以人为本推进生态法治建立

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摘要：以人为本，是科学发展观的核心；良好的生态资源环境，是人类赖以生存的基础条件。本文从人与自然的关系出发，从立法、执法、守法角度和层面阐述了我国坚持以人为本，加强生态环境法治建设，从而正确处理人与自然的关系，实现可持续发展的必要性和基本要求。

关键词：以人为本；生态环境；法治；立法；执法；守法

以人为本，就是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。坚持以人为本与加强生态环境法治建设是辩证统一的关系。以人为本的环境法治观，包含了可持续发展的内容，致力于既满足人的需求，又保证环境不遭到破坏；既满足当代人需求，又不危及后代人生存和发展的需求。

一、完善立法

第一，要把可持续发展作为环境保护立法的基本准则。我国已经基本上形成了以《宪法》为核心，以《环境保护法》为基本法，以环境与资源保护的有关法律、法规为主要内容的较为完备的环境与资源法的法律体系，且其中很多都体现了环境、经济、社会可持续发展和协调发展的原则。但由于有些法律条文是在计划经济体制向市场经济过渡的时期制定和建立的，还很不完善，市场主体为了达到暂时的个人经济利益，往往忽视社会效益与环境保护。现行《宪法》虽然以国家根本大法的形式规定了国家保护环境、防治污染和其他公害以及国家保护自然资源的原则，但不足的是没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想。在环境污染及自然资源破坏日趋严重的今天，及时修正我国生态环境保护基本法的立法目的，确立可持续发展的指导思想，是生态环境立法紧跟国际步伐和人类社会发展潮流的必然趋势，更是促进社会主义现代化建设发展的前提。一些人片面地把经济增长的数据作为“现代化”最重要的甚至是唯一的标准，同时也把GDP指标作为考核地方官员政绩的关键标准，最终导致一些地方政府及其领导片面地从发展本地经济的角度出发，自觉不自觉地走上了重开发、轻保护的传统发展道路。这种情况必须改变。

第二，要加大环境保护立法中环境资源保护的成分。在我国，由于国民经济尚处在粗放型向集约型过渡的转型时期，因而同时存在着环境破坏和环境污染这两类环境问题。由于这个时期人们只关注于经济增长的数字，往往忽略其背后所付出的沉重代价，对资源的掠夺式开发造成了环境的极大破坏。虽然现行的《环保法》在立法体例上包括污染防治与自然资源保护两大内容，但它并没有规定自然保护基本原则、基本制度和监督管理机制等，且法律的调整范畴基本上是以环境污染防治法为核心的法律体系，因而可以说它基本上是一部污染防治法。事实上，环境保护不仅包括对已有污染的治理，还包括对现有环境的保护。然而，我国的立法长期忽略了这一方面，这也是造成我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。因此，必须按照“预防为主，保护优先”的要求，坚持污染防治与生态环境并重，生态建设与保护并举，城镇污染治理与农村环境综合整治并重，统筹兼顾综合决策的方针，力争实现现代化的跨越式发展。

第三，要修改环境保护立法中不适应社会主义市场经济体制的部分。我国逐步建立起了社会主义市场经济体系，而环境与资源立法却仍然有一部分是计划经济体制下制定的，这些带有计划经济特征的法律规定已明显地与发展社会主义市场经济的要求不相适应。自然资源保护法应修正计划经济体制下的自然资源无偿使用的做法，以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到经济发展和自然资源开发保护同时进行。在可持续发展的战略目标下，必须强化环境资源保护在政府决策中的分量，增加环保投入，为环境资源计划管理提供现实办法。

第四，要注重生态环境立法的现实性和可操作性。当前，我国生态环境立法中，有关法律规定缺乏操作性的现象比较突出，主要表现在以下两个方面：首先，一些法律规定过于原则、抽象，实践中难以把握。其次，立法中缺乏程序性规范。迄今为止，我国尚无一部统一的环保程序法，甚至连作为环境纠纷非诉讼处理重要方式之一的环境仲裁制度都无法可依，实践中根本无法操作。而环境自力救济因没有统一、明确的程序，实践中受害者经常会采取一些过激行为，容易激化矛盾，不利于纠纷的解决。另外，在当前制定统一的环保程序法尚有困难的情况下，应针对环境资源法中实体性规定，通过在本法中或在其实施细则中及时地补充相应的、完善的程序性规范，以确保实体性规范的实施。

二、强化执法

当前，我国在生态环境执法方面存在普遍不力的情况。个别政府部门和领导环境意识和环境法制观念极其淡薄，以权代法、以亲代法，干预、阻碍环境主管部门的行政执法，对企业违反环保法规，造成严重后果的行为听之任之。有些领导还为之说情护短，采取“大事化小、小事化了”的息事宁人办法，帮助企业和有关责任人逃避法律制裁。可以说，对于当前严重的环境问题的产生，执法不力是一个重要原因。

