政府国际法律组织管理论文

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引言

政府间国际组织是国家间多边合作的法律形式，是广泛活跃于国际社会并有着重大影响的非国家行为体。从法律角度考察政府间国际组织（以下简称国际组织），最基本的问题是国际组织的法律地位问题，也就是国际组织在国际层面与国内层面的法律人格问题。这一问题关系到国际组织能否独立、有效地履行其职能、实现其宗旨，关系到国际组织与其成员国及其他国际法主体之间的关系，其重要意义早为人们所共知。事实上，国际组织是否应该并已实际具有法律人格已经不是一个理论问题而是一种客观现实了。从上个世纪40年代末国际法院关于赔偿案的里程碑式的咨询意见起，到60年代末苏联东欧学者的基本认同，有关国际组织法律人格的理论争论似乎已经尘埃落定了，[1]但是，实际上围绕这一问题的深层次的理论探讨始终没有停止。随着国际组织数目的日益增多，国际组织在国际事务中作用的日益增强，同国际组织法律人格相关的问题表现得更加复杂深入，更加具体现实，以至于一些基本的问题屡屡被重新提起，一些新问题又脱颖而出。比较集中的至少有下列三个问题：一。国际组织法律人格的法律根据和法理基础；二。该人格的内涵和表现形式；三。该人格属性的法律后果。国外学者关于这三个问题的论著已连篇累牍，经久不衰，而国内学界在这方面的讨论仍寥若晨星，浅尝辄止。本文不避浅陋试图对上述三个问题作一深层次探讨，以就教于学界同仁。

鉴于国际组织的活动跨越于国际、国内两类法律秩序，本文关于国际组织法律人格的讨论也将分别从国际法和国内法两个层面展开。

一、国际组织法律人格的根据

1.国际组织的国际法律人格

国际法律人格，也称国际人格，通常是指能独立参与国际法律关系并直接承受国际法上的权利义务的能力和资格。只有具备国际人格的实体才能成为国际法主体，国际人格和国际法主体这两个概念因而也常交替使用。[2]转统国际法认为，主权国家是唯一的国际法人格者，也就是唯一的国际法主体，而国际组织，至少在它的早期，不被承认为国际法人格者或国际法主体。然而，现代国际法倾向于认为，在国际人格和国家主权之间并没有必然的联系。[3]意味着不排除非主权国家的实体，也可能拥有某种国际人格。国际法院在其1949年赔偿案咨询意见中，明确否定了只有国家才是国际法主体的观点，指出各国集体活动的逐渐增加已经产生某些并非国家的团体（按指政府间国际组织——引者）在国际舞台上活动的情况，这种新的国际法主体不一定是国家或具有国家的权利和义务，因为“在任何法律体系中，各法律主体在其性质或权利范围上不一定相同，它们的性质取决于社会需要”。[4]国际法院不但在该咨询意见中，根据暗含权力理论推论出联合国具有国际人格，从而产生了多米诺骨牌效应，其他政府间国际组织也都在实际上在不同范围内被承认为国际人格者，而且在它于1980年解释世界卫生组织与埃及1951年协定的咨询意见中，明确断言“国际组织是国际法的主体，受国际法一般规则、这些组织的组织法或它们作为缔约方的国际协定对它们所设任何义务的拘束”。[5]看来，国际组织具有不同于其成员国的单独的国际法律人格这一点，已经是一个不争的事实了。[6]

不过，有一个问题却是不甚明了的：与国家相比较，国际组织的国际人格究竟从何而来？它的法律根据和法理基础是什么？在这一点上主权国家很清楚：国家的国际人格是与生俱来的，固有的，客观的，是国家在国际法上基于主权的一种基本属性，是一般国际法所普遍承认的。那么国际组织呢？迄今为止，大多数国际组织的组织约章本身都没有明文规定国际组织具有国际法律人格，从成文法的角度看，国际组织在国际法上的地位是不确定的。[7]由此引发了一场关于国际组织的国际法律人格根据的学理论战，出现了众多的理论和说法。就其观点的差异而论，传统上可分为三派：[8]第一派以前苏联东欧学者的观点为代表，认为只有在组织约章中明确赋予国际组织以国际人格的情况下，这种法律人格才存在。[9]按这种观点推论，凡没有在组织约章中明确规定的国际组织，不得享有国际人格，这无异于否认了现今国际组织的大部分不具有国际人格。因为在实践中，通过组织约章明确授予国际人格的情况始终是少数例外，而不是一种规则。[10]显然，这是“约章授权论”的观点。

第二派观点以北欧学者斯耶斯第德为主要倡导者，坚持国际组织具有客观国际人格的说法。他们认为，国际组织国际人格的基础不在于其基本文件的规定或其创立者的意图，而在于国际组织存在这一客观事实。就其国际人格不依赖于成员国的主观意愿而存在这一点而论，这种人格是客观的。国际组织从根本上说是国际法的一般性主体，拥有固有的能力，其国际人格是国际法所赋予的。[11]显然，这是一种“客观人格说”或“固有人格说”的观点。这种观点忽略了国际组织的国际法主体资格同国家的差异，过分强调国际组织的固有权力，强调其国际人格同成员国意愿的分离，这种说法不论在实践中还是理论上都难以自圆其说。

第三派观点可以说代表了当今学界的主流看法。该看法首先确认了国际组织具有国际人格者地位，其次强调，这种国际人格不是基于组织存在的事实本身而产生，而是由国际组织的组织约章明示或暗示赋予的。再次，该派观点中的“暗含权力”论学者强调，国家的国际人格是本身固有的，而国际组织的人格则是派生出来的，二者必须有所区分。[12]从探寻国际组织国际人格的由来的角度考察，第三派观点实际上是“约章授权论”与“暗含权力论”的一种结合，它不否认组织的国际人格可以经由组织约章明确授予，但更强调在没有约章规定的情况下，可以通过“暗含权力”理论推论出国际组织的国际人格。这一观点，前者有国际实践为证，后者则主要是依据国际法院的咨询意见。

