公共利益原则研究论文
时间：2022-01-07 07:28:00
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一、反倾销法的价值取向及其局限
反倾销法是为维护正常的国际贸易秩序对出口贸易中的倾销行为和进口国所采取的反倾销措施进行限制和调整的国内法规范和国际法规范的总称。保护国内产业免遭倾销损害是反倾销法的最直接目的。但随着近年来国际上反倾销案件的增多，其使用频率日益提高，适用范围日益扩大，其合理性却越来越令人怀疑。因为它在保护国内相关产业的同时，却可能损害了社会的整体福利水平和与被控倾销出口商品所在国之间的经贸关系。这就有必要探讨反倾销法的价值取向。
法律的价值在于满足人们的某种需要，对不同人需求的不同程度的满足或拒绝承认即为法律的价值取向。一种法律制度能否为人们带来利益和为哪些人带来利益，是判断其价值的出发点。对于国家来说，在创设每一项法律制度的时候，都必须考虑到各方面的社会利益的平衡，而当两种社会利益之间的冲突无法协调时，它就必须做出取舍，这就表现出一项立法的价值取向。在决定是否采取反倾销措施时，相关国内产业的保护与消费者及下游企业的利益就是一对矛盾。国家既需要消除国外倾销这种不公平贸易行为的不利影响，以便为国内产业的健康发展创造良好的环境，又有为国内居民提供良好社会福利的责任。国外产品在本国的倾销可使国内的消费者及下游企业获利，但也会使本国的相关产业受到损害；而阻止国外产品倾销可使本国的相关产业得到保护，但本国的消费者及下游企业却要为此付出代价。在这二者之间国家必须择其一。
鉴于国外产品倾销不但会直接损害国内的相关产业，而且从长远来看也会损害本国消费者及下游企业的利益，故多数国家选择了以反倾销法对本国的相关产业提供保护。尽管采取反倾销措施损害了消费者的利益，但国内产业的长期健康发展与这种利益的短暂缺失相比是更迫切、更重要的需要，因而也是公平的。因为反倾销法价值取向的选择不在于考虑对单个个体是否公平，而在于考虑满足哪些人的需要才更为公平。由此可见，反倾销法的价值取向在于抵制国外产品的低价销售对本国相关产业所带来的损害。反倾销法选择的是保护相关国内产业，其优先考虑的是国内产业的利益，放弃了消费者及下游企业的利益。而这正是反倾销法的局限之所在。
反倾销法的最初目的是保护国内受损产业的利益，维护公平贸易。然而，反倾销的滥用给各国经济和社会福利带来的消极影响更令人深思。许多国家认识到采取反倾销措施的效果并不是孤立的，尽管本国的相关产业利益得到了保护，但同时，包括消费者、下游企业等在内的社会其他各方面利益却被忽略了。因此，如果在采取反倾销措施前能充分考虑各利害关系方的利益，经过综合权衡之后再作出决定，一方面可以使反倾销措施更符合经济规律的要求，有利于进口国的整体利益。另一方面又可以使各国对于采取反倾销措施的考量更加谨慎，一定程度上减少滥用反倾销措施进行贸易保护的情况。
具体说来，促使各国将公共利益问题引入反倾销立法中的原因主要有以下几个方面：
1产业分工的需要
在当今社会分工日益细化的背景下，许多产业都成为某个产业链中的一个环节。对于产品具有上下游关系的产业，反倾销措施的采取会具有不同影响。对上游产品征收保护性的反倾销税，意味着下游产品生产成本的增加。根据美国的一项调查报告，美国的钢铁产业若通过反倾销税或保障措施能够减少15％的进口，可以挽救6000个钢铁行业的就业机会，但作为代价，下游企业和消费者将为此多付出270亿美元的成本，同时钢铁产品的下游用户还将失掉1.8万个就业机会。
2保护消费者利益的需要
