剖析完善政府采购法律体系研究论文

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政府采购制度是公共财政体系管理中的一项重要内容。本文通过分析全球(区域性)国际组织及美国、英国、韩国的政府采购法律制度,总结了国际组织及各国政府采购法律制度的特点,分析了各国同国际组织政府采购法律制度间的差异。根据我国政府采购法律制度现状,结合我国加入WTO后政府采购市场需要进一步开放的实际,充分借鉴国际组织及发达国家政府采购的理论和实践成果,提出完善我国政府采购法律制度的思考。

[关键词]政府采购法;政府采购方式;采购理论

建立规范的政府采购制度是我国公共财政支出体制改革的重要内容,也是我国市场经济发展、适应经济全球化、提高政府宏观调控能力和建立廉洁政府的需要。由于政府采购制度在我国发展的时间不长,法律体系还不健全,因而,借鉴国际经验,结合我国加入WTO后政府采购市场需要进一步开放的实际,完善我国政府采购法律制度具有现实意义。

一、国外政府采购法律制度的比较

国际政府采购法律制度是伴随国际贸易一体化的形成而逐步建立起来的。在国际政府采购法律规范的推动下,一些发达国家纷纷修订或制定符合国际惯例的政府采购法律制度。

(一)国际组织采购法律制度

1.《WTO政府采购协定》(简称GPA)。GPA的内容包括24条正文、4个附录和5个附件,具有非常重要的地位。它是指参加国之间就政府采购法律、规定和惯例等所达成的框架协议,仅适用于签字国家。基本目标是通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架,实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化。通过扩大政府采购的竞争,促进政府采购透明、客观、经济和高效。GPA对缔约方政府采购实行三大基本原则:第一,非歧视原则;第二,发展中国家的特殊待遇原则;第三,透明度原则。GPA的采购范围是由采购实体和采购标的两方面来确定的,每一个缔约方均需在协定附件中以清单列举其境内拟按照GPA的要求给予境外供应商国民待遇的政府采购实体和采购标的及其最低限额。GPA规定的采购方式包括公开招标采购、选择性招标采购、限制性招标采购、谈判式采购。GPA的质疑程序是各项质疑应由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理。

2.《联合国国际贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》(以下简称《示范法》)。它是联合国关于货物、工程和服务采购方面制定的较为完善的法律文件,它包含了几乎所有的政府采购活动,反映了在政府采购领域内较为合理、易为各国接受的实践性做法,内容凝聚了通行于世界大多数国家政府采购立法的精华。

《示范法》是一部框架法律,有待以采购条例做补充。对正在进行采购立法和使其采购立法现代化的国家具有很好的示范作用。《示范法》的目标是尽量节省开支和提高效率;促进和鼓励供应商和承包商参与采购过程和竞争;给予所有投标人以公平、平等待遇;促使采购过程诚实、公平,提高公众对采购过程的信任。《示范法》只规定适用的采购实体的最低限度,采购实体系本国从事采购的任何政府部门、机构或其他单位。适用于以任何形式进行的货物、租赁、租购甚至易货采购。《示范法》的采购方法有招标方法、两阶段招标、征求建议书和竞争性谈判、限制性招标、邀请报价、单一来源采购;对于服务采购规定其主要方法是征求建议书。《示范法》的审查程序为采购实体自我审查、上级行政机关审查和司法审查。它向投标商提供一条审查途径,使采购法律和制度具有相当程度的自我监督和自我实施功能。

3.欧盟《公共采购指令》(以下简称《指令》)。它规定了一个法律框架,成员国必须使政府机构和公用事业公司的合同授予程序符合这一法律框架,并把它上升为国家法律。《指令》的目标是:在欧盟范围内增加采购程序的透明度;促进成员国之间货物和服务的自由流动;改善公共供应和服务合同有效竞争的条件。《指令》的原则是透明度原则、非歧视原则和公平竞争性原则。《指令》的适用范围为中央、地方和地区政府机构以及公法所管理的或由《指令》所规定的其他公共机关。《指令》规定了公共采购程序:包括公告、招标公告、合同文件的提供、技术规格、授予合同的标准。《指令》规定的救济程序是复议程序。同时还创设了两种供当事人选择的程序:证实程序和调解程序。

