小议能源法与环境法的互补路径

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关键词:节能减排/能源法/环境法/制度衔接

内容提要:能源法设计能耗权交易、环境法设计排放权交易是实现节能减排归入经济发展机制的制度条件。

从“十五”规划到“十一五”规划，节能减排指标的完成一直让中国政府耿耿于怀。虽然有2009年中国单位GDP能耗下降14%的利好消息，“十一五”规划能耗指标能否下降20%，二氧化碳排放量下降能否达到10%依然不确定。节能减排已经成为制约中国经济发展的“软肋”。

从发展低碳经济，气候变化政治走向高端，节能减排就成为中国政府的行动纲领，却没有成为企业和个人的行动纲领，以至于节能减排是政治却不是经济。在现行法律制度基础上，选择并设计安排产权交易制度，可能是节能减排从政治走向经济，特别是低碳经济的路径依赖。

一、中国碳排放是客观历史进程

中国现时的发展阶段、能源结构与市场经济制度的匮乏决定了中国碳排放不仅是客观的，也是一个无法回避的历史过程。

（一）中国正处于大气污染的发展阶段

能源消费水平与经济增长与发展水平具有同一性，这种同一性经常是不可逾越的过程。从国际经验看，工业化、现代化、城镇化过程都是高耗能过程，而高耗能就必然会形成高污染。无论是技术与设备的大量采用，“新知识点的增长”，“城市生活”[1]（P85，P83）都会带来能耗水平的大幅提升。当今世界的工业化国家都经过高能耗与重污染的历练。从资本原始积累到工业化实现，这些国家的污染曾经威胁到整个世界的发展。[4]（P5）。

作为发展中大国，中国正处于工业化、现代化、城镇化并举的过程，技术与资本有机构成的集中，农业社会向工业社会的过渡，基础设施与居住规模的扩大，人口密集与交通网络的发达都要以大量能耗作为支撑。特别是中国正在进行的市场化又进一步激励企业与个人释放偏好，进而推动着经济持续高速增长，化石能源消费呈持续增加的势头。能源消费与财富成正比，与能源效率成反比。扎特基安“能耗第一法则”证明，“经济增长、生活水平的提高与能源需求扩大之间始终存在着十分密切的关系”。

增长与发展是以消耗化石能源为前提的，减排就意味着减速减财富。由于能源消费与财富拥有不仅呈正比，有时还可能从线性走向指数。于是减排可能出现指数性财富缩水。世界上任何国家都不会以牺牲经济增长与发展，或者牺牲财富来换得能源结构变革。让刚开始改善生活质量的中国降低生活质量当然也是困难的。

（二）中国以煤炭为主的能源消费结构

在中国煤炭为主的能源结构及其形成的碳排放头痛时，世界却对煤炭态度有了变化。从躲避“高政治产品”石油风险，追求能源多元化开始，到清洁能源失望大于希望，追求经济可行的能源供应，煤炭竟也成为回归能源独立之路的一种选择。21世纪以来，以石油为主要能源结构的国家对煤炭开发利用开始表现出兴趣。煤炭消费量的增加，可能会增加世界碳排放量，却可能会减轻中国压力。

无论是清洁能源替代化石能源，还是提高能源效率都无法改变中国以煤炭为主的能源生产结构与消费结构。煤炭碳为主的化学组分与工业组分决定了其是高碳能源。中国以煤炭为主要能源结构就必然是高污染重污染的，特别是碳排放。据国家统计局报告，持续高增长率让中国煤炭消费量从1990年10亿吨，增加到2008年的24亿吨，尽管中国煤炭消费比重在逐年下降，但“以煤为主，多元发展”的能源结构情势不会改变。煤炭燃烧不仅成为中国主要污染源，也将中国推向碳排放大国的境地。

（三）中国市场经济制度的匮乏与冲突

低碳经济是市场经济发育成熟到一定阶段的经济形态。鲁宾斯德认为，低碳经济是一种正在兴起的经济模式，其核心是在市场机制的基础上，通过制度框架和政策框架的制定和创新，推动提高能效技术、节约能源技术、可再生能源技术和温室气体减排技术的开发和运用，促进整个社会经济朝向高效、低能耗和低碳排放的模式转型[7]（P52）。据此，低碳经济的核心是市场及其基础上的法律与政策对技术的推动。市场经济是低碳经济的“核心”与“基础”，离开市场经济就根本谈不上低碳经济。

减排贡献率最大的能源效率在中国受到的制度羁绊不是来自于市场，而是来自于政府。从一定意义上讲，政府限制和制约了节能减排绩效。政府的强大让本属于市场行为的节能减排成为政府行政的附庸，甚至成为政府政绩的累赘。