国外产品以倾销价格进入国内，从一定程度上说有利于消费者，而且也能促进国内企业积极改进生产技术，提高产品的市场竞争力。如果倾销产品被征收了反倾销税，进入市场的价格必然会升高，这种价格上涨通常会转嫁到消费者身上，由消费者承担，损害了消费者的利益。另外，反倾销具有贸易保护的作用，容易助长国内产业或产品的垄断地位，使其怠于进行技术更新与提高生产率。
3国际贸易关系相互依赖的需要
从短期来看，首先实施反倾销措施的国家(或地区)占有暂时的有利地位，但从长期看，考虑到国际贸易关系的相互依赖性，反倾销所带来的总收益未必就是正值。因为受指控国会利用各种条件进行贸易报复，受双方综合力量对比以及贸易关系的影响。这种报复未必是完全对的。
总之，公共利益原则的引入既是反倾销滥用在贸易自由化背景下矫正的必然结果，也是社会各方面利益对合理实行反倾销措施的客观要求。
三、公共利益原则的涵义
对于“公共利益”的涵义，正如台湾学者陈新民所称：“公共利益概念的最特别之处，在于其概念内容的不确定性”。无论是经济学界还是社会学界对于公共利益都没有明确的界定。即便在法律范畴内，各国都将公共利益作为一项法律原则予以确定，但也无明确的定义。反倾销法中的公共利益亦是如此。
不过，许多学者对公共利益做过独到的解释。英国学者边沁认为共同体的利益是组成共同体若干成员的利益的总和。德国学者阿尔弗莱德·弗得罗斯则认为：公共利益既不是单个个人所欲求的利益总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和。美国学者博登海默则从个人权利的外部界限角度定义了公共利益，即“意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限”，“外部界限的意思是：赋予个人权利以实质性的范围本身就是增进公共利益的一个基本条件”。美国学者E·R·克鲁斯克和B·M·杰克逊在《公共政策词典》中，将公共利益定义为社会或国家占绝对地位的集体利益，而非某个狭隘或专门行业的利益。
国内部分学者对公共利益问题也进行了大量研究，赵维田认为“公共利益是在倾销认定、损伤标准以及采取反倾销措施时，不能只考虑到受损伤的国内行业的利益，还要考虑或重视公众的利益，尤其是消费者和用户(包括中间生产人)的利益”。朱庆华认为公共利益是“包括国内生产商、进口商、工业用户、消费者等利害关系方利益在内的国家(或地区)整体利益”。陆文玥认为“公共利益考虑则是出于一种保护本国上下游产业、工业用户和消费者等的利益而向国内反倾销受益者征收补偿性关税的措施，因此，可以说是对反倾销利益的国内再分配”。刘重认为“公共利益从一般意义上讲，就是大众的利益、全社会的整体利益和国家利益”。
笔者认为，公共利益有广狭之分。从狭义上说，反倾销的公共利益直接涉及国内同类产品产业利益、贸易中间商的利益、该产业下游生产者利益、上游生产者的利益、最终消费者的利益、涉案以及相关产业劳动力的就业。从广义来讲，它还间接影响到一国产业结构调整、产业以及整体经济的安全、贸易结构和水平、海外直接投资、贸易盈余与外汇储备，甚至一国的经济发展的速度、水平和整个发展战略。反倾销的公共利益也会涉及两国的政治利益。当今世界，经济利益和政治利益紧密相连，两国之间经济利益的纠纷和矛盾很难说不会影响两国的政治利益和外交关系。相反，两国经济领域的较量往往是以政治和外交斗争为后盾的，在国与国之间的关系中，经济和政治往往互为手段和目的。因此，考虑反倾销中公共利益问题时，经济和政治利益都应该在考虑的范围之内。四、国际反倾销法中的公共利益原则
公共利益原则已经成为反倾销法的重要发展趋势，各国纷纷在反倾销法中加强了对公共利益的相关规定。其中，欧盟与加拿大的公共利益原则较为完善和发达，同WTO的相关规定一起体现了国际反倾销法中公共利益原则的发展方向。比较和分析这3种主要的公共利益原则，对于完善我国相关立法有着重要的借鉴和启发意义。