第一，必须建立健全完善的环境司法监督机制。各级政府部门要切实转变观念，去除那种将“发展就是硬道理”庸俗地理解为经济增长就是发展的全部内涵，将经济发展与生态环境保护对立起来的错误认识，在评定干部政绩方面，不能仅以经济增长数据为标准。同时，执法者要不断提高自身素质，增强法制观念，在环境执法时做到勇于执法、敢于执法、严格执法、依法执法。为此，必须建立一套人民检察院环境司法监督机制，进一步完善各级权力机关、行政机关、各政党、各人民团体以及广大人民群众对生态环境执法的监督，以切实保障环境执法依法进行。

第二，必须加大环境保护部门的监督执法力度。我国生态环境执法中的执法不力所带来的不仅仅是环境污染和生态资源破坏愈演愈烈的恶果，而且还严重损害了政府在人民群众心目中的形象，动摇了人民群众对法律的信任。为保证严格执法的实现，在立法确立生态环境法律中有关规定的实施主管部门时一定要从客观实际出发，不能主观臆想，要切实考虑该部门是否适合行使主管职能，在制度设计时充分地考虑到“制度防恶”，从源头上杜绝地方和部门保护主义的产生。另外，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚。用强化污染责任制原则，加强污染者的法律责任感。谁污染谁治理，这本来就是环境保护的一个基本原则。绝对杜绝在市场经济体制下，一些企业为了眼前短暂的经济利益宁愿被罚也不去治理污染的现象。

第三，必须加强执法资源整合。我国的生态环境立法基本上是针对单项污染防治和单项资源要素保护进行的，缺乏对污染的全面控制和资源整体保护，形成了分部门多头管理的混乱局面，各部门之间协调困难重重。例如按照现行生态环境法律、法规的规定，我国环境资源管理体制上人为地分割为土地、农牧、矿产、林业、水利等众多产业部门和行政区划。这些产业部门和行政区划的第一职能并不是保护环境资源，而是通过开发利用自然资源创造经济效益，因此，必然与环保部门发生权力冲突。生态环境立法上如此政出多门、职责不清的后果往往是灾难性的。很多部门经常从部门利益出发，对本部门有利可图的，往往互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权限，闹得不可开交；而无利可图的则往往无人愿意负责，互相扯皮、推诿，人为造成许多工作漏洞。环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空，其职能根本无法落实。

三、普遍守法

目前我国公众环境意识不强。所谓环境意识就是人们参与环境保护的自觉性，是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己的基本价值观念而产生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。目前我国多数人对于环境问题的客观状况缺乏清醒的认识，对于环境状况的判断大都态度中庸，无敏感性，对许多根本性的环境问题缺少了解，而相当一部分公众不愿主动地获取环境知识。建国后几十年来关于“人定胜天”的宣传对公众自然观的形成有重大影响。在对经济发展和环境保护关系的认识上，公众更倾向于在当地的发展过程中，经济建设重于环境保护。特别值得引起注意的是，我国公众环境意识中具有很强的依赖政府型特征，政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。

我国生态环境立法的实施状况告诉我们，如果人民群众还没有普遍守法的意识，还继续把生态环境保护看作是可有可无、可遵守可不遵守，那么再完备的生态环境立法也是纸上谈兵，绝不可能隽刻在人民群众的心里和落实到他们的自觉行动中。

对于人民群众环境守法意识的养成，必须不断加强宣传教育，大力扩展群众的环境权，提高群众的环境守法意识。所谓环境权，是指环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活环境，以及合理利用环境资源的基本权利。其内容包括生态性权利和经济性权利。前者体现为环境法律关系的主体对一定质量水平环境的享有并在其中生活、生存、繁衍，其具体可化为生命权、健康权、日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、观赏权、环境美权等。后者则表现为环境法律关系主体对环境资源的开发和利用，其具体可化为环境资源权、环境使用权、环境处理权等。此外，基于环境保护的需要，还包括环境知情权、环境监督权、环境事务参与权、环境结社权、环境改善权、环境请求权等程序上的环境权。因为环境权的内容十分抽象复杂，因此，必须通过行政法、民法、经济法、刑法等部门实体法将其具体化才能切实予以保护。只有通过实体法中公民环境权的确立和程序法中类似“公民诉讼”制度的建立，才能有效地保护受害者的利益，并进而保护社会公众的利益以及保护包括受害者在内的公众的过去、现在和将来的环境权益，使人们对切身利益的保护与改善同环境保护联系起来，增进对环境问题的理解、关注和行动，进而将环境守法内化为一种自觉。只有这样，我国生态环境的法治才能最终得以实现。