(二)各国政府采购法律制度

本文选取英国、美国、韩国作为政府采购国别立法代表,其原因在于:英国是最早开始政府采购的国家;美国政府采购的发展较完善,其政府采购份额也十分巨大;韩国是我国的近邻,同为亚洲国家可以为我国提供借鉴。

1.英国政府采购法律制度。英国有比较完备的政府采购法律体系。形成了以《英国公共工程合同规则》、《英国公共设施供应的公用事业工程合同规则》、《英国公共服务合约法规》、《采购政策指南》、《采购实施指南》为核心的政府采购法律体系,内容涵盖政府采购的各个方面。其政府采购的政策及核心分别是“物有所值”和竞争,通过竞争实现政府采购“物有所值”。

英国政府采购实行比较松散的管理体制。从政府采购的机构看,中央各部的预算部门和地方政府都拥有自行采购权力,独立承担本部门、本地区采购事务。财政部是政府采购的协调和牵头机构,起到管理作用。另外,英国还有许多采购机构和采购行业协会,协助政府采购的实施。采购方式主要有:竞争性投标、公开招标、协商和竞争投标相结合、竞争性协商谈判、单方投标以及投标后再协商的方式。政府采购的法定程序主要包括:制定采购计划、指定采购总负责人、在指定刊物采购信息、采购信息的咨询、供应商资格的审查、招标或者是直接采购、采购的履行、采购的审计。

2.美国政府采购法律制度。美国是较早建立政府采购制度的国家之一,具有完备的法律体系。美国先后颁布了《合同竞争法案》、《购买美国产品法》、《武装部队采购法》、《服务合同法案》、《贸易协定法案》、《联邦采购政策办公室法案》、《小额采购业务法案》、《合同纠纷法案》、《1993年联邦采购程序合理化法》等一系列法律、法规。法制原则、竞争原则和申诉原则是美国政府采购法律三大基本原则,其中竞争原则是最基本的原则。采购方式主要有小额采购、大额采购和电子贸易。小额采购一般采用货比三家的程序,而大额采购一般采用公开招标采购和协商采购的方式。有效保护政府采购市场,是美国政府采购法律制度最具特色的地方。《购买美国产品法》规定必须优先购买美国产品。

3.韩国政府采购法律制度。韩国先后颁布了《政府作为采购合同一方当事人的法令》(也叫《政府采购法》)、《政府采购法实施法令》、《关于特定采购的(政府采购法)的特殊实施规则》、《地方政府财政采购法》和《政府投资企业会计规则》。韩国政府采购管理手段较为先进,采用电子招标方式,制定有《电子交易基本法》和《电子签名法》。这样,韩国有较完备的政府采购法律体系。韩国政府采购原则包括透明公正原则、诚实和信用原则。采购方式有公开竞争合同、有限竞争合同、指名竞争合同、随意合同,即采购金额在2000万韩元以下,按规定可以用直接洽谈的方式签约。采购厅是韩国财政经济院政府采购的专门机构。韩国政府采购基本上按照国际惯例并依照本国法律规定进行。

(三)国际组织及各国政府采购法律制度对中国的启示

1.国际组织及各国政府采购法律制度的特点

第一是明确的政府采购目标及原则。国际组织及各国政府采购法律制度皆以促进政府采购经济有效性目标的实现作为其使命。遵循透明、竞争、公平、公开原则,并贯穿于整个采购过程,成为管理政府采购活动的灵魂。第二是完善的政府采购程序。国际组织及各国政府采购法律都对采购的主要方式作了明确规定,将招标采购作为政府采购的首选方法,规定在一般情况下采购机构必须采用。同时考虑到采购环境的复杂性及公开招标的不完全适用性,又设计了适用于其他采购环境的一系列程序,从而形成了一套完整的、适用各种采购环境的采购程序,既保证了政府采购的竞争、公开、公平、公正,又最大限度地促进了政府采购经济有效目标的实现。第三是完善的政府采购法律体系。国际经济组织和各国都制定了完善政府采购法律体系。由于政府采购数额巨大,许多国家政府采购规模一般占年度GDP的10%～15%,政府采购法相应的在法律体系中占有重要地位。[1]第四是完善而有效的救济程序。各国政府都在其政府采购法律中规定了救济程序,允许双方通过司法、行政手段对不当采购行为提出异议,为法律制度健康运行提供了重要保障。第五是受国际或区域政府采购立法影响越来越大。如欧盟的政府采购政策对成员国政府采购约束越来越大,而欧盟成员国的政策影响力越来越小。在各国的立法中,还注重与政府采购国际规则衔接。

