小议中国突发事件应急法律的加强

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摘要：由于近几年我国频繁发生的突发事件，我国的突发事件应急法律体系建设已取得一些成就。但是，应当看到，我国的突发事件应急法律体系还不完善，还存在一些问题，比如缺少突发事件应急基本法律的设置、中央立法的立法层次偏低、许多立法内容较为原则，可操作性不强、法律清理工作不到位等等。本文在分析我国突发事件应急法律体系的现状和存在问题的基础上，就如何完善我国的突发事件应急法律体系提出了建议。

关键词：突发事件紧急状态应急法律体系

一，问题的提出

突发事件并不是现代社会的产物，而是自古有之，因此应对突发事件也是由来已久的命题。但将其上升到法制层次，则是19世纪以来的事情。我国现代法制建设起步较晚，直到20世纪90年代才将此问题提上议程，出台了一些简单的法律、法规。2003年SARS在全国范围内的爆发和肆虐，充分暴露了我国突发事件应急法制的一系列弊端，许多专家学者也开始关注研究突发事件应急法制，并且取得了大量的成果。然而，这一阶段的研究多在公共卫生领域，对于其他领域的应急法制的研究并不多。近几年我国频繁出现环境污染、洪灾旱涝、重大事故灾难等突发事件，因此有必要将研究的领域拓展为整个突发事件领域。

二，突发事件的概念

在我国现行法律体系中，“突发事件”一词较为常见，但各个立法都没有明确界定这一概念，而且具体内涵和外延也不统一。如《药品管理法》第43条规定“国内发生重大灾情、疫情及其他突发事件时，国务院规定的部门可以紧急调用企业药品”，这里的“突发事件”是指自然灾害；《人民警察法》第17条规定“对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制”，这里的“突发事件”是指社会安全突发事件。而在学术研究中，学者往往将“突发事件”与“紧急事件”、“危机事件”混用，幸运的是，随着我国《突发事件应对法》的制定和提交审议，“突发事件”将成为我国应急法制领域的统一用语。

事实上，突发事件并非一个专用的法律术语，我们往往把不曾或难以预料而突然发生的事件称为“突发事件”，就发生的领域和影响范围而言，可分为突发私人事件和突发公共事件，法律（尤其公法）中所指称的突发事件是突发公共事件，即“突发事件”是“突发公共事件”的简称。按照《国家突发公共事件总体应急预案》，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。它包括四类事件：（1）自然灾害，主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等；⑵事故灾难，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等；⑶公共卫生事件，主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；⑷社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。

三，我国突发事件应急法律体系的现状和问题

我国现行突发事件应急法律体系大致包括自然灾害事件立法、事故灾难事件立法、公共卫生事件立法、社会安全事件法等几个部分。从总体上看，我国在构建突发事件应急法律体系方面已经取得了一些成绩，但是，这种分散性的立法体系也存在如下的问题和不足：

第一，缺少突发事件应急基本法律的设置。突发事件应急法的核心是要解决给予政府特别授权和对公民权利予以适当保护与救济的界限问题。例如，有谁决定和宣布进入或解除紧急状态？政府为应对危机享有哪些权力？对公民权利可以做何种限制？对这些共性问题，美国、英国、法国、俄罗斯等一些国家都是通过制定统一的突发事件应急法解决的。我国没有统一的突发事件应急法，对这种共性问题缺乏统一规定。在发生紧急事件后，容易产生政府与社会成员、中央与地方的责任不清，行使权力与履行职责的程序不明，应急措施不到位等问题，影响及时有效应对突发事件。

第二，中央一级的立法以行政法规和部门规章居多，这虽然保证了突发事件由行政机关应急处理的特点，但由于缺少上位基本法的控制，致使法律之间的冲突现象曾出不穷。而且各部门都针对自己所负责的事项立法，缺乏沟通和协作。同时，地方之间，受地方保护主义的影响，许多立法“以邻为壑”，大大削弱了处理突发事件的合力与合作。

第三，许多立法在内容上较为原则、抽象，又缺乏具体的实施细则、办法相配合，致使可操作性不强。绝大部分立法重视紧急权力的配置，但却忽视对紧急权力的限制和对这些权力造成的危害结果的救济；重视纵向关系上机构之间的领导和被领导的关系，忽视横向层面上的机构之间的协调与监督；重视应急措施上的实体性规定，忽视对其进行程序上的约束；重视官方机关和上级机关在处理突发事件的领导和强力，忽视了非官方机关和下级机关对其的配合和自治。

