政治制度对立法过程伦理约束

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一、普遍性伦理原则

普遍性伦理原则是指在法治社会中，一切法律规则必须对所有主体具有普遍适用性，其深刻寓意乃在于社会的公平与正义。这就意味着普遍性原则在本质上就是法律的前提和基础，是一个被广泛接受的认可的概念，但是在政治哲学的基础上普遍性原则这样一个概念则更多是体现在个人伦理的问题上，具体到立法的过程中就是理想治国，即认为国家是一个完美的实体，它以最理想的状态来为其每一个公民提供实现自我的平台，而公民也以最理想的状态来面对国家。这样一种状况下，我们就会产生一个问题，也就是社会法治以及立法的本质到底是什么？我们在这里给出两种完全对立的说法和概念来对这一问题给出具体而翔实的说明，因为我们需要通过这样一个本质上的解释和说明来对我们所希望解释的在地方保护主义政策法规下的立法普遍性伦理制约进行一个透彻的认识。

（一）真理判断性

对于真理判断性，至少在立法过程之中，我们是对其存批判性态度的，这就要从真理判断性的内涵和本质说起。真理判断性实际上也就是在政治说教过程中常常会出现的“真善美”等价值取向，也就是政治制度在立法的过程中寄希望于人们自身的认识和思想境界，这在立法过程中是不现实的，主要是因为两个明显的缺陷使得这一概念难以发挥出我们所希望其发挥出的功能：一是这一概念中没有涉及任何整体社会成员之间财产分配的逻辑关系以及其相应的可行性和合理性；而是由于这样一种概念中同样没有涉及任何在立法过程中都必然需要深入涉及到的公平公正性质，而这一点对于立法而言，基本上是致命的。这样一些明显的缺陷和不足在地方保护主义政策法规下就很容易暴露并导致更为严重的立法障碍，下文中对于这一方面的问题还将继续展开讨论。

（二）契约主义

契约主义所表现的和真理判断性则刚好呈对立状态，我们可以这样来进行理解，也就是认为契约主义就是人们自由的选择约束，在现实立法过程中则表现为人们通过自由的讨论和协商来共同制定出一套大家都愿意自行遵守的规则来，本质上就是为了自由而约束。从这样一种本质上的揭示我们就可以理解到，契约注意虽然一定程度上限制了人们的自由，但是这样一种限制所带来的自由和利益是远大于其所剥夺的自由的，且由于本身就建立在公平民主的基础之上，因此我们认为这样一种概念是符合普遍性原则的，在立法过程中同样适用，这是因为，在这样两个过程中的一致性的达成都是由自由的选择实现的。下文中我们正是通过这样一个问题的阐述来表达一个贯穿全文的观点：从地方主义保护政策法规来看现行政治制度对立法过程进行制约的最合理方式就是普遍性原则的渗透和应用。现行政治制度对立法过程的普遍性伦理制约主要包括两点，即平等性和地方与中央、个体与大众的关系两方面。

地方保护主义是指政权的地方机构及其成员，以违背中央的政策法规的方式去滥用或消极行使手中权力、以维护或扩大该地方局部利益的倾向，是一种以地方利益为本位的社会现象。这样一种现象在我们国家相当普遍，主要是因为我们国家最初在进行建设时因为其自身的发展特色而导致了这样一种现状的存在，但是随着经济、技术以及整个社会的共同发展，这样一种状态和模式都已经不适宜于现代中国的正常发展，我们必须要找出一种新的方式来对这一问题予以解决。在我国很多地区、部门所制定的各项带有浓厚地方或行业保护主义色彩的政策法规都严重违背了立法过程的普遍性伦理原则，造成地区间或部门间的巨大差异。这种现象缺失道德伦理性，不利于社会主义市场经济建设，也对社会主义和谐社会的构建造成了不利影响，从长远的角度上来看则不利影响更为严重，既会影响到整个社会的稳定性，也会动摇政府在民众中的权威性和号召力，更进一步的说，根据历史的经验和现实状况结合考虑就会发现，长期不平衡发展必然导致整个社会的崩溃，这对于一个国家而言是非常严重的。地方保护主义政策法规对普遍性伦理原则中平等性的违背体现在多个方面，尤其是发展到现在，社会本身就有往城市里涌的趋势，遮掩一种大的趋势下城市的地方保护主义就体现的更为明显和坚决，基本上在人们日常的衣食住行中都会有所体现，在这里我们仅就户籍问题进行简单的说明。所谓户籍歧视，主要指一些大城市针对外地人员所采取的一些不公平政策和待遇，经常表现为以下三种情况：一是某些行业和工作岗位限制聘用外地人；二是同工不同酬；三是某些企事业单位不对外地员工提供社保和其他福利。这样一种现实状况所导致的现实问题极多，我们在这里只对最极端的进行一个简要的说明，就在国家快速发展的这几年，通过自己的努力勤勤恳恳的奋斗了一辈子也没能给自己在城市挣得一席之地的大有人在，这样一种普遍性的现实状况给其他人所带来的思想冲击和理想消磨是非常之明显和严重的，北京、上海、天津等直辖市对户口的严格限制对其他地区的不平等显而易见。与此基本上有着相同本质的还有高考，高考时考试与录取的巨大差异使很多外地考生哪怕学习成绩很好、能力很优秀也很难得到这些地区一般学生所能获得的教育；外地人在这些地方买车买房都被禁止或严格限制等。这些无不是大城市的地方保护主义政策法规。我国宪法明文规定“公民在法律面前人人平等”，这一条款昭示了我们在部门法与行政法规的创制过程中所必须遵循的一条根本准则，我们的各项政治制度应与宪法保持一致而不能违背。