1加拿大反倾销法律中的公共利益原则
加拿大早在1904年就颁布了世界上最早的成为反倾销法，但它关于公共利益的规定始见于1984年颁布，后经多次修改的《特别进口措施法》(SpecialImportMeasuresAct)。2000年修订的《特别进口措施法》第45节中规定：在做出最终损害裁定后，如果有充分理由相信按确定的倾销幅度征收反倾销税不符合公共利益，加拿大国际贸易法院可以自行或依据利害关系人的请求发起公共利益调查，并允许任何与调查有利害关系的当事人(包括下游用户、消费者协会和竞争政策当局)向国际贸易法庭陈述相关的理由。该法律还明确规定了国际贸易法院在公共利益调查中应考虑的因素，包括：(1)是否可以从与该反倾销诉讼无关的其他国家或出口商获得相同产品?(2)如果对倾销幅度全额征收反倾销税，则是否会大大降低国内相同产品的市场竞争?是否给以有关产品为投人品的本国生产商造成重大损害?是否因限制获得生产或服务中使用的投入品或技术而严重损害产业竞争力?是否严重限制消费者按竞争性价格选择或获得产品的权利，或通过其他方式给消费者造成严重损害?(3)如果降低或取消反倾销税是否会给国内相似产品生产中使用的投入品的国内生产商造成重大损害?等等。如果国际贸易法院最终认定，没有理由减幅征收反倾销税，该机构将公告，说明结论与理由；如果法院认定按倾销幅度全额征收反倾销税不符合公共利益，该机构将向国家财政部提交报告，提出建议并说明理由。
加拿大反倾销法中的公共利益原则具有以下特点：一是公共利益调查具有独立的程序；二是公共利益调查与反倾销税率的确定结合在一起。加拿大反倾销法中尽管列举了一些在公共利益调查中应该考虑的因素，但是没有对公共利益这个概念作实质定义。
2欧盟反倾销条例中的公共利益原则
在欧盟反倾销法中，公共利益被称为“共同体利益”(theCommunityInterest)。在反倾销调查中，如果对倾销、损害和因果关系都作出肯定性结论后，欧盟委员会还需要另行调查共同体利益，以确定实施反倾销措施对欧共体整体造成的消极影响是否超过对申诉产业造成的积极影响。欧盟在第3283／94号《反倾销条例》中指出“共同体利益”包括国内工业、消费者和使用者三方的利益，规定各方的代表机构在欧共体反倾销调查中均有提供情报、要求听证、发表意见的权利。欧盟在第384／96号《反倾销条例》中对公共利益作出了更为明确而详细的规定。该法第21条第1款规定：“关于是否应欧共体利益要求进行干预的裁定，应当建立在对所有的不同利益，包括国内产业的、用户的和消费者的利益作为一个整体评价的基础上。只有当所有当事人根据第2条都有机会发表意见，才能根据本条做出裁定。”这是欧盟反倾销法中突出的特点之一。另外，欧盟在调查中不仅计算倾销幅度，同时还计算损害幅度，在反倾销税计算和征收上执行的是“税额从轻原则”，即以能否消除对国内工业的损害为征税标准。也就是说，如果征收较低的税就可以消除倾销对国内工业造成的损害，则应当以较低税额征收反倾销税。税额从轻原则，也从一定意义上反映出欧盟反倾销法试图协调平衡各国国内生产厂商与消费者之间的利益，这也是公共利益原则的进一步体现。
3WTO反倾销协议中的公共利益原则
WTO《反倾销协议》中没有明确规定“公共利益标准”，但它鼓励成员方在反倾销调查时给予工业用户和消费者组织提供相关信息的权利以及采取较少征税规则以尽量减少对公共利益的损害。这为一国主管机关在实施反倾销措施时，充分考虑公共利益问题提供了依据。《反倾销协议》第6条第12款规定：主管机关应向被调查产品的工业用户，或在该产品通常为零售的情况下，向具有代表性的消费者组织提供机会，使其能够提供与关于倾销、损害和因果关系的调查有关的信息。第9条第1款就“较少征税规则”进行了规定：在所有征收反倾销税的要求均已满足的情况下是否征税，及征收的反倾销税金额是否应等于或小于倾销幅度，均由进口成员的主管机关决定，如反倾销税小于倾销幅度即足以消除对国内产业的损害，则征税额最好小于倾销幅度。
