我国地方治理结构研究论文

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一、西方政府研究思潮的主义背景

当前我国公共管理的价值观念大多是从西方引进的。这样的价值观多有某种“主义”的特点，“主义”之争在中国成为一个重要的话题。目前在中国语境中的“新左派”、“老左派”和自由主义、社会民主主义与其在西方语境中大为不同，但在“主义”基础上提出的问题有一定的相似性。

目前西方对政府的研究有两种思潮：民主社会主义从政府的职能出发，倾向于建立福利国家；自由主义则从政府权力的授予来考察，倾向于建立守夜人式的国家。这两种思潮形成于20世纪，然其渊源可以追溯到17世纪的重商主义和重农主义。民主社会主义主张国家提供更多的福利，扩大国家责任，但并不认为国家权力是无限的，可以不受限。而自由主义由于害怕个人权利受到侵犯，主张缩小国家权力，但这并不等于说不要国家干预。所以，民主社会主义和自由主义的对立不是绝对的，二者产生矛盾的前提是：国家的责权对应。

中国现在不是自由放任太多，也不是国家福利太多，因此我们不是既不要自由放任又不要国家福利的问题，而是恰恰相反，既要更多的自由放任又要更多的国家福利。在我们国家的现实生存环境中，不仅自由主义和社会民主主义有其基本的价值重合，而且古典自由主义和古典社会民主主义也有明显的价值重合。其价值重合主要在于公民权利、自由与程序正义。

二、对当前中国传统地方治理研究的思考

就传统中国而言，乡村社会既不是被租佃制严重分裂的两极社会，也不是和谐自治的内聚性小共同体，而是大共同体本位的“伪个人主义”社会。与其他文明传统相比，传统中国的小共同体性更弱，但这并非因为个性发达，而是因大共同体的属性所致。它与法家或“儒表法里”的传统相连，形成一系列“伪现代化”现象。小共同体本位的西方传统社会在现代化起步时曾经过“公民与王权的联盟”，而中国的现代化则可能要以“公民与小共同体的联盟”为中介。

传统社会的反近代化机制无疑有儒家色彩的一面，即大共同体与小共同体都抑制个性，父权制家族桎梏与专制国家桎梏都阻碍着自由交换、竞争与市场关系的发展，阻碍着民主、人权与公民社会的形成。但这种反近代化机制更具有非儒家色彩（或曰法家色彩）的一面，即“大共同体”不仅抑制个性，而且抑制小共同体；不仅压抑着市场导向的个人进取精神，而且压抑了市场导向的集体进取精神。古代中国政治中枢所在的北方地区宗族关系远不如南方尤其东南一带发达，因此公民社会的发育比南方更为困难，

现在对中国传统地方治理的研究有一种套路，认为中国传统的地方治理有以下五个特点：国权不下县（县以下是自治）；县下皆宗族；宗族皆自治；自治靠伦理；自治靠乡绅。这些特点可以归总为：县下无吏皆自治。最早提出传统中国国权不下县的是韦伯。他认为，中国的儒教不可能导致现代化，因为它是非理性的，而现代化在某种意义上就是理性化。传统中国社会的治理凭借的就是这种非理性的“卡里斯马”型权威。

三、中国地方治理结构的历史与转型

1.县下无吏并非自古就有。

中国自古以来并不是县下无吏的。古代乡吏是政府养的一些官员，用以为国家治理社会；乡役是政府强行指定一些人为国家治理服务。隋唐之后出现乡绅。考察历史可知，隋唐之前乡村治理是以乡吏为主的；隋唐之后则由乡役和乡绅共同治理。靠乡役治理，存在治理者的积极性问题；而靠乡绅治理，其本身存在两面性的问题。总之，在隋唐之后的这种制度比较乡吏治理，自治较专治浓重得多。

2.乡役、乡绅治理地方是专制而非自治的表现。

首先，地方由乡役治理并不等于存在地方自治，相反，恰恰是专制的反映。因为乡役是被政府依靠手中掌握的权力强制为政府办差的。其次，乡绅也非地方自治的体现者。乡绅是在隋唐以后伴随科举制度的完备而兴起的，其人员构成主要来自：候补官吏，丁忧、守制、退休致仕的官员等。乡绅可以享受由国家给予的待遇：优免权（明代以后这种优免权更加扩大）。乡绅是地方上实际的权势阶层，他们虽不具有儒家狭隘的忠君观念，但其对中央政府更确切的说是当权的中央政府，有很大的依赖，尤其是在政府更替时其随风倒的本性更是暴露无遗，明末清初时乡绅表露出来的明显的投机行为可为佐证。虽然隋唐宋以后，在庶民中出现了宗族组织，但其往往不是由血缘而是按政治等级制度（由本族中功名最大的人来主持）组织起来的。所以，从根本上说，乡绅不能作为地方自治的体现者，他和乡役同样是传统专制的产物。