从实践考查，的确，自从联合国成立以后，随着国际社会日益向实际存在的多种类型的国际法主体开放，在组织约章中明确规定国际组织的国际人格的现象多了起来。例如欧洲煤钢共同体条约（第6条）、国际农业发展基金协定（第10条1款）、联合国海洋法公约（其第176条规定了国际海底开发局的国际人格）、西非国家经济共同体条约（第88条1款）、东南非洲共同市场条约（第186条1款）、南圆锥形共同体组织议定书（第34条），以及国际刑事法院规约（第4条1款），如此等等，不一而足。不可否认，以国际公约的形式予以明确规定，是授予国际组织国际人格的最直接、最有效的方式。但是，这不是唯一的甚至未必是主要的方式，因为绝大多数国际组织的基本文件都没有类似的规定，它们的国际人格是组织基本文件默示赋予的，也就是说，承认基本文件暗含着授予国际组织以国际人格的权力。这种实践的最初和主要的根据就是国际法院在赔偿案的咨询意见。

其实，早在1945年的旧金山联合国家国际组织会议上，就有人建议在宪章中明确规定联合国的国际人格，但被会议第四委员会第二小组委员会的报告拒绝了。其理由是，此种做法是多余的，因为宪章作为一个整体，其条文实际上将暗含这一意思。[13]这份报告的远见和洞察力令人震惊，可惜不具有法律效力。当1949年国际法院面对是否确认联合国在宪章没有明文规定的情况下具有国际人格的问题时，全体法官一致认为，联合国被设计成国际协调中心因而具有特殊的使命、权利和能力。“该组织被期待并在事实上行使和享有那些职能和权利，只能被解释为是以联合国拥有很大程度的国际人格及国际舞台上的能力为前提的。联合国是当今世界最高类型的国际组织，如果没有国际人格就无法实现其创立者的意图。必须承认，成员国通过赋予联合国一定的职能、义务和责任，也就赋予它为有效实现那些职能所必要的能力。……因此，本法院的结论是，联合国是一个国际人格者”。[14]在这里，国际法院实际上是运用国内法上的“暗含权力”理论，对联合国宪章进行了解释。它从联合国的创立意图和职能需要出发，推论出联合国应具有为实现其宗旨、履行其职能所必须的某种权力，即使宪章上没有相应的明确规定也不妨碍它实际上暗含着这种权力。这种推论，严格以宪章为根据，正是鉴于宪章明确规定了联合国的各种权利、义务和权力，才能得出它同时也暗含着赋予联合国以国际人格的意图，否则无法承担这些权利、义务和权力。这一推论过程，表明了在宪章的明文规定与暗含意图之间的因果关系，为确立联合国的国际人格找到了根源。法官们特别强调了联合国的国际人格属性同成员国的意愿之间的关系。他们的观点很明确，推论出联合国具有国际人格，正是为了体现和实现联合国创立者的意图，二者是完全一致、紧密联系的，从而实际上把联合国国际人格的效力根据，建立在创始成员国的立法意图和共同同意的基础上。

国际法院的咨询意见虽然仅仅是针对联合国而言的，但是这一充满睿智、令人信服的推理过程和暗含权力理论，却被国际社会广泛接受和仿效，具有普遍的示范效应，使得几乎所有未被基本文件明确授予国际人格的国际组织，都可以基本文件的默示授予为根据而取得国际人格。

国际组织国际人格的取得根据问题，虽然因赔偿案咨询意见而取得突破性的解决，但是同时也伴随着产生了与此种人格相关联的一些问题，必须同样引起重视。其中至少有下列三个问题值得注意。

首先是国际组织的国际人格同国家的区别。国际法院虽然确认了联合国具有国际人格，但又特别强调，这并非说联合国是一个国家，其法律人格、权利和义务同国家是一样的；也不意味着它是一个“超国家”，其权利义务总是在国际层面，甚至在国际层面上有比国家更多的权利义务。说它是国际人格者，只是表明它是一个国际法主体，有能力取得国际法上的权利义务。[15]这段意见的用意在于提醒人们，虽然都是国际法主体，都具有国际人格，但不能把国际组织与国家等同起来，混为一谈。在国际法律体系中，法律人格是各不相同的。其法律性质取决于国际社会的需要，其权利范围也并非一致。[16]至于国际组织的国际人格同国家相比有哪些不同，国际法院没有进一步具体说明。不过通常认为，主权国家拥有国际法所承认的国际法主体的全部国际权利和义务，而象联合国这样的国际组织所拥有的权利义务，则取决于组织约章所标明或暗含的、或在实践中发展起来的组织宗旨和职能。[17]也就是说，主权国家是主要的、典型的国际人格者，具有完全的国际人格，而国际组织只是在有限范围内是国际法的主体和国际人格者，是不完全的国际人格者，具有有限制、有条件而非一般的国际人格。[18]如果进一步地探究，不难看出，国家的国际人格是国家的根本属性——主权所决定的，是其本身固有的，是主权性人格；而国际组织的国际人格则是组织的约章明示或暗示授予的，因而是派生的。其权利、能力的性质和范围主要取决于组织的职能需要，是一种职能性权利和权力。从这个意义上说，国际组织的人格不妨称之为职能性人格。[19]

其次，各政府间国际组织享有不同程度和范围的国际人格。虽然所有国际组织都可援引赔偿案咨询意见的理由，断言自己享有组织基本文件上没有明示宣告的国际人格，但是这决不表示所有的国际组织在国际法上都享有同等的法律地位和能力。[20]这与国家相比是很大的差异。所有主权国家都平等地享有国际法所承认的同等的主权权利和国际人格，而每一个国际组织国际人格的程度和范围却是一个个案，其差异取决于各自基本文件所规定的不同的宗旨与职能。可以肯定地说，每一个国际组织都拥有自己独特的权利能力和行为能力。因此在国际组织法上，法律人格并不是一个抽象的划一的概念，而是有其具体不同的内涵的。这也恰恰验证了国际组织法的一个特征：国际组织法在很大程度上并不具有一套统一的固定的可以普遍适用于所有国际组织的原则、规则和制度，它不过是把各国际组织产生和运作过程中共同遇到的法律问题归纳、抽象出来，形成为一套规范性或指导性的法律模式，其真正适用须结合每一个国际组织的具体情况。