二、政府强制无法替代产权交易

从低碳经济是市场经济的逻辑出发，市场及其主体企业与个人是低碳经济发展的主角，政府可以组织，可以引导，却不能替代，实际上也替代不了。只有当全社会行动起来，低碳经济才能成为现实。然而，在节能减排上中国政府演绎了从有限政府到无限政府的神话。实际上政府财力、政府能力与政府激励有限性在呼唤政府转向市场转向市场经济。

（一）政府财力不足杠鼎节能减排

中国是发展中国家，2009年人均GDP不足4千美元，政府财政资本有限。2006年到2009年财政收入22万亿元。“十一五”污染排放政府投资9千亿元，实际需要13万亿元，仅占65%，缺口近5万亿元；节能需要投资5千亿元，2006年到2010年中央财政投资不足2千亿，其中，节能减排专项资金仅千余亿元，仅占26%。加上2010年8百亿元重点节能减排工程建设资金，也不过2千6百亿元，占53%。如果中央投资严重不足，各地方节能减排专项资金投资数也不足以弥补上述投资缺口。

节能减排从外生经济变量成为内生经济需求，才能持之以恒并有效率。但是产权节能减排偏好必须冲破政府激励牵引、激活，奔向市场才能真正释放。否则产权只有在政府行政的范畴和边界内从事利益有限的、能源效率较低的节能减排活动。

（二）政府能力无法跨越发展阶段

人为可以在一定范围内改变能源弹性系数，中国“八五”规划、“九五”规划期能源弹性系数小于1或者接近1的实践表明，政府节能管理与监察对于节能减排有一定作用。“十五”规划、“十一五”前四年规划能源弹性系数的大于1的实践同样表明，对于经济发展过程与能源结构的改变，政府作用是有限的。政府已经“总动员”，甚至使尽了浑身解数，约束性指标能否实现还有待验证。有一点可以肯定，无论中国是否完成节能减排指标，中国政府都会与企业、个人合作节能减排，因为，政府单打独斗并不是有效政府的作派。

政府在一国经济增长与发展中起决定作用。“经济增长在很大程度上取决于社会对增长持有支持而不是限制的态度。政府在决定这些态度方面起了相当大的作用。”[12]（P477）然而，并不意味着政府能干一切事情。

（三）政府制度不能形成激励机制

2010年是“十一五”规划期的最后一年，政府节能减排的承诺转眼间又到了兑现的时刻，为此中央政府三令五申强调落实节能减排的目标责任制。“十一五”规划约束性指标是通过层层分解下达的。

三、产权交易是节能减排激励源

政府主导与企业或全民参与的节能活动在能源利用领域或更大的范围内如火如荼。然而，商业化与市场化才是节能减排运动持续和有竞争力的方向。提高能源效率从下游推向产业中游与上游，推向全社会所有领域，进而形成全民皆能是必须的。

（一）产权结构与交易贯通节能减排

节能减排实际是政府组织下的产权交易活动。因为无论怎样定义低碳经济，利益驱动仍然是低碳经济建设的起点。低碳经济要有利可图，并以产权、货币、价格启动才能名副其实。产权以赢利为坐标，以货币为选票，以相对价格为需求与供给曲线，安排节能减排游戏于最大可能性边缘。

将减排技术作为投资标的，可以实现更彻底的能源效率。节能减排以技术为内容，技术创新无疑是节能减排的核心和决定因素。制度对节能减排的推进当然也要借助于技术创新，如果没有技术创新，纵然有规模再大的制度创新也无法实现节能减排，然而，技术创新同样是制度内发生的。

以节能技术和减排技术及其知识产权交易为载体，政府管理与监管为向导，能耗权交易与碳排放权交易及其相关产权交易驱使，节能减排才能成为集压力、动力与潜力于一体的激励型交易结构。

（二）能耗权交易刺激产权节能降耗

提高能源效率是成本最低、环境最友好的减排手段。能源效率是经济的整体效率的表征，能源效率的提升必须以较成熟的市场经济为制度基础。没有讲效率的制度环境，绝不会有能源用户的节能激励。要创造节能市场就要考虑不同的能源消费者的需求。

碳排放总量控制与能效标准的确定，能源金融的成熟，能效技术创新，能效国民教育与公共参与以政府监管等都是制约能源指标交易的制度结构。

（三）碳排放交易激励产权内化排放

现有技术条件下，碳是气候变化的主要污染物，也可以是资本与财富，关键是要让碳排放可交易。在能流过程或能源链上能源从矿产品到碳污染物构成了能源价值链。碳作为资本或财富的价值来源于其成为碳排放权交易标的。