3.中国地方治理的两难现象。

相比西方国家，中国历史上缺少一种村社传统，这就产生了中国地方治理的两难现象：豪强与酷吏。豪强代表了地方势力，基于“兔子不吃窝边草”的考虑，他们竭力维护地方利益。而中央为了加强对地方的控制，派出自己的人马-“酷吏”（司马迁语）治理地方。科举制度和与其并行的回避制度、轮换制度容易使地方官产生短期行为，唯中央命是从，完全没有对地方负责的观念。

清末废除了科举制度，与之相伴而生的回避制度也随之消亡。民国期间又推行委派制度，这使得地方治理方式发生了转变。1949年建国后，新解放区的干部多来自外地，于是形成了事实上的回避制度，这一时期的地方治理兼有豪强和酷吏的弊端。期间，回避制度受到很大冲击，很多地区都实行了干部本土化，形成了地方上复杂的人事关系，导致了地方豪强的产生。为避免这种情况，政府又从历史上寻求解决方案，重新恢复了回避制度，但这又强化了地方官员的短期行为，容易使他们滋生酷吏心态。

纵观中国历史，地方治理是一种集权的思路，既没有福利国家的传统，也没有地方自治的传统。所以，我们不能套用西方的理论，必须寻求一种新的治理方式，跳出社会民主主义和自由主义的套路，摆脱在豪强和酷吏之间摇摆的困境，实行治道变革，建立与中国现代化相适应的政治文明。

之后，与会学者就此进行了热烈的讨论。部分学者的讨论如下：

之一：治道应该分两层来讨论。中国的互制分两层：中上层和基层。如果把乡村一级说成专治的话，其假设在于：乡绅只忠于官方，而不注重地方百姓的福利。互制的机制在以前是存在的，到宋明，中上层官员选择机制必然使其忠于皇权，但他们也可用“四书五经”来制约皇权，或利用皇权之间的机制来制约皇权。如海瑞。中国的互制是有的，只是与西方不同。因此讨论应注意两个问题：1.分上下两层；2.专治和互制。

之二：为什么中国的治道两千多年未改变，也难以改变？有几点需要考虑：1.理论问题。中国到现在几乎是互利主义的政治。关于中国治道的考量，既要接受西方的理论，又要自己的创新。为什么西方的理论不适于解释中国的治道？一是人治基础在于人与人不平等的制度；二是与之相对应的法治基础是宗教。思想观念由上帝面前人人平等发展到自然状态下人与人的平等，制度也由神法、自然之法发展到法律，使之成为高于一切的东西。无论是福利主义的政治，还是自由主义的政治，其基础都是法制的。而中国自始至终都是人治。2.中国人治传统可以追溯到夏朝或更早，这样的传统仍在继续。而当今国人未曾从物理学、心理学等理论上予以更深的挖掘。其原因就在于习惯：记忆习惯；理解习惯（包括行为、操作）；创新习惯（包括思考、提问）。人治的潜在习惯渗透到每个人的行为、思考之中。正因为如此，我们不可能摆脱传统，这样的习惯可以是文人或历史学家去延续。而新的治道更无从照搬西方的理论，必须有待各位同仁的努力。

之三：讨论当今中国的治道变革首先应立足现实，回归经济基础的考量，可思考公共财政制度的变革。以此为切口，在求得经济社会稳定发展的同时，创制新的制度安排，设计新的治理结构，并逐步加以推进，达到新的治道追求。

最后，论坛主席毛寿龙教授作了总结发言。他指出，自主治理是人类的基本事实和自然倾向，如何使这一基本的事实和倾向发挥出积极的作用，遏制其消极的作用，宏观的治道变革至关重要。有效的宏观治道变革进程需要充分的学术研究，高质量的学术研究需要有充分的学术探讨空间，让更多的人坐而论道，为公立学。宏观的变革往往有赖于微观的行动，微观行动者需要有合理的专业化分工。学者要形成独立的研究传统，进行学术的探讨、研究、创新和实践。天下无完美之物，任何事物都是有缺憾的，今天对治道的研究探讨同样如此。但正是由于缺憾的存在才使得有进一步探讨的空间。本次论坛会议只是这种努力的开始，治道的追求还有赖更多同仁的共同努力，让我们共同前行。