第三个问题是，国际组织由暗含权力推论出来的国际人格是否具有客观性，对于没有承认该国际人格的非成员国是否有效。这一问题的实质在于，国际组织的这种人格究竟在多大范围内有效和得以发生。国际法院在咨询意见中明确断言，联合国具有客观的国际人格，即使对非成员国也有提出国际求偿的能力，其理由是，联合国是由代表国际社会绝大多数的国家组成的。[21]显然，国际法院在这里把成员国的普遍性作为制定联合国具有客观国际人格的依据。如果照此推理，是否意味着非普遍性国际组织就不具有客观的国际人格，其人格效力仅限于成员国呢？这一点是不清楚的，赔偿案咨询意见实际上是向国际社会提出了一个悬而未决的问题。联合国的国际人格因其成员国的普遍性而具有客观性，这一理由能否使之成为一条一般性原则或规则，是值得商榷的。现今多数学者认为，从理论上看，国际组织客观人格的概念同条约的相关性原则是对立的。众所周知，“条约不及于第三方”。国际组织的组织约章本质上是一个条约，对于非成员国的第三方不具有约束力，而国际组织的法律人格也是针对其成员国而言的，对非成员国不具有同等效力。因此，非成员国享有充分自由，以决定是承认还是否认这种人格。[22]虽然一般来说，非成员国没有特别的理由去拒绝承认一个国际组织的国际人格，但是也绝无义务去承认这种人格。不过事实上，除了曾经发生过前苏联东欧国家拒绝承认欧洲共同体法律人格的情况外，[23]迄今为止，还没有发生过非成员国拒绝承认一个国际组织的先例。[24]因此，客观人格问题在实践中看来已经得到了解决。据国际组织法专家阿美拉辛荷的研究，国际实践表明，国际组织的客观人格同成员国数目的多少及是否被非成员国承认无关，国际法院的咨询意见也无意确立关于国际组织客观人格的一般性标准。国际组织的客观存在并且拥有一定的法律能力这一事实，使得非成员国在与国际组织的交往时往往视之具有国际人格，而无须予以正式承认。他的结论是，国际组织事实上具有客观法律人格，而不论其成员国多少或是否被第三国承认。这一结论的得出，也许符合实际情况，但似乎尚缺乏令人信服的论证过程，因此至今仍受到置疑。[25]

2.国际组织的国内法律人格

国际组织不但在国际层面，而且也在国内法律秩序中，拥有不同于成员国的自主的法律人格，以便能独立行使其各项职能。比较而言，国际组织国内人格的取得与承认，要比其国际人格来得明确和简易。

绝大多数国际组织的基本文件都正式宣告，组织享有国内法上自主法人的权力，[26]也就是说，国际组织的国内人格主要是从其组织约章中取到法律根据的。当然，除此而外还有一些用作补充的更为具体的法律文件。例如，通过多边条约或议定书，详细载明或列出组织在国内法律秩序中的地位及特权与豁免；通过双边性质的总部协定。进一步界定组织在东道国的法律地位等。所有这些文件都具体列出了组织在国内法上的权利能力与行为能力，例如订立合同，取得和处理动产与不动产，进行法律诉讼等。[27]需要强调的一点是，即使组织约章及有关文件中没有关于组织的国内人格的明确规定，国际组织也被普遍认为在国内法上享有为实现其宗旨、履行其职能所必须的从事任何法律行为或任务的权力，这种暗含的权利和权力应视为组织国内人格的必要组成部分。[28]由此也可见，暗含权力理论不仅适用于国际组织的国际人格，同样也适用于其国内人格。[29]

至于国际组织的国内人格如何在成员国或非成员国得到承认和发生效力，则由于多种因素而表现得各式各样。一般说来，各国都有自身的规则和方法，来决定国际组织的人格是否及如何在本国法律体系中发生效力。

首先，对成员国而言，它们受组织约章的拘束——如果该约章已确立了组织的国内法人格——都会在法律上或事实上承认组织在本国的人格，这是它们的义务。不过，在具体的接受方式上，主张一元论或二元论的国家却大相径庭。在主张一元论的成员国内，约束国家的国际法规则可以直接在国内法庭上引用，如荷兰，因此承认基本文件规定的组织国内人格是顺理成章的事，毫无窒碍。而在主张二元论的成员国内，往往只有当赋予国际组织以国内人格的国际准则转化或纳入到该国内法之后，这种人格才能被承认。也就是说，需要相应的国内立法来确认组织人格在国内的效力。在这方面，英国是一个转化的典型。英国专门制订了《英国国际组织（特权与豁免）法》，以规定英国参加的国际组织在国内法上的法人地位。美国也制订了类似的《美国国际组织法》。但是并非所有二元论国家都象英国那样采取转化方式。包括中国在内的相当一批国家，在国内最高权力机关批准了所加入的国际组织的条约后，就视为完成了纳入程序，该条约即在国内产生效力，无需再作另外的专门立法了。总之，不论采取何种形式，成员国承认国际组织明示或暗示的国内人格是没有疑义的。

