群众路线的法制建设探索

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本文作者：张瑞才字振华唐东生工作单位：中共云南省委宣传部

群众路线是我们党的生命线，民主政治建设的根基在基层。坚持从群众中来，就是要善于总结基层群众的民主政治实践的丰富经验;到群众中去，就是要把已上升为理论的基层民主政治建设智慧用来指导基层民主政治建设实践。群众路线与民主政治建设的一个重要基点就是推进基层民主政治建设。1、巩固和完善城乡基层自治。一是加强和改进党的领导。在处理“两委”关系问题上，基层进行了很多有益的探索，如民主选举方面的村党支部书记乃至乡镇党委选举的“两票制”、“两推一选”、“公推直选”、“海选”;民主决策方面的“两会制”、“四议两公开”工作法;民主管理方面的“四民工作法”、“建设、管理、服务”三位一体的社区管理模式;民主监督方面的“民主测评”、“党务政务公开”等。这些制度创新既扩大了村党组织的群众基础，又顺应了群众当家作主的需求，在加强党的领导与推进群众自治之间找到了结合点。二是不断丰富和充实民主的内涵。基层民主主要有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四种形式。我国取消农业税后的乡村基层民主转型为分配型民主，群众自治也因此获得了更多的资源支撑。这在客观上需要加快体制机制创新，促进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督均衡发展，从而丰富民主内涵，提高民主质量，最终从整体上提高乡村治理能力。三是推进城乡基层自治一体化。随着国家加快推进城乡一体化发展，二者良性互动、互相促进的趋势已经并将越来越明显，比如村民自治中的直选、听证、公决等做法吸收进城市居民自治中，成为城市社区自治的重要内容;城市社区建设的一些经验做法被移植为农村社区建设、村落社区建设中，将协商民主和票决民主有效地结合起来，激发了村民参与自治活动的积极性和创造性。四是实现政府管理与群众自治的有效衔接与良性互动。要规范乡镇党委、政府，街道办事处与村委会、居委会的工作关系，保障村民、居民依法行使选举、决策、管理、监督等各项民主权利，不断提高村民、居民依法行使民主权利的能力和水平。村委会和居民委员会要积极协助政府做好公共服务和社会管理工作，实现政府行政管理和社区自我管理的有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。2、完善以职代会为核心的企事业单位民主管理制度。一是突出重点。一方面，要突出覆盖重点。企事业职工民主管理要加快向改制的国有、集体及其控股企业和非公有制企业延伸，更好地维护改制企业、非公企业、农民工集中的企业职工合法权益。另一方面，要突出内容重点。要积极拓展厂务公开、民主管理的内容和形式，紧紧围绕就业、收入、社会保障、安全生产、商业贿赂、干部任用、国有企业领导人员职务消费等重点、难点、热点问题，加大公开力度。二是加快立法进程。改革开放以来，我国经济结构、所有制结构、企业组织形式、就业结构和就业方式都发生了很大的变化，使得现行保障企业职工民主管理权利的法律法规与实际脱节、矛盾的问题比较突出。要尽快制定和出台适用于包括两新组织在内的所有企事业单位职工代表大会和职工民主管理法律法规或政府规章，科学合理地规定职代会的职权范围和组织运作程序，使其能充分发挥保障职工权益的作用。三是建立联动机制。要把职工民主管理与基层党建、职工队伍建设结合起来，与企业经营管理理念、企业文化以及管理方法融合起来，与企事业形象塑造、品质提升与可持续发展协调起来，把职工眼前利益与长远利益统一起来，最终实现企业发展与职工权益的双赢共进。四是重在落实。各级党委政府要明确责任、分工协作，切实加强对民主管理、厂务公开工作的领导，加强分类指导和督促检查，突出企业民主管理的体制、机制、制度建设，最终“使企业所有者、经营者和劳动者之间在政治平等、事业合作、利益共享的基础之上，为职工参与企事业单位民主决策、民主管理和民主监督搭建平台，为职工理性表达利益诉求构筑畅通渠道，为企事业单位开展平等协商、签订集体合同等维护职工合法权益工作提供程序保障和政治保障，让广大职工群众感受到自己的主人翁地位和主力军作用，促使企事业单位中的绝大多数成员成为积极主体，使每个人都能够充分发挥主动性和创造性，从而促使整个企事业单位具有和谐发展的生机和活力。”［5］3、深化乡镇机构改革。一是转变乡镇政府职能。当前，乡镇政府存在着较突出的越位、错位与缺位并存的现象。在市场经济条件下，乡镇政府职能应主要是为公民(主要是村民)提供公共产品与服务，并为其实现各项政治经济社会权利提供保障，建设服务型政府。因此，乡镇政府职能的转变要有“进”有“退”，“进”的是社会职能，如社会保障;“退”的是经济职能，如招商引资等。