相比加拿大和欧盟，WTO《反倾销协议》对公共利益的规定比较模糊，适用范围不够宽泛，仅要求成员方考虑下游用户和消费者的利益，忽略了市场竞争等因素，同时“较少征税规则”中对成员方没有作出强制性规定，赋予了成员方太大的自由裁量权，使公共利益的实施效果大打折扣。
加拿大和欧盟有关公共利益原则的规定则较为完善，并不失各自的特色。从调查程序和调查后果来看，加拿大的反倾销制度比较灵活。欧盟则在反倾销法中赋予公共利益原则较高的地位，其实施程序也比较严格，在一定程度上代表了国际反倾销立法的发展方向，防止了反倾销措施的滥用，有助于反倾销结果的客观性。
五、我国反倾销法中的公共利益原则
1我国在反倾销法中公共利益原则的确立
我国反倾销立法相对较迟，最早颁布的反倾销法是国务院于1997年3月25日根据《对外贸易法》的《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》。但由于历史和实践的局限，该条例中没有关于公共利益方面的规定。2001年10月31日，国务院通过的《中华人民共和国反倾销条例》，虽仍然没有公共利益的明确规定，但在对立法宗旨的修改以及具体的条款中，不仅体现了对公共利益的考虑，而且涉及公共利益审查的程序规定。如1997年的《反倾销反补贴条例》第1条规定的立法宗旨是：“为了维护对外贸易和公平竞争，保护国内相关产业”；而2001年的《反倾销条例》中删去了“保护国内相关产业”，这说明我国反倾销立法已经突破了只是片面保护国内相关产业的局限，已认识到全面权衡、统筹兼顾反倾销所涉及的所有相关利害关系方利益的重要性。根据这一立法宗旨，该条例第20条规定：“调查机关应当为有利害关系方提供陈述意见和论据的机会”。第23条规定：“调查机关应允许申请人和利害关系方查阅本案有关资料。但是，属于按保密资料处理的除外”。第27条第5项规定：“外经贸部和国家经贸委共同认为不适宜继续进行反倾销调查的，反倾销调查应当终止，并由外贸部予以公告”，该规定实际赋予我国反倾销主管机关考量公共利益的裁量权，允许其在综合权衡我国政治、经济、外交等方面利弊得失的基础上，做出是否终止反倾销调查的决定。此后，外经贸部和国家经贸委根据办案实际需要，以行政规章的方式于2002、2003年颁布实行的有关反倾销立案调查、听证会、信息披露、问卷调查、实地核查、价格承诺等一系列暂行规则和规定，都在一定程度上对反倾销适用公共利益原则提供了法律依据。
2004年3月31日国务院了修改后的《中华人民共和国反倾销条例》(以下简称为《条例》)，这次修改的一大特色是明确提出了公共利益原则。《条例》第33条第1款规定：“商务部认为出口经营者作出的价格承诺能够接受并符合公共利益的，可以决定中止或者终止反倾销调查，不采取临时反倾销措施或者征收反倾销税”。第37条规定：“终裁决定确定倾销成立，并由此对国内产业造成损害的，可以征收反倾销税。征收反倾销税应当符合公共利益”。此外，在第17条提起申诉条件、第20条给予利害关系人陈述意见等反倾销调查相关环节的规定中，均体现了对公共利益的考量。
2我国在反倾销法中体现公共利益原则的不足
(1)缺乏公共利益范围的明确界定