2.各国同国际组织政府采购法律制度的接轨与差异

通过以上比较,我们不难发现,许多国家能够及时根据国内与国际经济形势的发展变化调整本国政府采购法律制度,积极与国际规则接轨。但由于国际经济组织与各国政府在政府采购上的价值取向不同,因而不同国家立法的目的也有所不同。如欧盟与世贸组织是以“自由市场”为本位的“经济理性论”为其立法的价值取向,强调政府采购必须绝对地适用商业标准,其目的是促成政府采购市场的开放,消除歧视措施,推进国际贸易发展。相反,各国政府则以“干预主义”理念的“工具性或再配置使用论”为立法的价值取向,注重政府采购的工具性使用,目的是为了极力保护本国政府采购市场,以更好地实施政府的社会经济政策。各国的政府采购法律制度实现与全球(区域性)政府采购法律制度真正接轨是一个漫长的过程。不同类型国家对待政府采购的国际规制采取不同态度。发达国家愿意加入GPA,其主要原因是具备参与国际竞争的能力;绝大多数发展中国家经济所处的发展阶段和水平还不具备开放政府采购市场的条件,他们认为加入GPA会大大减弱政府为促进本国产业发展而使用政府采购政策的灵活性,若全面开放将造成巨大冲击,因而对参加GPA不积极。这种完全不同的态度是政府采购的国际规制发展遇到的最大挑战。随着全球经济一体化与国际贸易自由化趋势的进一步加强,这种立法价值理论的对立会渐渐缓和并最终消除。

二、我国政府采购法律制度的现状及主要问题

(一)我国政府采购法律制度的现状

自1998年起,我国的政府采购开始进入大众视野,到2008年全国政府采购规模达到了5990.9亿元。[2]我国《招标投标法》和《政府采购法》分别于2000年1月1日和2003年1月1日起开始实施,已逐步进入法制化轨道。同时,我国已形成报纸(《中国财经报》)、网络(中国政府采购网)和杂志(《中国政府采购》)三位一体的政府采购信息体系。在政府采购规则国际化方面,我国在1996年承诺最迟于2020年与亚太经济合作组织(APEC)的成员对等开放政府采购市场,并在加入WTO时承诺,要在入世后尽快开始加入GPA的谈判。

我国的政府采购法律体系按性质可分为四个层次:第一层次是法律类。包括《政府采购法》、《招标投标法》,以及《行政复议法》、《合同法》、《行政诉讼法》中有关政府采购合同、政府采购活动质疑与诉讼的规定都属于政府采购法律体系的内容。第二层次是法规类。包括国务院颁布的行政法规和地方人大颁布的地方性法规。第三层次是规章类。包括国务院部委和地方政府颁布的规章。第四层次是规范性文件,是我国数量最多的政府采购制度,规范着大多数的政府采购行为。

(二)我国政府采购法律制度存在的主要问题

政府采购法律制度在西方已经有200多年的历史。与国外相比,我国政府采购开展的时间太短,实践与立法经验不足。与WTO框架下成熟的政府采购法律制度相比,我国政府采购法律制度显现出许多问题与不足,主要表现在:

1.政府采购法律体系尚不健全。《政府采购法》出台近8年,尚未出台细则,可操作性不强。部分地区根据自身实际制定了一些规章和制度,但很不完善。此外,政府采购的法律体系存在法律真空,例如:面对电子化政府采购的发展,缺乏相应的电子政府采购的法制环境,《政府采购法》、《合同法》、《招标投标法》都需要做相应的修订。