问题在于非成员国。它们没有义务承认自己未参加的国际组织在本国的法律人格。一则因为该组织的基本文件对它们（第三国）无约束力，二则也没有习惯国际法规则要求非成员国必须这样做。不过在实践中，非成员国是愿意并可能去承认一个国际组织的人格的。最突出的例子是，非成员国通过与该国际组织订立总部协定或特权与豁免的双边协定，承认该组织在本国的法律人格，如瑞士与联合国签定的日内瓦总部协定，奥地利与石油输出国组织签定的维也纳总部协定等。但是，大多数情况下，非成员国都是在国内诉讼过程中，通过适用其国内的冲突法规则或其他原则，例如礼让，来承认国际组织的国内人格的。特别是当出现在非成员国国内法院上的国际组织，其基本文件没有明确规定国内人格的时候，非成员国一般都是借助于冲突法来确认的。冲突法上有个普遍规则，即法人的法律地位和能力是由属人法决定的。国内法院将国际组织应适用的准据法指向属人法，即国际法。而在国际法上，国际组织是享有国际法律人格的，这样该国际人格就成为组织在国内法上具有人格的基础和证据。[30]例如，在锡理事会诉AMALGAMET公司案中，美国并不是锡理事会成员国，没有承认该组织的义务，但纽约法院依据冲突法规则，承认了该组织在美国的法律人格，使之能在美国法院直接参与诉讼。[31]类似的案例还有阿拉伯货币基金组织（AMF）诉哈森案“。[32]在后一案中，英国并非AMF成员国，但最高法院认为，有迹象表明英国政府已经或准备承认该组织，这一点就足以使英国法院承认AMF的法律人格了。更何况，AMF业已被它的一个成员国阿联酋赋予了国内人格，出于国际礼让的考虑，英国也承认其国内人格，[33]以便其参与诉讼程序。英国的述做法的确有权宜应变的考虑，但它惯常的主要适用冲突法规则的做法却多为其他国家仿效。[34]总之，不论采用何种理由，在大多数情况下，非成员国承认一个国际组织的国内人格是不困难的。[35]

二、国际组织法律人格的内涵和表现形式

国际组织的法律人格一旦被确认，接下来就必须了解这种人格在国际国内法律秩序中的具体内涵和表现形式，因为它直接关系到这种人格属性将要产生的法律后果。不过，这种人格属性、内涵和效力在文献中不总是被评估得很清楚的，应该根据各组织的职能需要而不是抽象的人格定义去确定其权力内涵。

1.国际人格的内涵与表现形式

在谈到国际组织国际人格的内涵时，有两点是必须重申的。其一，国际组织承受国际权利和义务的法律能力不同于国家，它只具有组织约章明示或暗示的为实现其宗旨职能所必要的那部分权利能力和行为能力。其二，各国际组织的国际人格，因各组织的宗旨、职能、性质的差异，表现出不同的范围和程度。

作为国际法律关系中的独立行为体，国际组织可以同成员国、非成员国、其他国际组织开展对外交往。其国际层面的法律能力通常包括：缔结条约、接受和派遣外交使节、承认国际法主体、提出或接受国际求偿、就国际求偿诉诸法院、召开国际会议、保存和登记条约、颁发护照和国际旅行证件、承担船舶与航空器的注册，以及使用组织的旗帜、信章和徽识等。[36]当然，这些法律能力的具体实施，要依各个国际组织的实际情况而定，并不是一种统一的固定的规范。同时，个别国际组织，如联合国，还拥有比这更广泛更重大的法律能力，如派出维持和平部队、对特定领土行使管辖、监督成员国的选举等。以上所列举的国际组织对外交流的形式和手段，本质上也是其国际人格的内涵与表现形式。鉴于不可能就每一种能力形式都予以具体讨论，下面仅以缔约权为例进行示范性说明。

国际组织的缔约权从根本上说是实现组织职能所必需的，它可以由组织约章或其他法律文件直接明确授予，也可以从组织约章中推论出暗含有这种必要的法律能力。即使组织约章中没有明确规定，也丝毫不妨碍国际组织在实际上享有和行使缔约权。另一方面，各国际组织的缔约权能力是不尽相同的，其范围、程度的差异取决于组织职能和使命的差异。

国际组织具有缔约权早已成为国际社会的共识。1986年联合国主持通过了一个与国际组织相关的专门的条约法公约，即是这种共识及其重要意义的象征。[37]不过，这并非表示任何国际组织都可以同第三方缔结任何类型的条约。对国际组织缔约权的明显限制，就是这类条约的所涉事项不得超出国际组织的权限范围。这方面容易出问题的是组织暗含的缔约权的行使，即这样缔结的条约有否超越组织或组织内特定机构的权限。如果真的发生这种情况并有人提出质疑，从理论上讲，国际组织可以请求国际法院给予咨询意见，但是迄今为止，这样的案例还没有出现过。[38]

国际组织本身订立的条约通常不直接拘束成员国，也不强制性地针对它们，而只拘束组织自身。甚至组织内某一机构对外缔结的条约，也最终以组织为拘束对象。这些都是组织被赋予独立法律人格的结果。除非组织规则或所订条约另有规定，或者组织成员国也是条约的缔约方，才出现例外情况，[39]对于例外情况，很重要的一个问题就是如何区分在同一条约中组织的责任和成员国的责任。以欧洲共同体为例，它们一般是在有关条约的批准书或加入书中对此作出明确区分。[40]

国际组织的缔约权意味着它们是作为独立的一方而参与条约的，但是这一权力必须同组织的另一项准立法性质的职能严格区分，即国际组织具有充当国家间多边条约的发起者、组织者、审议场所或谈判场所的法律能力。在后一角色中，国际组织本身通常并不参与缔结条约，不构成条约的独立一方，而只是将经它通过的条约提供给成员国加入。实践中要做到这种严格区分并不容易。就连联合国都不总是能区别清楚的。[41]一般来说，国际组织作为独立缔约方参加的条约绝大多数是双边协定，其目的是用以界定组织的活动和法律地位，或是规定组织同特定国家及其他国际组织的合作。不过，近些年来出现了国际组织在较多限制的条件下，成为多边造法性条约的缔约方的现象，有一些国际多边公约现在开始向国际组织——主要是国际经济一体化组织，如欧洲共同体——开放，允其加入。值得一提的是1986年的《关于国家与国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》，最近几年已接受联合国、联合国的一批专门机构及少数政治性组织的加入。[42]但是，这样的条约毕竟只是一些例外。这也从一个侧面表明，经由公约形式的国际立法活动，在很大程度上仍然是主权国家的独有权力。

