人才合作的法制构建论文

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一、京津冀人才合作和发展少实效多形式，缺少法律保障

京津冀人才协和作开发由政府推进始于2004年的“廊坊共识”，即：建立京津冀区域省市长的高层定期联席会，三地主管机关随后也签署《京津冀人才开发一体化合作协议书》，积极推进三地人才的开发合作。2011年4月，京津冀区域人才合作的推进工程仪式启动，三地代表签署了《京津冀区域人才合作框架协议书》，承诺共建人才创新创业载体，承诺共享高层人才的智力资源、承诺建立彼此包容的社会保障制度、承诺实现人才政策的共融互通方面进一步紧密合作。同年六月，三地联合了《京津冀人才一体化发展宣言》，达成区域人才合作共识。但“联席会议”只是三地人力资源主管部门之间的合作，缺失其他部门之间的协调与配合。例如，人才流动过程中出现的户籍问题，就需要公安机关的配合，人才的学历认证则需要教育部门的参与，京津冀三地人才开发合作的长期规划则涉及更多部门。虽然京津冀人才合作形式多样呈现，但仍处于一种非制度性阶段，缺乏强有力的组织保证和法律供给，很难有效，面临诸多困境：合作积极性不高，河北洼地招才引智困难重重，北京的人才优势在区域合作中并未发挥作用，优势互补未能真正体现；在人才合作途径上，没有立足于区域经济一体化特点及规律，探索多层次而有效的合作路径；合作的内容多为项目合作层面，缺失长效合作机制；人事主管部门的合作虽然以协议的形式推进，但还不具有法律意义上的真正约束力，且地方性法律冲突使难以形成区域人才合作统一规则。

二、京津冀人才合作最大壁垒是体制障碍，缺失法律重拳击破

由于京津冀区域各地经济、政治地位及发展目标差别较大，且各级党政领导扮演着地方利益代表，而各地政府为追求本地区经济利益的最大化，不重视区际分工与合作，也不重视人力资源跨地区的自由流动，甚至是阻拦流动。以行政区自身的利益为最高目标，地方性行政指令是人才资源配置的主要手段。基于各自为政的行政体制，各地在制定政策法规时，仅考虑自身经济利益，故而造成人才政策的不衔接，给区域人才市场设置了制度上的障碍。调查表明：京津冀区域存在着严重行政区经济，人才合作实质上是行政区划范围内的合作，其体制根源成了阻碍区域人才合作发展的最大障碍。譬如户籍制度，现阶段户籍制度仍是京津两地限定人口规模的重要手段，户籍互认制度相关实施细则迟迟不能出台，阻碍了人才的自由流动，更阻碍了区域内人才合作发展的步伐；再如社会保障制度，《京津冀区域人才合作框架协议书》虽然提出了建立相互包容的社会保障制度，但基于各行政区的利益考虑，社会保障制度的统一构建迟迟提不上日程，具体实施办法也未出台。另外，“自我为中心”的制度障碍也造成大量的产业趋同：北京有10个优势产业，天津则有8个，河北9个。其中，医药制造业为三地共同所拥有的优势产业。可见，京津冀区域不佳的法制环境，在制度层面上不利于区域内各种生产要素的自由流动，也在一定程度上阻碍了京津冀区域人才合作和发展的实现。

三、推进京津冀区域人才合作的法制构建

区域经济发展中非均衡是必然，既有产业、部门之间不平衡，也有人力资源发展的不平衡。但在非均衡推进中，必须把重点论和协同论有机结合，因为区域人才一体化进程也取决于区域能否较好协调发展。

（一）建议出台《京津冀区域人才合作发展纲要》

京津冀区域作为一个地域概念已提出多年，但区域整体发展规划仍相当滞后。由于缺乏国家层面整体规划与政策考虑，三地各城市在制定人才发展计划、规划地区发展前景时，多地方保护政策，使区域人才合作发展缺乏合力，使区域人才整体优势未能较好体现。建议在《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》的大背景下，出台《京津冀区域人才合作发展纲要》，以此为指导构建京津冀区域人力资源政策法规体系，促进区域人才合作开发，具体体现在：完善人才流动政策，解决区域人才流通不畅的问题；完善人才激励制度，针对区域人才数量多而价值体现不充分的问题；针对人才分布不合理的问题，实施人才或“智力”引导政策，把人才引向经济建设的一线或“发展极”，把智力（也包括人才）外溢导向区域人才“低洼带”；实施产学研合作培养创新人才政策，解决创新人才不足问题；深化劳动人事及户籍制度改革，消除户籍、社会保障等影响人才合作的障碍，等等。应当强调的是，在京津冀区域人才合作进程中，除了消除人才合作壁垒，还应注重协调区域人才不均衡发展这一问题，可选择性借鉴德国均衡发展战略的重要原则（缩小地区贫富差距）。区域均衡发展作为德国区域发展战略的重要原则，“实行均衡发展”被写进宪法，这些经验启示我们，高度重视区域规划这个政府调控功能，对于优化人才空间结构，缩小区域发展差距能起到积极作用。

