土地征收法律构建论文

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一、土地征收中政府责任的法理念

责任政府是指一种责任明确且得到有效履行的制度安排和行政理念。责任政府的实质是“权责统一”的法理念，“权责统一”的法理念，内在地包含着权责的对等与一致、权力的监督与制衡和完善的责任追究制三者的有机统一。政府在行使公共权力的过程中，除了公利性、利他性以外，它还有其自身的利益并利用上述机会实现自己的利益。历史证明，权力越是集中，滥用的可能性越大。所以必须建立责任追究制度也就是惩罚制度，严密的责任追究制度是实现责任政府的重要保障机制。责任政府的“权责统一”的理念内在要求政府出现了违法行为，必须要追究责任。问责制是责任政府建设的核心，只有建立起问责机制，建立完善引咎辞职制度、弹劾制度及其他各种惩戒监督制度，使得违法官员因错而异地各受其咎，才能使政府官员树立正确的依法责任意识，从而真正保护公民的合法权益。尤其是在我国目前土地征收中政府责任问责机制存在权责划分不清、问责体系不完善、问责主体缺位惩治措施不到位和问责范围太窄等缺陷的情况下，加强问责机制的完善对于约束政府的公权力和实现政府的责任，无疑具有巨大意义。

二、完善土地征收中政府责任的制度构建

（一）明确界定公共利益，建立土地征收目的合法性审查机制

在土地征收中，出现一些地方政府滥用土地征收权，最大原因就是我国宪法没有明确界定何为公共利益。韩国《土地征收法》第2条中的公共利益规定了五个方面,即国防军事事业,铁路、公路、港口等公益事业。我们必须向上述发达国家学习，明确界定何为公共利益，并应建立土地征收目的合法性审查机制。关键在于严格区分公益性和非公益性建设用地，确保土地征收权只能为公共利益的需要而行使。要明确规定县级和县级以上人民政府才具有征地权。

（二）政府责任相应法律规范的完善

现行法关于土地征收中政府责任的规定许多地方过于笼统，缺乏可操作性。那么如何完善土地征收中政府责任相应法律规范呢？笔者认为，应针对我国目前土地征收中政府责任法律不规范的问题，从以下几个方面完善：

1.确立对被征收者进行补偿的原则

宪法是我国的根本法，是其他各种部门法律、法规制定的基础，应该对各个领域的基本问题做出原则性的规定。我国《宪法》第10条规定了政府对被征地者给予补偿的责任，但未对土地征收补偿原则做出规定，而只是说要补偿，这显得过于宽泛，很难起到引领和规制作用，从而使征地补偿原则在我国缺乏宪法基础和保障，这也就导致了征地补偿标准缺乏相应的基础保障。因此，在《宪法》中，应规定土地征收中对被征地者进行补偿的原则。

2.完善对政府违法征地的处罚法规

土地违法主要有以下表现形式：文件批准改为口头批准或者暗中支持；调整规划、补办手续，比如开发商看中哪块地就给哪块地，先占了再说，不合规划就调整规划，没有手续就补办手续；以调整农业结构为名占用耕地搞建设。因此，应该完善《土地管理法》，针对政府违规征收土地的表现形式，有的放矢，制定出完善的法律条文。

3.完善政府规定相关补偿费用标准的法规

我国现行土地征收补偿费用总的情况是偏低，其原因在于补偿方式单一、补偿范围少、补偿标准不科学等缺陷。应完善政府规定相关补偿费用标准的法规，使政府尽量制定出科学、合理的补偿规定。

三、创新土地征收中政府责任管理机制

土地征收中政府责任的实现还在于政府责任管理机制的创新，只有责任管理机制的创新才能实现权力的制约和监督。所以应健全和创新以下责任管理机制。

（一）建立健全土地征收信息公开机制

为防止土地征收中存在的种种弊端，就必须实行土地征收过程中信息的透明公开。首先要健全信息公开制度，通过媒体、政府网络等现代信息手段，进一步加强政府管理的透明度，做到及时、透明、高效并接受群众的监督。

（二）建立健全政府及其征地官员问责机制

政府及征地官员问责机制能够使政府和征地官员树立正确规范的征地意识，做到依法征地、依责任征地。首先，必须明确各级政府官员的权力和责任，建立问责奖惩机制。其次，必须建立土地征收中严格的职责规范评价标准体系，针对征地申请、审批、公告、组织实施、补偿、争议裁决等不同环节及不同层次政府部门的岗位特点，建立相应的岗位职责规范评价标准体系，并以相应的法律法规来确定。