2.国内人格的内涵与表现形式

规定国际组织国内人格的基本文件通常都提到以下三类法律能力：订立合同、取得和处置动产或不动产、提起诉讼。几乎所有的国际组织在国内法律秩序中都享有这三种法律能力，如同一般的国内法人一样。然而，国际组织国内人格的内涵远不限于此，还包括其他许多法律能力和行为能力。诸如，签发身份证件或旅行文件，管理特定的交通工具注册制度，制订旨在规范组织总部所在地活动的规则，等等。显然，这些都不是国内法中一般法人所能具备的法律能力，而只是为国际组织这类特殊的人格者所设立的。这里特别要提到的是，国际组织在国内法律秩序中享有为实现其职能所必要的特权与豁免，这是其国内人格的突出表现。

国际组织特权与豁免的法律根据是多种多样的，既有国际条约、又有国内立法。通常国际组织的组成条约都包括一个基本条款，规定成员国有义务向组织、其他成员国使团及组织职员提供在其本国境内的特权与豁免，如《联合国宪章》第105条。不过这类条款往往过于原则，通常的做法是再补充一个更为详细具体的多边的专门条约或协定，以便实施、操作，如《联合国特权与豁免公约》、《联合国专门机构特权与豁免公约》，[43]除了这类多边条约，还有一些双边条约涉及到或专门规定了国际组织在有关国家内的特权与豁免，如国际组织与总部所在国签订的总部协定，与承办组织活动的东道国、接受组织技术或经济援助的受援国签定的双边协定，以及同接受或参与维持和平行动的国家签定的双边协定，[44]等等。所有这些国际条约，赋予了缔约国在国际法上的法律义务，即承诺要在国内法律秩序中给予国际组织以特权和豁免。缔约国通常要经由国内立法来实施这些义务，如美国的《国际组织豁免法》（1945年12月29日），英国的《国际组织（特权与豁免）法》（1950年7月12日）。当然，这类国内法令并不是一个国家国际义务的渊源，真正构成其国际义务渊源的，仍然是该国家参加的国际组织的组织法，以及该国家缔结的有关多边条约或双边协定。在实践中，如果缺乏明确的条约规定，根据诚信原则，一个国家一旦同意国际组织为某种目的在本国内存在，也有义务给予该国际组织以必要的特权与豁免。[45]

作为国内法中的一个特殊人格者，国际组织在国内法律秩序中通常享有以下特权与豁免：

（1）司法管辖豁免。用以确保国际组织在其所有活动领域免于任何形式的诉讼程序。其正当性很简单：一个国际组织行为的合法性问题，是不宜由个别国家国内法院来决定的。[46]当然，实践中并非所有国际组织的所有活动都绝对地享有管辖豁免，那些从事经营活动的国际组织的具有私法性质的行为，如国际金融组织的融资活动，是不在豁免范围之内的。国际组织在特定情况下还可以主动明确地放弃某种管辖豁免，[47]但是这种放弃通常不得及于执行豁免。

（2）判决的执行豁免。国际组织享有豁免所有执行措施的权利，例如豁免针对组织财产、资产的判决执行。当然，特定情况下，某些国际组织也可能选择放弃执行豁免，但必须是明示的。[48]

（3）组织的房舍、财产和档案不受侵犯。这是国际组织特权与豁免条约或条款中的一项原则。即便是东道国当局，没有获得组织行政首长的同意，也不得擅自进入组织所在地，尽管组织所在地仍然处在东道国的主权和法律管辖之下。

（4）货币和财政特权。国际组织享有持有款项、黄金、任何货币并可自由移转的特权，而且组织的资产、收入或财产免除直接税，但属于使用公共设施服务的税捐不得免除。此外，组织为公务用途而运入运出的物品免除关税和进出口的限禁。

（5）通讯自由。包括官方往来通讯不受检查，有权使用电码、信使和邮袋，享有通讯方面的最惠国待遇，等等。[49]

需要强调的是，国际组织所享有的特权与豁免，仅仅是组织的国内法律人格的内涵和表现形式之一，这种权利能力和行为能力的获得，完全是出于实现组织宗旨、履行组织职能的需要。而且这种由职能需要所决定的特权与豁免不仅仅及于组织本身，还扩及组织职员和相关人员。换言之，作为国际公务员、国际组织的职员因组织享有的法律人格而取得在有关国家内的特权与豁免。

首先，就国际组织正式职员所享有的特权与豁免而言，不同国际组织的不同级别的职员，享有不同等的特权与豁免。

（1）司法管辖豁免。组织行政首长及其副手、助手被赋予完全的司法管辖豁免，而其他官员，只有他们的公务行为才能享有管辖豁免。通常行政首长有权决定其下属官员的行为是否在执行公务。[50]而欧洲联盟的实践进一步表明，欧盟要为其职员的公务行为造成的损害承担责任，但不对其私人性质的行为负责。[51]

（2）薪金免纳税捐。国际组织职员不论是否是总部所在国国民，均得免予薪金所得税，但少数组织例外。[52]在一些组织的总部协定中，东道国国籍的职员不但不能免除薪金税，而且还不能免除其他国民义务，甚至不能享受司法豁免。[53]

（3）出入境便利。在联合国系统及某些区域组织中，其职员不但可豁免东道国移民限制和外侨登记而自由出入境，在发生国际危机时还可享有同外交使节一样的遣送、返国的便利，还可以凭借组织颁发的旅行证件，在各国享受快速取得签证、免予签证或其他特殊的旅行便利。

国际组织职员的特权与豁免，如同组织本身一样，具有明显的职能需要的性质；而且在必要的时候，可经由组织行政首长明示予以放弃。[54]

其次，虽非国际组织正式职员但为国际组织所聘用的专家或国际武装部队成员，在他们履行公务期间，也享有不同程度的特权与豁免。[55]这些特权与豁免是为独立行使职能所必要的，从根本上讲则归因于国际组织的法律人格。

至于说各成员国常驻总部使团或参与组织活动的特别使团，其使团成员所享有的特权与豁免看上去类似于外交使团，但其法律根据并不是基于国家间相互对等的互惠原则的条约，而是渊源于国际组织的法律人格。[56]据此，国际组织有邀请、接纳各成员国使团的权利，也有保证各使团成员独立、平等行使其职能的义务。

