解释宪法的方式有二：其一是作规则的例外性规定;其二是创造性地解释宪法条文本身。宪法解释的具体方法，因各国理论和实践的不同而有所区别[22]。《俄罗斯宪法》明确规定了国际法条款，且确立了国际惯例和国际条约义务的优先性;因此，任何国内条文的法律解释普遍与国际法规则保持一致。

但宪法是至高无上的，即使国际义务被赋予与宪法同等的重要地位，也难以成功地引渡俄罗斯公民到英国受审。这是因为，英俄之间没有签订双边引渡条约，俄罗斯不必承担有关引渡的国际义务;俄罗斯禁止引渡本国国民的宪法条款，使引渡卢戈沃伊不可能实现。尽管俄罗斯曾有引渡双国籍人的先例，但国内法院已确认其违宪;(注：关于此案，参见：Garabayevv.Russia(EctHR，2007-06-07).ApplicationNo38411/02.)因此，宪法解释无法消除存在的宪法障碍。

2.修改宪法

宪法条文的修改程序通常十分复杂。俄罗斯宪法规定的禁止引渡本国国民，是尤其难以改变的，因为它属于宪法中关于基本权利和自由的一章，这是最难修改的特殊三章之一。修改宪法中引渡条款的重重困难，从《国际刑事法院罗马规约》的批准和执行被长期拖延这一现象可以窥见一斑[23]，包括俄罗斯在内的不少国家都存在有关的宪法障碍[24]。

一般来说，修改宪法并非不可能，但为个案而修宪几乎不可能。即使有国家愿意启动修宪工作，以参加国际刑事合作，但至今也无国家为了引渡个案而这样做。固然有一些欧洲国家修改了宪法中的类似条款，使欧洲逮捕令生效，但这仅是部分情况，依然有国家尚未修宪[25]。而且，欧洲逮捕令的特殊制度，与作为非欧盟国家的俄罗斯无关。由此可见，建议俄罗斯修改宪法以引渡卢戈沃伊的理由，很不充分。

3.规避引渡程序

英国外务大臣指出，“国民不引渡原则”并不排除卢戈沃伊在海外旅行时被引渡的可能性[5]199。这是毋庸置疑的，但坚决抵制引渡的卢戈沃伊是否会突然同意引渡，很值得怀疑。因为《俄罗斯宪法》不仅保护本国国民不被引渡，而且保护他们不被驱逐。(注：关于具体规定，参见：TheConstitutionoftheRussianFederation，Art61(1).)也就是说，《俄罗斯宪法》充分保护本国国民的利益，除非卢戈沃伊本人同意到英国受审;因此，通过程序规避实现引渡的可能性非常小。更重要的是，规避引渡程序涉及到有关引渡的正当程序和人权问题。国家主管机关以规避引渡程序的方式促进犯罪嫌疑人的移交，可能会侵犯犯罪嫌疑人的权利和自由，因为只有通过正当程序才能限制人身自由和安全权。(注：关于人权法，参见：EuropeanConventiononHumanRights(1954)Art5;关于典型案例，参见：Bozanov.France，(EctHR，18Dec1986)Applicationno9120/80.)基于人权保护的考虑，这一对策也不可取。

(二)国际社会的新举措

鉴于引渡例外原则妨碍了对国际犯罪分子的追诉和惩治，影响部分引渡合作的正常进行，国际社会已采取变通执行措施[20]113。为了有效打击包括恐怖犯罪在内的多项国际犯罪，联合国框架内的一些国际公约采用了“审罚分离”的新举措，以淡化国籍或政治犯罪因素对引渡合作的限制。

《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第16条第11款规定：“如果缔约国本国法律规定，允许引渡或移交其国民须以该人将被送还本国就引渡或移交请求所涉审判、诉讼中作出的判决为条件，且该缔约国和寻求引渡该人的缔约国也同意这一选择以及可能认为使用的其他条件，则此种条件的引渡或移交足以解决缔约国根据本条第10款所承担的义务。”相同的规定也出现在《联合国反腐败公约》第44条第12款中，并被越来越多的国家和地区所接受。虽然上述条约没有直接规定“审罚分离”的做法适用于打击核恐怖犯罪，但可能适用于有关的引渡合作，对缔约国的反恐合作具有一定的积极意义。

而且，《制止核恐怖主义行为国际公约》也允许在不同国家审判和执行刑罚。该《公约》第11条第2款规定：“如果缔约国国内法允许引渡或移交一名本国国民，但条件是须将该人遣回本国服刑，以执行要求引渡或移交该人的审判或诉讼程序所判决的刑罚，而且该国与要求引渡该人的国家均同意这个办法及双方认为适当的其他条件，则此种有条件的引渡或移交应足以履行本条第1款所规定的义务”。该规定当然适用于有关反恐领域的引渡合作，且主要针对打击核恐怖主义的国际合作。

根据上述规定，“审罚分离”的适用前提是：缔约国国内法不绝对禁止引渡本国国民，即如果在本国服刑的条件下允许引渡或移交本国国民，且服刑的内容是引渡或移交请求国依审判或诉讼程序所判决的刑罚;进行引渡合作的两国均同意这个办法及认为适当的其他条件。有关条约的缔约国欲适用这一办法，就必须修改绝对禁止引渡本国国民的国内法，包括修改相关的刑法和引渡法规定以及消除宪法障碍。例如，已批准《制止核恐怖主义行为国际公约》的俄罗斯，适用“审罚分离”的必要条件，就是事先修改宪法以消除障碍。这样，既能避免使应受罚者逃避法律制裁，又能促进国际引渡合作和维护各国法律的权威。

六、对中国引渡立法的借鉴意义

中国重视反恐法律体系的构建，不仅参加了联合国的10余项反恐国际条约，签署了《制止核恐怖主义行为国际公约》和《核材料实物保护公约修订案》，而且通过订立双边引渡条约与有关国家开展反恐合作。但是，由于历史条件的限制，我国2000年制定的《引渡法》对反恐合作考虑不足，主要表现在规定本国国民或政治犯不引渡等方面。为了早日批准有关反核恐怖公约，我国应顺应国际发展趋势，借鉴先进的引渡措施，以消除国内法障碍。

我国《引渡法》绝对禁止引渡我国国民，与国民不引渡原则弱化的发展趋势相悖。为有力打击恐怖犯罪和广泛开展引渡合作，我国应确立相对不引渡国民的制度，将国民不引渡条款，从该法第8条转到第9条，即纳入可以拒绝引渡的范畴。同时，《引渡法》也与恐怖犯罪非政治犯化的趋势不一致，为顺应这一新发展和顺利开展引渡合作，应将有关绝对不引渡的规定修改为相对不引渡的规定。在该法第8条第3款和第4款中，可分别加入如下但书条款：“但依中华人民共和国所加入的国际条约不认为是政治犯罪的除外。”

而且，为了扩大引渡合作的范围，在修改《引渡法》时，可考虑在第8条增设“审罚分离”措施，即规定：“在拒绝对外引渡的情况下，中华人民共和国应在其法律允许的范围下，根据请求缔约国的引渡请求，考虑执行根据该国法律判处的刑罚或者尚未服满的刑期。”这是被请求国在应该引渡却不愿或不能引渡时的一种变通办法，有利于在国际范围内编织严密的反恐合作网，并正确处理反恐合作与不引渡之间的矛盾。