反倾销措施是否符合公共利益，意味着主管机关必须考察申诉产业之外的利益。因此，哪些利益与公共利益有关，谁能代表这些利益，如何确定参加方的资格，成为公共利益审查中至关重要的问题。《条例》第19条所定义的反倾销案件的“利害关系方”，包括申请人、已知的出口经营者和进口经营者、出口国(地区)政府以及其他有利害关系的组织、个人。这一规定中“其他有利害关系的组织、个人”仍是一有待解释的概念。这样，反倾销主管机关在确定哪些组织和个人可以参加反倾销程序，可以就某些问题发表意见等方面享有较大的自由裁量权，主管机关完全有可能依据其自身对公共利益的理解来进行审查，从而使公共利益不能得到尽可能完整的体现。
(2)缺乏公共利益程序性权利的明确规定
利害关系方的程序性权利包括发表信息、提供信息和获得信息的权利。利害关系方发表意见和提供信息的目的在于使主管机关更全面地掌握信息，以确定采取反倾销措施的要件是否满足。《条例》对公共利益审查的程序规定主要见于第20条和第23条。从实践来看，我国下游企业参与反倾销程序的主要方式是参加主管机关召集的座谈会及主动向主管机关提出书面意见和材料，“座谈会”是一种非正式的方式，很难保证下游企业和其他利害关系方有效参与反倾销程序，充分表达其意见，也很难对调查结果起到严格的控制作用，降低了公共利益原则的实际操作性。
(3)缺乏公共利益调查时效的明确规定
《条例》第26条规定反倾销调查应当自立案调查决定公告之日起12个月内结束(特殊情况下延长期不得超过6个月)，但公共利益调查从何时开始至何时终止，利害关系方何时提出书面申请，何时答辩，听证会何时举行，何时作出公共利益的裁决等问题我国都未作出规定。这就容易导致主管机关办事效率低下，利害关系方的权益无法及时实现。此外，我国在时效规定上还具有不对等性，相对人违反时效的规定，将丧失本可获得的权益；而行政机关违反时效规定，如举行听证会，事先没有将听证的时间、地点及听证所涉及的法律问题、事实问题及时通知相对人，听证机构在作出肯定性终裁前没有给予相对人听证机会，行政机关该如何承担责任等问题，现行《条例》都未作出规定。
(4)缺乏“较少征税规则”的规定
较高的反倾销税率虽能对国内产业提供更多的保护，但也会对下游企业和消费者利益造成更大的损害，较少征税规则可以将反倾销税降低至消除国内产业损害的必要水平，减少对下游产业和消费者利益的损害，从而更好地维护公共利益。《条例》第42条却只规定“反倾销税税额不超过终裁决定确定的倾销幅度”。从现有的反倾销案例来看，我国在对倾销和损害及其因果关系作出肯定性终裁的情况下，全部依据确定的倾销幅度全额征收反倾销税的做法，忽略了在采取反倾销措施时成本与收益的平衡。
3完善我国反倾销法公共利益原则的建议
(1)确立公共利益审查的独立性地位
与反倾销的其他程序相比，公共利益审查具有一定的独立性。尽管我国规定了公共利益原则，但该原则被限制在价格承诺和征税环节。要求“商务部在考虑是否接受价格承诺时，应当审查是否符合我国的公共利益”，“征收反倾销税应当符合公共利益”未能贯穿于整个反倾销调查、认定、撤案、征税、复审等环节，缺乏强制性保障和合理的程序规定，公共利益审查的独立性未能得到体现，对于包括工业用户和消费者在内的公共利益并未引起足够重视。我国可借鉴欧盟的做法，将“公共利益”作为采取反倾销措施必须考虑的条件之一加以规定，只有在符合倾销、损害、因果关系和公共利益4个要件的条件下才可以实施反倾销措施。同时，我国还可以进一步规定：由于经济形势的变化，出于公共利益的需要而暂停已采取的反倾销措施。这样，公共利益就可以成为贯穿整个反倾销调查程序的原则，最大限度地保护国家的整体利益。
(2)明确界定“公共利益”范围或应考虑的因素