这一点我们需要特别的强调和注意，在我们国家宪法的制定中就明确的提出过，任何一种法律与宪法发生冲突时就必须以宪法为准，但在现实中却完全相反，地方保护主义就是最典型的一个例子，户籍歧视等问题依然层出不穷，严重违背了现行政治制度对立法过程的普遍性伦理原则，这一现象是形式上的权利与机会的不平等，因而产生了实质上的不平等，严重影响了广大人民的积极性、主动性和创造性，对社会主义市场经济建设，我们社会的稳定与和谐都是不利的。2009年，在国际金融危机的影响下，我国很多地方为了自救，纷纷出台政策，鼓励购买本省市产品，保护地方企业。杭州规定，“为鼓励消费者购买本地产品，在指定直销点购买彩电、冰箱、洗衣机、手机4类本地产品可按面值享受18%优惠，其中由财政补贴企业13%”。北方汽车重镇长春市出台鼓励购买本地产品的规定，“鼓励政府采购及各县(市)、区、开发区在购车和报废更新车辆时，按规定的标准首选一汽集团产品。对新购一汽集团产品并在长春市内落籍的用户，免收新购汽车检验费、验证费。鼓励企业新购、更新设备时，优先选购地方产品。”

二、地方保护主义政策法规

地方与中央、个体与大众的关系应是地方利益服从中央利益，个体利益服从大众利益，而地方保护主义政策法规常常从本地区本部门的一己私利出发进行立法，对地区间人员、钱财、物品的相互流通造成严重阻碍，侵害了市场主体的自主经营权，破坏了市场的统一，也使得市场不能合理进行资源配置，造成不必要的浪费和损失。与市场经济平等性，开放性，竞争性的特点背道而驰。从这些地方保护主义政策法规中我们可以看出，违背普遍性伦理原则的现象依然泛滥并对经济、政治社会产生了很多负面影响，现行政治制度对立法过程的普遍性伦理制约还有待完善和加强。在立法过程中，要切实保障立法的普遍性伦理原则应从以下三方面着手解决：

（一）立法制度

按照我国现行的立法体制，地方人大和地方政府享有地方性法规和规章的制定权，地方立法权事实上又为地方政府各个部门所掌握。导致立法的透明度不高，公众参与不够，上级立法监督滞后与软弱，立法容易掺杂一些不合理的地方利益要求，地方利益对立法内容会产生负面影响，使法律不仅未能成为遏制地方保护主义的手段，反而在某些方面助长了地方保护主义的产生，违背了普遍性伦理原则。①因此在立法制度方面应完善地方立法权的制约机制，增加立法的透明度、公众参与度与科学性，综合考虑各方利益，站在最大多数人的角度创制政策法规。这一点实际上在我们国家是已经采取了相应的措施和制度的，而且根据其性质和内容应该是能够起到很好的效果的，现实中却并不是这样，问题出在哪里？这就是我们下文中所讨论的在既定的规章制度下的执行问题。

（二）监督制度

在实践中，必须要有有效的制约监督机构。而我国的制度和程序建设依然不够完善，各级人大或政府在立法或订立政策时缺乏有效的监督机制。这就为地方保护主义这种非正式规则的生长和发挥作用提供了空间。只有建立与完善不受地方政府随意干涉的相对独立的司法制度和行政执法管理体制，这样才能保证制定行政法规及某些部门法时，普遍性原理真正得到体现，地方保护主义不会因无人监管而肆无忌惮。

（三）思想观念

要在人们心目中牢固树立平等观念，树立普遍性伦理思想。我国宪法明文规定“公民在法律面前人人平等”，这一条款昭示了我们在部门法与行政性法规的创制过程中所必须遵循的普遍性伦理原则。在这一原则的指导下，不论是全国人大，还是各级地方人大，抑或是地方政府，在创制法律法规，规章政策时，都应该把平等放在首要位置。只有在思想上真正确立平等，在实际行动上才能体现平等。

地方保护主义政策法规现象是对立法过程的普遍性伦理制约的严重违背，影响了我国正常的社会主义经济、政治等方面的和谐发展，我们应从立法制度、监督制度和思想观念三方面立体解决这一问题，全面实现立法过程的科学化、平等化、民主化。