三、国际组织人格属性的法律后果

作为法律人格者的国际组织，如同其他人格者一样，其人格属性可带来相应的法律后果，具体地说表现在两个方面，即独立地承受国际法和国内法上的权利与义务。一方面，国际组织在遭受到不法行为的后果时，不论是在国际还是国内法律秩序中，都有权对行为者提出求偿要求，包括在国内法院上提起诉讼。这一点已获得广泛承认，并被实践证明。另一方面，国际组织也要对自己的不法或不当行为带来的后果承担相应的法律责任。这一点在理论上也被广泛接受，并为国际组织本身所承认，只是在实际处理方面相对困难一些。联合国秘书长就曾指出过，联合国为其维和部队的行为所承担国际责任的问题，应归结到联合国的国际人格及其承受国际权利与义务的能力上。[57]这一结论其实对所有国际组织的活动领域都是适用的。

就国际组织开展活动的领域而言，它至少会在三个层面——组织内部法律秩序、国内法律秩序以及国际法秩序——产生因违反法律规则而承担责任的问题。因为在这三类法律体系中，规范责任的规则适用于所有法律人格者，当然也适用于国际组织。以下依次说明。

1.国际组织在内部法律秩序中的责任

比较而言，国际组织在组织内部法律秩序中产生的责任不是很常见的，即使有也主要表现在国际公务员法中，尤其是在一体化程度较高的欧洲共同体以及专门处理此类问题的行政法庭上。国际组织内各机构的行为，倘属不合法行为，不但不具有法律效力，而且还会因其不良后果使组织承担损害赔偿责任。[58]更有甚者，欧洲共同体还把这种义务扩展到由组织各机构或有关官员在立法活动或执法活动中履行职能时可能产生的所有损害后果上，[59]包括那些非合同责任。[60]欧洲共同体法院还由此发展出世所罕见的“共同体侵权法体制”。[61]同样性质的规则，在联合国海洋法公约附件三第22条中也有规定，国际海底开发局将对其在行使权力和职能过程中的不法行为造成的任何损害后果承担责任或赔偿。而某些国际金融组织，如世界银行，也正在小心翼翼地建立一种用以审查和决定组织机构行为在内部法中的合法性的机制。因为有公务员指陈，组织的某些正在实施的项目违反了组织的政策和指导原则，个人诉求也将因此而产生。[62]

不过实践表明，国际组织在内部法律秩序中的责任，基本上是针对组织职员而言的，从形式上看，主要是损害赔偿责任。造成这些责任的原因，更多的不是来自组织各机构的不法行为，而是基于国际组织实际上充当着国际职员意外事故“保险人”的角色。但凡国际职员在履行职能过程中遭遇意外事故，通常都由国际组织承担损害赔偿责任，或代为要求损害赔偿，这在国际组织的内部规则中都有明确的规定。[63]

2.国际组织在国内法律秩序中的责任

国际组织在一个国家内存在和活动，作为国内法人格者，它具有承受国内法上权利义务的能力。它必须遵守驻在国的法律，如果有违反法律的行为，必须对该行为的后果承担法律责任。这种责任或者归因于组织订立的可适用国内法的合同，或者产生于因无视与合同相关的问题而导致的侵权行为。毫无疑问，如果组织参与订立的合同可适用国内法，那么组织对合同的不作为或过失行为都要承担国内法上的相应责任。这方面人们所熟知的案例有西土公司案和国际锡理事会案。在西土案中，阿拉伯工业化组织（AOI）因内部成员的意见纷争而中止了活动，从而也未能完成与西土公司订立的合资项目合同。西土公司提起诉讼，几经瑞士法庭的初步程序，最终被判决获得赔偿。该合同受瑞士法律管辖，AOI中止合同要承担根据瑞士法而产生的责任。[64]在第二个案子中，国际锡理事会（ITC）是一个商品协定组织，由于多种因素造成了它的破产，使之不能履行其在许多私法合同中的承诺，债权人因此在几个国内法院和仲裁庭起诉，其中多数在英国，也有在美国和马来西亚的，既起诉该组织，也起诉其成员国，大多数求偿诉讼在1990年获得最终解决。[65]在这两个案子中，国际组织在国内法中的责任问题并未受到置疑，也没有成为国内法庭上的核心问题。

国际组织对其在一个国家领土内的活动造成的损害应承担国内法上的赔偿责任，已成为一个被普遍接受的原则，即国际组织的责任原则，该原则既适用于合同性损害，也适用于非合同性损害（即侵权责任）。同时，国际组织在一个国家内可能享受的司法管辖豁免，事实上也不会限制国际组织贡任原则在国内法庭的实施。有许多措施可以保证这类损害赔偿义务得到公平解决。例如，国际组织可以事先同私人公司订立保险合同，或者同东道国签订责任移转协议，来保证受损害者的权利。其他如设立求偿委员会，在合同中规定仲裁条款，组织主动发表放弃豁免权的声明等措施，都是可用来确定和实施国际组织责任的方式。绝大多数有关国际组织特权与豁免的文件均载明，组织有义务规定可供选择的解决争端的各种机制，如《联合国特权与豁免公约》第29节，《专门机构特权与豁免公约》第31节，以及各种总部协定等所做的规定等。

3.国际组织在国际法上的责任

国际组织作为国际人格者，如果违反了对其有拘束力的国际规范，是要承担国际法上的相应责任的，这一点也已被普遍接受。而且多数意见认为，规范国家责任的国际法规则，在经过必要的修改后原则上也适用于国际组织。[66]联合国秘书长曾就联合国的责任问题指出，“国家责任原则被普遍认为也适用于国际组织。一项损害，只要是由于违反国际义务而造成，并且又可归因于国家或国际组织，那么必定涉及到该国家或该国际组织的国际责任和损害赔偿责任”[67]这就是说，国际法上关于国家责任的原则、规则和制度，包括确定国际责任的两个构成要素的规则，同样也适用于国际组织。换言之，确定国际组织国际责任的因素也是两个，一个是确有违反国际义务的不法行为，一个是该不法行为可归结于国际组织。