（三）建立健全广大失地农民参与土地征收政府责任维护机制

失地农民已成为我国社会一个广大的社会群体，土地征收中政府责任的实现需要得到来自广大失地农民的自下而上的监督。当前，广大失地农民参与土地征收中政府责任维护机制，应完善以下几个参与机制。

1.建立健全土地征收听证机制

听证会是现代民主国家普遍采用的一种责任管理机制，它有利于实现政府管理过程的公开化、公平化和民主化，保障公民的权益免受侵害。在土地征收中，政府通过公开听证，可以广泛听取普通民众、专家和失地农民的意见，尽可能保证征地有关决策更符合公共利益和失地农民的合法权益。《国土资源听证规定》规定，凡是征用农民承包土地中涉及安置补偿等农民切身利益的问题，农民有权提出听证。但是根据这一规定，土地征用中的听证程序不会自然开启，需要农民主动提起方能启动。

2.建立健全土地征收调查民意反馈机制

通过民意调查了解民众对政府的期待，对政府征地政策和行为的评价，是政府履行职责的晴雨表。因此，建立健全民意调查反馈机制，听民意、察民情，给政府征地决策提供一个有效的参考。

3.建立健全土地征收公众社团组织参与机制

现代民主社会的一个标志便是各种各样的社团组织的兴盛发达，这些社团组织既包括以盈利为目的的利益团体，也包括非营利组织，它们是有效沟通公民个体与国家间关系的重要媒介。失地农民可以通过这些社团组织，将个人意愿转化为一种群体的呼声，以期引起重视，以达到监督政府及其工作人员的作用。

四、完善土地征收中政府责任的程序保障

土地征收中的政府责任实现有赖于恰当的程序控制，即要更好地实现土地征收中的政府责任，应进一步完善土地征收中政府责任的程序保障，以此促进土地征收中政府责任的顺利实现。

（一）政府责任的监督机制

责任的实现在一定程度上离不开对其进行有效的监督。要想有效地实现土地征收中的政府责任，还应完善土地征收中政府责任的监督机制。

1.加强政府内部行政机关对土地征收中政府责任的监督

要想更好地促使土地征收中政府责任的有效实现，应加强政府内部行政机关对土地征收中政府责任的监督。改革政府内部行政监督制度，发挥内部行政监督的整体优势，这样才能有利于消除土地征收中滥用征地权以及其他腐败现象的发生。为了达到这一目的，一是政府要完善层级监督制度。这主要是上级政府对下级政府的监督，但也包括下级政府对上级政府的监督。在土地征收中，上级政府可以对下级政府的征地申请、公告、组织实施等予以监督，可以通过征地备案、行政复议、报告工作等实施监督；上级政府应该把对下级政府及其征地官员在征地过程中行为的监督纳入日常工作，用制度加以规范化，使下级政府及其官员经常处于上级政府和领导的监督之下。二是政府要完善其行政监察机关监督制度。政府应更好地发挥行政内部监督机关的功能，努力使其行政监察机关成为独立机构，实行党政分开、垂直领导，以确保其监督作用的发挥。

2.完善司法机关对土地征收中政府责任的监督

司法监督作为监督系统中的一个重要的组成部分，对被监督对象今后的行为有着强大的威慑、引导作用。因此，要想更好、有效地实现土地征收中政府责任，必须完善司法机关对政府征地行为的监督。一是要完善人民法院审判监督机制。在土地征收过程中，当公众对政府行为不满而上诉至法院时，人民法院应积极、妥善、公平地做出判决，维护好弱者的合法权益，督促政府履行其责任。二是要完善人民检察院的监察监督机制。面对土地征收中存在的问题，应该完善监察监督机制，充分发挥检察院的监督功能。对政府征地引起的案件，真正地确保检察院的独立性、权威性和行使权力的统一性，切实履行其监督职责，这样才有利于检察院利用其监督功能促使土地征收中政府责任的实现。

（二）建立经济公益诉讼机制

在土地征收中侵犯社会公共利益、危害社会秩序的行为常有发生。有权利必有救济，在国外，公益诉讼机制早已成熟，但我国仍没有建立该制度。建立我国的公益诉讼制度包括经济公益诉讼（或称民事公益诉讼）和行政公益诉讼。总之，颁布《土地征收法》及其建立相关的制度是我国改革开放和经济发展的重要因素，是国内经济建设发展环境下的必然要求，是改革开放经济建设的内在要求。完善土地征收制度，加强各种政府责任追究制度，完善被征收人权益救济体系，有利于保护被征收人等各方面的合法权益，是提高政府责任的重要举措。

作者：鞠磊工作单位：中共赣榆县委党校教务办