二是理顺县、乡、村体制。要在科学划分县、乡、村职能基础上，进一步理顺条块关系，将目前大多数垂直管理的部门尽量下放乡镇管理，将乡镇政权建成机构功能齐全、责权利统一、责任与财力匹配的基层政权组织，以强化乡镇政府统筹管理辖区政治、经济、社会发展，为村民提供全方位公共产品与服务的能力。这需要从县和村两头理顺相关体制机制。因此，县、乡、村三级的相关改革要全面考虑、同步推动。三是从乡镇财政改革切入。由于“公共财政改革将直面政府改革的焦点———公平与效率问题，在短期内将显著增进政府合法性，具有突出的社会效应。与此同时，公共财政改革在技术上同样具有操作性强，难度和阻力较小的优点，这些都使公共财政改革具备了作为政府改革切入点的契合性与合理性。”［6］因此，乡镇机构改革同样应该从乡镇财政改革切入，才能达到事半功倍的效果。四是让群众广泛参与。农民是乡镇政府的主要服务对象，是乡镇机构改革的当然主角。坚持群众路线，确立农民在其中的主体地位是乡镇机构改革取得成功的关键所在。要想推动改革前行，必须取得群众的支持，“给群众话语权、评价权”，［7］方有可能取得改革的成功。五是调动乡镇干部积极性。关心爱护乡镇干部，帮助解决实际困难，充分调动其工作积极性，提升其工作能力，是乡镇机构改革成功的重要前提。

坚持群众路线的根本就是不断维护好、发展好、实现好人民群众的经济、政治、文化权益，维护和实现人民群众的政治权益是民主政治建设的根本目的，而群众路线为实现这一目的提供了有效的方式和方法。1、坚持群众路线，才能维护人民的利益。群众立场是我们党最根本的政治立场，体现了党的性质宗旨，体现了对社会主义发展规律的科学把握，体现了对保持党的先进性的自觉追求。在长期的奋斗实践中，中国共产党所以得到人民群众的拥护和支持，最根本的原因就是始终站在最广大人民的立场上，始终代表最广大人民的根本利益。中国共产党最优秀的政治品格就是全心全意为人民群众谋利益。利益关系是一切社会关系的基础。马克思认为，“追求利益是人类一切活动的动因，人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。”［8］(P82)人类的历史，就是人民群众不断满足自身利益的过程，广大人民群众为追求自身利益，推动了社会不断前进。中国共产党60多年的执政实践证明，只有始终坚持人民利益高于一切，始终代表最广大人民群众的利益，才能把人民群众紧密团结在党的周围。2、加强民主制度建设。中国共产党沿着中国特色社会主义道路，不断深化对当代中国民主政治建设的规律性认识。中国共产党从马克思主义关于民主问题的经典定义中深刻认识到，民主既是一种阶级统治、又是一种国家形式或国家形态，“意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有权决定国家制度和管理国家”。在社会主义基本制度建立以后，逐步建立起一整套能够体现社会主义民主本质要求，适合中国国情和社会发展阶段的民主形式。党的十七大进一步指出，“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”这四项制度是在长期的革命和建设实践中形成并发展起来的。走中国特色社会主义民主政治的道路，一是必须实现人民主权，保证国家各级政权代表人民、由人民掌握;二是要通过经济社会文化发展，扩大和发展人民权利;三是要保障国家的统一、民族的团结、社会的和谐与稳定。即中国特色社会主义民主政治，必须形成有利于代表着人民整体利益、长远利益和根本利益的大政方针，有利于统筹兼顾协调各方利益，还有利于政治稳定、政治安宁，保证经济社会长期稳定发展。就必须坚持共产党领导，实现人民当家作主是实行社会主义民主政治的根本目的，强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。实践证明，中国特色社会主义民主政治是中国共产党坚持群众路线，完成执政使命的根本保证;没有这一民主形式和制度作为保障，党的群众路线就不可能真正坚持下去。3、解决群众的现实利益问题。当前，导致社会利益关系日趋复杂，利益诉求日益多样化，对维护群众利益的要求也越来越高。但我们一些干部追求短期效益，决策盲目武断，损害群众利益;一些地方借口长远利益和整体利益，损害群众的当前利益和具体利益。因此，必须关注群众的利益诉求。自觉站在人民群众立场上说话办事，认真贯彻落实好党的惠民政策，切实把维护社会公平正义作为重大责任，把改善民生视为最大的政绩，把增进人民福祉作为最大的目标追求和价值取向，真正让发展惠及广大人民群众。正如总书记指出的“各级党委和政府要坚持从群众中来，到群众中去的工作路线，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，推进决策科学化民主化，创新发展思路，努力使我们的方针政策更好体现人民群众的利益，……，不断让人民群众得到实实在在的利益。”