不过，如何确定一项国际义务对国际组织是否有效，不是总容易搞清楚的。实践中，国际组织对于那些即使有损害后果但并未构成违反国际义务的行为，不承担责任。例如联合国维和部队正常的军事行动，是严格遵循国际人道主义法原则与规则的，对该行动过程中造成的伤害，联合国向来拒绝承担责任。[68]但是组织中任何正式机构的行为，包括非正式受其管理的人员或团体的行为，从国际责任的角度考察，都可以归责于国际组织的行为。例如，联合国维和部队成员违反了国际义务，从来都是归责到联合国自身，而不是归责于提供这些成员的各有关成员国。[69]

国际组织的责任，通常可以通过适用外交保护的方式来实施。例如，联合国认可其驻刚果维和部队对平民伤害所造成的责任，并同有关国家缔结了付款协议，向受害者给予了赔偿。当然，国际组织的国际责任也可以利用各种传统的解决国际争端的机制来解决。[70]实践表明，在绝大多数情况下，同国际组织在内部秩序和国内秩序中屡屡发生的责任事项，特别是赔偿责任事项相比，国际组织在国际层面责任事项的发生始终是处于最小限度内。[71]

4.成员国与国际组织的责任

同国际组织的责任相关的一个问题是，成员国应否对国际组织的不法行为的后果承担责任。这一问题不论从实践上还是理论上都涉及到国际组织的法律人格问题，因此也有必要连带加以说明。在西土公司案与国际锡理事会案中，两个国际组织的债权人都试图要确立组织成员对组织责任的共同责任或者至少是从属责任。对此，几个受理法庭做出了几乎相同的裁决：审理案中的不法行为所产生的责任仅仅是由国际组织自身而造成的。国际组织独立的法律人格这一点决定了不可能由组织成员国来承担组织的责任。[72]在这两个案子中，主张国际组织成员国责任的论据至少有三个：首先，国际组织是成员国的代表或人（代表说）；其次，国际组织受成员国控制（控制说）；第三，组成条约中没有排除成员国责任的规定（非排除说）。然而，所有这些论据都被法庭驳回。

针对代表说，受理锡理事会案的英国上诉法院裁决，按照章程的规定，成员国与国际锡理事会的关系，并不是一种被人与人之间的关系，而是一种就合同性质或成员资格性质而言，类似于股东与由他们通过合同或联合组成的法律实体之间的关系。章程表明。成员国无意授权锡理事会在对外订立锡合同或贷款合同时充当自己的人，而锡理事会也无意这样做。[73]

针对控制说，受理西土案的瑞士联邦法庭的判决指出，国际组织享有的对其成员国的独立自主地位，使得组织活动受成员国控制的断言几乎是不可能的。立论者所提出的两点事实，即创始成员国具有的支配作用，阿拉伯工业化组织的最高权威机构是由各成员国部长组成的高级委员会，也都不足以损害该组织的独立地位和法律人格。[74]

针对非排除说的观点，英国上诉法院认为，仅仅根据条约中没有关于排除成员国责任的条款，就断言成员国也对组织的不法行为承担直接责任，这种论点缺乏说服力，是不能接受的。迄今为止，还没有任何国家实践表明，仅凭缺乏排除条款就承受国际组织的直接责任的先例。[75]值得一提的是，国际法研究院（InstituteofInternationallaw）在其1995年关于国际组织责任的一份决议中明确作出结论，国际组织本身而非成员国，是对其不法行为后果承担责任的唯一主体。[76]该研究院的意见向来被认为是一种权威的国际公法学家学说，用以阐述或证明国际法的原则和规则，因此不妨作为对上述争议的一个结论。

至于成员国是否能完全排除或应如何承担国际组织某些责任的问题，涉及到其他许多具体的法律技术问题，似已偏离本文的主题，这里不再做进一步的讨论。

国际组织的法律人格是一个老问题，也是国际组织法中一个长久不衰的重要问题。它或可成为一个晴雨表，反映出整个国际法的变化与发展，特别是从一个侧面反映出国家主权的发展变化，值得长期地跟踪研究。实践还在发展，理论尚有争议。本文论及的三个问题，既非国际组织法律人格的全部内容，也非完全定论，不过是企望引起学界同仁的重视和参与，以促进对这一问题的认识和应用。

「注释」

[1]PSands&P.Klein，Bouett‘slawofInternationalInstitutions.Sweet&Maxwell，London，2001，pp.469-470；又G.I.Tunkin，ThelegalNatureoftheUnitedNations，119Rdc，1966III.

[2]H.Mosler，SubjectofInternationallaw，EncyclopediaofPublicInternationallaw1984，Vol7.p.443.

[3]Sands&Klein，前引书[1]，p.469.

[4]詹宁斯。瓦茨修订：《奥本海国际法》（中文版），第一卷第一分册，中国大百科全书出版社1995年，页11-12.

[5]ICJReports，1980，pp.89-90.

[6]詹宁斯。瓦茨修订，前引书[4]，页11.

[7]H.G.Schermers&N.M.Blokker，InternationalInstitutionallaw，MartinusNijhoffPublishers1995，p.978.

[8]M.Roma-Montaldo，InternationalLegalPersonalityandImpliedPowersofInternationalOrganizationsAABYIL（1970）。PP.111-155.

[9]Tunkin，前引书[1]，pp.20-25.

[10]Sands&.Klein，前引[1]，p.470.

[11]F.Seyersted，ObjesctiveInternationalPersonalityofInternationalOrganizations34NorTIR（1964）pp.1-112；又见F.Seyersted，TheLeagalNatureofInternationalOrganizations，51NorTIR（1982）pp.203-205.

[12]Schermers&.Blokker前引书，p.979.

[13]UNCIODoc.933.转引自C.F.Amerasinghe.Principlesoftheinstitutionallawofinternationalorganizations，CambridgeUniv.Press.1996，p.79.

[14]1949ICJReportsatp.179.

[15]1949ICJReports，p.179.