环境容量与碳排放总量控制，初始分配与许可交易，排污减少信用的确定，有清洁生产技术以及CCS技术选择，碳金融的成熟等构成交易的制度结构。

四、能源法与环境法制度之互补

从规范能耗权交易到碳排放权交易以其政府管理与管制，使得能源法与环境法以及相关法律必须实现跨域的制度互补，并实现制度整合。

（一）节能减排与能源法环境法绩效互补

低碳经济及气候变化将节能减排推向政治高端，能源法与环境法及相关法律共同承担着实现国家政治，安排节能减排制度的重任。节能与减排时间上继起，空间上并存的经济性决定了能源法与环境法及相关法律的制度设计与安排也必须同步、同过程，并以较低的节能成本确保减排的经济实现。为此，节能减排必须嵌入能流或能源链过程。从入口节能，从出口减排，节能减排只有在入口与出口都有效率时才会有较高的绩效。

考虑能流或能源链就是能源转化过程和价值过程，节能减排制度互补首先是节能减排产权互补。节能有能耗权交易，减排有碳排放权交易，节能减排工业产权交易贯通全节能减排的过程。如同政府制度一样，产权制度是贯通节能减排全过程的制度。就能源效率的实现过程来说，从能耗权到碳排放权是产权效率的延续或延伸过程，而节能减排知识产权交易对二者交易的实现具有决定意义。

规范节能减排规则的能源法、环境法与知识产权法显然不能停留在部门法各治一方的绩效，而应当形成绩效互补，协调与共赢之势。这就需要制度设计者冲破现行的部门立法与部门权力限制或掣肘，在制度理念与制度设计技术上为能源效率及能源价值的实现寻觅最优的制度路径。

（二）能源法与大气污染防治法制度契合

节能减排的政府制度与产权制度，甚至其他制度包括经济、政治、历史、科技文化等都可以集中汇集在法律制度中，因为法律是理性的，理性决定法律制度选择。如果节能是以较少的能源消费获得更大的能源价值产出，则减排就是以较小的污染获得更大的能源价值产出，二者都以能源价值的充分实现为标的。因此，节能减排的核心是能源效率革命。

从能源效率革命的理性出发，正在起草的《能源法》与正在修订中的《大气污染防治法》制度安排可以在节能减排中共舞，使制度实现契合。《能源法》要以能耗权交易为轴心，从能源投资产权结构，培育能源市场，提升能源产业组织与竞争力等方面做出安排，为能源产业与全社会的能源效率革命提供动力结构。

问题是要实现能源法、环境法与知识产权法的制度嵌入，使能源法、环境法与知识产权法在节能减排的能源链上真正实现制度结合、整合、依赖与互补，形成跨越能源法、环境法和知识产权法法域链接的节能减排产权制度结构。

（三）中国节能减排制度未来与创新

法律是具有层级与位阶的制度体或规则群，因而节能减排制度的创新绝不单是能源法、环境法与知识产权法的制度创新，还有赖于其他包括宪政制度，基本法制度的创新，其中有理念争论，更有利益博弈，有产权交易成本沉淀，更有政治交易成本沉淀。而政治家价值观念的提高是让这些成本最小化的路径。实际上，让产权交易及其节能减排成为自发展自循环自完善的市场结构，既能让政府将有限的财政资本投向更有意义的方面，也能摆脱财政累赘，政府何乐而不为呢？

中国从节能到节能减排历经近40年，节能减排绩效如何不仅考验着国家法律与政策质量、政治家胆识，也考验着企业与个人的社会责任感。问题是要让节能减排成为赢利的手段，让节能减排成为企业与个人自觉自愿的行动。

注释:

[1][美]史蒂文•瓦戈.社会变迁[M].王晓黎译.北京：北京大学出版社，2007.

[2][美]阿兰•兰德尔.资源经济学——从经济角度对自然资源和环境政策的探讨[M].施以正译.北京：商务印书馆，1989.

[3]IEA.世界能源展望2008（执行摘要）.

[4][英]安东尼•吉登斯.气候变化的政治[M].曹荣湘译.北京：社会科学文献出版社，2009.

[5][加]彼得•扎特基安等.破解能源饥渴症——未来低碳之路[M].裴文斌等译.北京：石油工业出版社，2010.

[6]国家能源局.中国能源发展报告2010.北京：经济科学出版社，2010.

[7]杨志.低碳经济——中国用行动告诉哥本哈根[M].北京：石油工业出版社，2010.

[8]IEA.世界能源展望2009（执行摘要）.

[9][美]道格拉斯•诺思等.西方世界的兴起[M].厉以平等译.北京：华夏出版社，1999.

[10][美]巴里•菲尔德等.环境经济学[M].原毅军等译.北京：中国财政经济出版社，2006.