［9］(P371)维护和发展群众利益，必须使自己的一切言行以符合最广大人民群众的根本利益为最高衡量标准;适应群众利益诉求日益多样化和复杂化的趋势，不断拓宽群众利益表达渠道，关注不同群体特殊利益的关系，统筹兼顾好各方面群众关切;要切实解决群众现实利益问题，加大保障和改善民生力度，切实解决就业、就医、就学、住房、收入分配、社会保障以及食品安全等方面的突出问题，让人民群众共享改革发展成果，不断提升生活质量、提高幸福指数。要教育引导群众正确认识利益;要建立健全公平合理的群众利益分配机制;要宣传、组织和带领各族群众，为推进云南实现科学发展和谐发展跨越发展、加快建设中国面向西南开放的重要桥头堡这个最大的整体利益、根本利益、长远利益，以及实现“四个翻番”、“两个倍增”这个最大的现实利益和直接利益而努力奋斗。

在回答著名民主人士黄炎培先生提出的政权兴亡周期率问题时提出，中国共产党有能力跳出中国古代政权兴亡周期率，这办法就是民主，让人民监督政府，政府就不会懈怠，就可以避免人亡政息。而坚持群众路线就是加强群众民主监督的有效方式。1、群众是事业成败的关键。古人说，“天下之事，成于惧而败于忽”，“官有所畏，业有所成”。邓小平同志曾经讲过，共产党员谨小慎微不好，胆子太大也不好，要怕党、怕人民群众。总书记在“七一”重要讲话中提出新形势下我们党面临着“四大考验”、“四大危险”，是对全体党员干部的警示警醒。云南各级领导干部要有强烈的忧患意识和责任意识，坚守对人民群众的庄严承诺，时刻牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，以对党和人民高度负责的态度做好本职工作。必须在增进对人民群众的感情、在了解基本国情上、在务实干事上下功夫，讲党性、重品行、作表率，弘扬职业精神、恪守职业道德、树立良好形象，才能做到不负党的重托、人民厚望。2、完善民主制度，为群众的监督提供保障。历史和现实表明，不受监督的权力必然导致腐败。约束权力既是保障群众权益的着力点，也是民主政治建设实现人民当家作主的核心问题。因为，政治权力是保障一个社会稳定有序不可或缺的要素，而任何缺乏监督和制约政治权力的后果，对于一个正在快速发展的和转型中的大国来说是非常危险的。很显然，强有力的政治监督和对权力约束是十分必要的。事实上，权力产生于权利，而权利的实现还需要政治权力的保障，二者是相互联系，相互依存的关系。一个国家政治结构治理的好坏在于权力与权利是否达到一种相对平衡，形成一种权利与权力良性运作的状态。从世界政治现代化的发展进程来看，实际上是逐步实现人民权利对政治权力形成有效约束的过程，以权利为本位，达到人民权利与政治权力之间的相对平衡。因此，要切实保障群众权利，就必须通过制度化的手段监督权力、约束权力，防止权力的滥用和侵害群众权益。同时，构建消除权力崇拜的机制，形成整个社会尊重和保障个人权利与私人财产的社会氛围。让保证个人权利和私人产权成为政府和执政党的重要职责。而且，还要进一步加强和改进巡视工作，重视巡视成果的运用，提高巡视工作效率。要保障广大人民对国家工作人员违法违纪的申述、控告、检举的权利。3、创新工作方法，为人民群众的有效监督提供途径。一是要深入群众中去听取意见、接受监督。各级领导干部要带头到群众中去，到偏远的地方去，到困难大、矛盾多的地方去，调查研究，听取群众的反映，化解矛盾，狠抓落实。县乡党员干部要自觉地深入村组、社区，走村串户、进村入户，进百家门、吃百家饭、察百家情、解百家忧。要用谈心的办法、协商的办法、讨论的办法、对话的办法，倾听群众的心里话，了解基层和群众的真实情况，让群众敢于监督，把他们了解和知道的真实情况告知我们的干部。二是健全群众信访工作机制听取意见、接受监督。要把群众的监督和反映的问题是否顺畅表达、群众反映的问题是否能够得到及时有效解决，作为衡量信访工作成效的主要标准，坚持面对面接待来访，完善信访制、群众来信绿色邮政、专线服务电话、州市县长邮箱、网上信访等多种监督表达渠道，积极开展人民监督。真正把来访群众当家人，把群众来信当家书，把群众反映的问题当家事，把群众工作当家业。对于群众监督中反映的问题一定要及时反应和处理，避免因为工作环节过多、反应太慢，出现群众情绪波动、不信任感增多，导致“小事拖大、大事拖炸”的被动局面。要运用现代科学技术手段听取意见、接受监督。把传统的走访形式与现代科技手段有效结合起来，让老传统焕发出新的活力，采取先进的监督方式。根据科技时代群众工作的新特点，充分借助网络、手机等新型媒介，积极为人民群众搭建监督联系新平台，让先进的新手段给予群众工作更大的生命力。要特别注重发挥微博的作用。要加强网宣队伍建设，健全网络舆情监控和预警机制建设，定期加强舆情收集分析研判，建立部门协调联动机制和信息通报制度，形成综合分析报告，及时反映群众的呼声和监督意见。