[16]詹宁斯。瓦茨修订，前引书[4]，页1-12.

[17]Amerasinghe，见前注[13]，p.94.

[18]詹宁斯。瓦茨修订，见前注[4]，页91-92.

[19]与作者持同样观点的，参阅：Schermers&.Blokker前引书[7]，p.981；H.Mosler，subjectsofInternationalLaw，TEPIL（1984），P.443，435I.Brownlie，PrinciplesofPublicInternationalLaw.4thed，1990，p.680.

[20]Sands&.Klein，前引书[1]，p.472.

[21]1949ICJReports，p.185.

[22]Sands&.Klein，前引书[1]，p.476，又Weissberg，TheInternationalStatusoftheUnitedNations，London/NewYork.Oceana/Stevens&.Sons.1961.p.26.

[23]此案说情见Sands&.Klein，前引书[1]，p.476.注解[36].

[24]Amerasinghe，前引书[3]，p.86.

[25]Amerasinghe，前引书[3]，pp.85-91.

[26]《国际原子能机构规约》第25条；《世界知识产权组织公约》第12条1款；《联合国工业发展组织组织法》第21条1款；《美洲国家组织宪章》第133条；《禁止化学武器组织》条约第8条48段等。

[27]《联合国特权及豁免公约》第1条，IMF协定第9条2款，IBRO协定第7条2款。

[28]Sands&.Klein，前引书[1]，p.477.

[29]Amerasinghe，前引书[13]，p.70.

[30]F.A.Mann，InternationalCorporationsandNationalLaw，42BYIL1967，p.153；C.W.Jenks，TheLeagalPersonalityofIOs22BYIL（1945），P.267.

[31]InternationalTinCouncilV.AmalgametInc.524NYS2d（1988）。P.971，转引自Amerasinghe，前引书[13]，p.71.

[32]ArabMonetaryFundV.HashimandOthers（NO.3），1991，ALLER.P.871，（HL）转引自Amerasinghe，前引书[13]，p.71.

[33][1990]1AllER，pp.691-2.

[34]Amerasinghe，前引书[13]，p.26.

[35]Sands&.Klein，前引书[1]，p.479.

[36]Schermers&.Blokker，前引书[7]，第12章“对外关系”，pp.1055-1183.

[37]《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》，1986年3月21日维也纳。

[38]Sands&.Klein，前引书[1]，p.481.

[39]组织及其成员国参加同一第约在欧洲共同体是常见的现象，参见Sands&.Klein前引书，p.483.

[40]《联合国海洋法公约》附件九第5条（1）款及第6条。1994年《核安全公约》第30条4款3项。

[41]联合国参加特权与豁免公约及有关的托管协定的情况。见C.Parry，TheTreaty-makingPoweroftheUN，26B.Y.B.I.L.（1949）。pp.142-145；TheLegalNatureoftheTrusteeshipAgreements，27.B.Y.B.I.L.（1950）p.185.

[42]sands&.Klein，前引书[1]，p.484.注解73.

[43]这两个关于特权与豁免的公约为后来许多国际组织订立类似条约树立了范本，如阿拉伯国家联盟经济合作与发展组织、美州国家组织、欧洲理事会等。但需要指出的是，签订各国际组织的宗旨、职能、性质的不同，他们所享有的特权与豁免的范围程度是有很大差异的。

[44]这最后一种双边协定现在已制度化为“维和部队地位协定”（SOFA），其中规定了维和部队在东道国的法律地位，包括特权与豁免。

[45]刚果与联合国签订的《基本协定》（A/4800，p.170）。

[46]P.BekkerTheLegalpositionofIntergovernmentalOrganizations，Nijhoff.1994.p.98.

[47]ProtocolonPrivilegesandImmunitiesoftheOECD.Art.2.

[48]这类组织通常是开展经营活动的组织，如国际金融组织。

[49]上述五个方面，均可参阅《联合国特权与豁免公约》。

[50]I.C.J.Rep.（1999）87，para.6.

[51]Sands&.Klein，前引书[1]，p.504.

[52]国际海事组织同英国订立协定规定，英国籍职员薪金不免税。

[53]国际民航组织与加拿大，联合国教科文组织与法国，国际少事组织与英国等。

[54]见前注[49]，第20节。

[55]见前注[49]，第22节。

[56]《联合国特权与豁免公约》以及《联合国宪章》第105条，第2款。

[57]UNdoc.A/51/389，September20，1996.para.6.

[58]欧洲共同体条约第233条第1款，又，多数国际行政法庭的规约中也在类似规定。

[59]《罗马条约》第288条第2款。

[60]在非合同责任案件中，欧共体将根据成员国法律中的共同一般原则，处理好因组织各机构或职员履行职责时产生的任何损害后果。

[61]欧共体法院对非合同责任事项的管辖权见《欧共体条约》第235条。

[62]Sands&.Klein，前引书[1]，pp.515-516.

[63]Art.II，asofAPPENDIXDoftheUNstaffRules（DOC……ST/SGB/StaffRules/AppendixD/Rev.1（1996）andAmend.1（1967）。

[64]CourtofArbitrationoftheInternationalChamberofCommerce，June23，1993.

[65]I.Cheyne：TheInternationalTinCouncil，39ICLG（1990）P.945.

[66]国际法委员会编纂的《国家责任条款草案》目前已通过二读。

[67]《联合国秘书长1996年报告》第6节。

[68]同上注，第16节。

[69]同上注，第17-19节。

[70]ICJReports，1949，p.177.

[71]Sands&.Klein，前引书[1]，p.521.

[72]CourtofArbitrationoftheInternationalChamberofCommerce，June23，1993；又见I.Cheyne，TheInternationalTinCouncil，39ICLQ（1990）P.945.

[73]CourtofAppeal.April27，1998，MaclaineWatson&CoLtdV.InternationalTinCouncil（No.2），80ILR110，114，115，178.

[74]Westlandcase，July19，1988，80ILR658.

[75]ITC案（No.2）。1988.80ILR174，108，141.

[76]Sands&.Klein，前引书[1]，p.524.