(二)建议建立京津冀区域性立法合作机制

区域人才合作的发展要求法制先行，区域人才统一法需要国家层面出台特别法律法规，目前，我国宪政要求又难以很快出台，这就需要依靠京津冀区域自身法律制度构建。

1.建议建立人才合作协调机构。

借鉴美国区域经验，采取委员会的形式，签订州际协定加强立法上的协作，以保障法制趋向性。京津冀协调机构会务成员由三地人大负责指派，从人大代表及政府代表中选出，关于重大立法项目则定期召集会议进行讨论，并就大会所确定重大问题提出立法上的建议，指导三地的立法实践，并协调三地立法冲突，有效减少法规、政策的冲突。就构成人员来看，还应吸收具备丰富的立法工作经验，又能充分代表京津冀两市一省利益的专家。

2.建立京津冀区域人才联合立法机制。

依据美国法，一旦州际协定经过州立法机关批准，则将直接纳入州法典，具备法律效力。可是，我国《立法法》只承认国务院各部门之间联合立法，尚未肯定省、市之间的联合立法模式。所以，在我国现行立法体制下，通过契约方式进行地方政府间的联合立法，尚不能直接将契约归入制定法，仅能采取“共同立法、分头颁布、同步实施”方式。即：京津冀三地政府通过平等协商共同拟定法律草案，签订联合立法协议，制定区域人才合作的统一规则，通过这样协作性立法，制订统一法规或政府规章，能够降低区域内的多头立法或立法冲突。然后由三地协议各方在各自辖区内依照规章制定程序进行审查，讨论和最后通过，且在名称上冠以所在省市名称。这种协作立法的益处有：它仅是工作协作，未涉及立法的权限变化。既节约稀缺宝贵的立法资源，还能在源头上规避京津冀区域人才合作中的立法冲突，有效规范并促进京津冀区域人才合作发展的法制进程。值得注意的是，京津冀区域三地区域间人力资源存在差异，有其观历史原因，也存在一定合理性。不应刻意抹杀这种差异，仅为寻求整齐划一。因此，我们应当解决、协调的主要是：区域法规政策在某一事项里所规定的不一致，将造成消极后果出现的那部分冲突，另外，也包括与上位法冲突的下位法。冲突范围仅锁定在涉及三地共同利益事项。譬如，户籍制度、社会保障制度、人才合作利益冲突与补偿，等等。

（三）建议建立京津冀区域人才行政组织

市场经济发展的必然，要求政府放弃自身的部分利益，改变固有的思维方式，以地方政府间协商合作的方式赢取彼此间更大的利益。随着经济全球化、区域经济一体化的迅速发展，我国行政区经济最终将走向以横向运行合作为主，区域之间有序竞争，一体化合作的、市场性质的经济区是势在必然。目前，为促进京津冀区域人次合作的协调和一体化进程，政府和社会也成立了不少“区域合作性组织”，如“京津冀人才开发一体化联席会议”。但这类组织由于不享有法律上的权力，也就只能进行通气吹风的软约束活动，不能够打破我国长期以来形成的多层级体制性人才合作行政壁垒，缺少实质性的效力。美国田纳西经验则表明：建立区域行政组织是有效促进区域内合作与发展的关键。美国田纳西河流经7个州，依次为：弗吉尼亚、田纳西、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、密西西比与肯塔基。为促进田纳西流域的经济发展，美国政府将田纳西河流域作为区域整体进行开发。并获得美国总统罗斯福支持，组建最高行政组织机构——田纳西河流域管理局，对田纳西河流域全面规划，整体开发，并获得极大成功。笔者认为可以借鉴美国经验，在区域调节机制的启动阶段，从中央机关授权开始，由中央政府批准设立，主要负责人由国务院任命，建立京津冀区域行政组织，负责全区域的规划、重大发展战略，以及整合中的其他重大问题。该组成人员可以由代表国家的中央经济部长、财政部长、人保部长等，以及代表地方的京津冀区域各地财政厅长、经济厅长、人保厅长等组建而成。该京津冀区域行政组织下设人才合作等专门委员会，具体落实该行政职能。

作者：郭丹云赵红染单位：河北联合大学人文法律学院西北政法大学