在公共利益调查中，哪些当事方可以参与公共利益审查，参与方应享有哪些权利，都是不容回避的。而且，对这些问题的回答又能反映出立法机关和反倾销主管机关对公共利益的理解。如前所述，由于我国立法中并未明确利害关系方包括下游企业和消费者，因此，在我国以往反倾销调查案中下游企业和消费者的利益往往得不到重视。对此WTO《反倾销协议》、欧盟和加拿大都已形成一套较为成熟的做法，公共利益一般需要从3个方面加以考量：国内相关产业的利益、倾销产品工业用户(下游企业)的利益以及消费者的利益。为保证公共利益原则发挥应有的作用，我国应明确而具体地规定公共利益所指的当事方：申诉产业、被调查产品的下游企业、中间商，最终消费者及其组织，以及其他认为反倾销措施将对其产生负面影响的个人和组织。我国也可以在评价公共利益时，把倾销对竞争机制的影响考虑进去，如果倾销行为实际上活跃了市场，促进了竞争，迫使相关产业加快结构调整，提高竞争实力，则不实施反倾销措施。正如许多学者指出的，真正的公共利益条款，应当要求执法当局不仅倾听和重视用户和消费者的利益，而且应该采取“经济得失评析”方法，以符合国家整体利益和有利于市场竞争为准绳，来权衡该不该反倾销，究竟采取哪种反倾销措施。
(3)明确公共利益调查的程序机制
完善程序机制是公共利益实体权益的有效保障。欧盟反倾销制度赋予了利害关系方比较充分的程序性权利，使利害关系方在调查程序一开始就可以登记应诉、发表意见、申请听证会、查阅非保密资料等等，使利害关系方有充分表达的机会，以便调查机关进行全面的评估。我国现有规定缺乏下游产业和消费者的主动介入机制。我国可以法律或行政法规形式明文规定向下游企业、消费者搜集材料，听取意见的机制；应规定除调查机构依职权取证和召开听证会外，下游企业代表、消费者代表可以主动提供证据材料及申请召开听证会；只要是在合理的期限内提出的申请，调查机构都应该接受、考虑证据材料或召开听证会，在期中复审和终期复审时也应给予他们提出意见、维护自身利益的机会。同时，还应明确规定各利害关系方在调查程序中的陈述与抗辩等核心权利，完善制定公共利益调查辩论式听证程序，避免主管机关偏听偏信而失之偏颇，使各利害关系方都有充分的机会表达意见。
(4)规定健全合理的时效制度
《条例》对反倾销调查的时间作出了规定，但规定过于笼统，缺乏调查各阶段应有的时间限制。相比较而言，加拿大反倾销法对其规定则极为详细和严格。如限定调查启动后的35天利害关系方提出书面申请书，46天利害关系方提出书面答辩书，56天举行公开的听证会，100天法庭作出判决。加拿大的这种弹性极小、时限严格的规定，有利于行政机关及时行使职权，使国内工业的受损害程度降至最低。对此，我国可借鉴加拿大的做法，明确规定从反倾销程序启动开始，便搜集有关公共利益审查的意见和信息，并严格规定每个调查阶段的时效，而且要对等地明确规定行政机关违反时效应负的责任。
(5)增加“较少征税规则”的规定
“较少征税规则”直接体现了在反倾销中应考虑公共利益的思想。WTO《反倾销协议》、欧盟《反倾销条例》对此都作了规定。因此，我国的反倾销立法应顺应国际反倾销立法的基本方向，增加该规则，以减少对工业用户和消费者利益的损害，从立法上推动公共利益原则的有效实现。
[摘要]公共利益原则是反倾销避免片面保护国内产业而损害国家整体利益的安全阀。将公共利益原则纳入反倾销立法是现代反倾销制度的发展趋势之一。欧盟与加拿大的公共利益原则较为完善和发达，同WTO的相关规定一起体现了国际反倾销法中公共利益原则的发展方向。我国的反倾销立法虽已确立了公共利益原则，但仍存有缺陷。因此，应借鉴国际反倾销立法的成功经验，进一步完善我国的相关立法，以维护社会整体利益。
[关键词]反倾销法；公共利益原则；立法；完善
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