第四，一些领域的法律仍不完善。比如国防法、统一的突发事件应对法、恐怖性突发事件法，在我国至今仍是空白；事故性突发事件法和灾害性突发事件法虽然在我国发展得较为完善，但也存在过于分散化的现象。在灾害领域比较可行的立法思路是应对分门别类，就不同的灾种单独立法，并在遵循相同或相似的立法原则基础上，建立部门灾害立法体系。应尽快出台一个规定灾害基本对策的《灾害对策基本法》。

第五，现有法律清理工作亟须进行。从以往立法建议来看，学者们往往偏重于呼吁制定新的法律，似乎新的法律制定出来就万事大吉了，同时过于对立法的依赖，就会忽视其他已完善的法律手段，如法律的修改、修订、法律的解释等等。实践证明，制定一部新法的成本远远高于对旧法的修订和解释，而新法的颁布也只有建立在旧法已经丧失修改或解释的空间的前提下。

四，完善我国突发事件应急法律体系的建议

首先，制定统一的突发事件应急法，对紧急状态制度作出全面的规定。由于现行宪法对紧急状态制度的规定十分原则，主要涉及紧急状态的范围、决定与宣布机关等几个问题，对于紧急状态下政府的行政紧急权力、公民权利的保护等诸多重要问题则未作出规定，因此，总结各种紧急状态治理的共同规律和经验教训，并借鉴国际上的通行做法，及早制定一部统一的突发事件应急法，作为我国应对各种突发事件的纲领性法律文件和制度框架，对于提高我国政府应急管理水平具有重要意义。

统一的突发事件应急法在应急法律体系中处于第二层次，其作为突发事件应对的基本法，主要着眼于对各种突发事件所带来的共性问题进行制度设计，规定各种突发事件下应急管理的基本准则和管理方法。一般说来，统一的突发事件应对法应规定应急法律的一般原则、突发事件应对的管理机构、突发事件的预防与准备、紧急状态的宣布与应对、紧急状态的解除、法律责任等内容。

其次，在一些重要领域制定新的法律，填补此类领域法律调整地空白，逐步扭转这些领域无序、混乱的局面，并完善我国的突发事件立法体系。此类亟待制定的法律包括《国防动员法》、《恐怖事件应急法》等；为健全灾害性突发事件应急法律体系，应根据需要出台一些新的灾害防治法，如《台风防治法》、《沙尘暴防治法》等；对地震以外的其他地质灾害突发事件也应制定专门性的立法，以强化该灾害立法领域的薄弱环节；另外在对受灾者、殉职者、罹难者等人员进行法律救助、帮助和抚恤等领域，也有必要制定统一的法律，如《灾害救助法》、《灾后重建扶助法》、《罹难者与殉职者抚恤金法》等。尤其需要强调的是，随着科技的不断发展，科技带来的风险也会越来越大，突发公共事件难免会发生。突发公共事件具有高危险性、高破坏性，而仅靠责任单位或政府难以解决对受害人的救济，需要全社会的共同参与，走法制化途径。因此，有必要制定《突发公共事件保险法》，通过保险的方式，实现对受害人的救济。

最后，在上述立法出台以前或以后，根据法律规范效力等级的差异和一般法理，对现有突发事件应急法律体系进行全面和系统的清理工作，消除同一层次、不同层次应急法规范之间广泛存在的矛盾和冲突，实现突发事件应急法律体系内部的协调统一。可以采取的清理方式包括修改法律、法律解释、废止法律或某一条文等。

OnPerfectingtheLegalSystemofPublicEmergency

Abstrct:TheconstructionoflegalsystemofpublicemergencyhasgottenalittleaccomplishmentbecauseoftheSARScrisisandthefrequentlyhappeningofpublicemergency.Butthelegalsystemofpublicemergencyhasnotbeenperfected,itexistsafewproblems,forinstance,itisshortofthefundamentallawofpublicemergency,thearrangementofnationalLegislationislow,manyprovisionsarecomparativelyabstractandtheyarenottobeeasilyoperated,thelaw-clearinghasnotbeendonewell.Onthebasisofanalysingthecurrentsituationandtheproblmsofthelegalsystemofpublicemergency,thisarticleconcludeswiththesuggestionsthathowtoimproveandperfectthelegalsystemofpublicemergency.

Keywords:publicemergencyemergencytreatmentlegalsystem

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