2.适用范围不广。一是我国将政府采购适用客体范围定位于货物、工程和服务,并用“集中采购目录”予以限定,而集中采购目录范围由省级以上人民政府确定并公布。可见,《政府采购法》适用客体范围具有不确定性。它的不确定性与政府采购国际规则的适用客体范围的确定性相悖。二是在适用客体范围排除方面,《政府采购法》除了对涉及国家安全和秘密的采购、军事采购、利用国际组织和外国政府贷款采购予以规定外,对其他情况的排除缺乏规定。三是政府采购的主体偏窄。如从事公用事业的交通、电力、电信等国有企业没有纳入采购单位。四是采购的客体与国际规则相比显得不宽。

3.采购方式的规定存在不足。《政府采购法》规定的采购方式包括:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式,并在一定程度上规定了相应的适用条件。但从采购方式的选用排序来看,除对公开招标规定为政府采购的主要方式外,对其他方式的主次选用未作具体规定,为采购实体有意避让公开招标和邀请招标,寻求竞争性谈判、询价、单一来源采购方式留下潜在的操作空间。我国《投标招标法》规定的招标方式包括公开招标和邀请招标,与GPA规定的四种招标方式相比,选择余地小,对政府采购市场不利。

4.采购程序规定简单或缺乏规定。一是公开招标程序规定过于简单;二是对公开招标、邀请招标等招标文件应载明的内容未作规定,导致招投标过程中的自由裁量权过大;三是缺乏对中标原则的一般性规定和中标的详细商业标准,可能导致采购实体自由裁量权的滥用;四是对采购合同授予程序规定过于简单,绝非“政府采购合同适用合同法”一个简单条文所能解决的;五是没有投标及履约担保的规定,忽视了采购实体权益保障;六是缺乏年度招标预告程序规定,不能使供应商较早地了解政府采购信息,难以形成广泛有效的竞争。

5.质疑和投诉机制不健全。《政府采购法》也专门设立了质疑投诉程序,但与国际规则相距甚远。GPA质疑程序要求缔约方以书面形式规定一套保障供应商获得采购活动中期待利益的“非歧视的、及时、透明且有效的程序”,并由法院或其他公平、独立的审查实体来确保程序实现。《政府采购法》将质疑作为审议的前置程序,并且在中间还添加了投诉,就使得供应商对质疑不服必须先进行投诉,投诉不服方可提起诉讼,这大大延长了政府采购救济程序。同时,受理投诉的主体是行政机关,在性质上与GPA所要求设立的独立审查实体完全不同,供应商的权益难以得到充分保障。

6.政府采购监督机制不健全。《政府采购法》规定各级财政部门是政府采购的监管部门,《招标投标法》规定监管主体是各级发改委,造成我国政府采购监管主体不统一。此外,法律尽管赋予政府采购主管机关享有政府采购的监督检查权、集中采购机构的考核权及投诉的处理权等,但与有效履行职能的要求相比仍较窄,需要扩充和完善。

7.法律条款模糊,难以操作。《政府采购法》有多处规定模糊:一是“财政性资金”的概念及范围模糊不清;二是“国货”的概念和标准不明;三是《政府采购法》规定属于地方预算的政府采购项目,其集中采购目录由省一级人民政府或者其授权的机构确定并公布,但“其授权的机构”没有明确规定,致使各地集中采购目录的管理机构不统一;四是机构概念不清,《政府采购法》对机构使用了“集中采购机构”和“采购机构”两个概念,他们的关系无法区分。

三、完善我国政府采购法律制度的思考

进一步完善我国政府采购法律制度,为政府采购市场开放提供良好的法制环境,有利于国家财政政策的宏观调控,为促进我国经济发展提供保障。公务员之家

(一)完善政府采购法律体系。要加快制定《政府采购法实施条例》等配套法规。针对电子政府采购的发展,加快制定电子政府采购程序、合同管理、信息、电子认证、安全保密等方面的法律法规。各地应以《政府采购法》及其实施细则为主要依据,结合当地实际,制定具体办法,构建较完备的政府采购法律体系。

(二)完善政府采购法律制度的政策功能。一是完善政府采购竞争、公开、公平的原则。坚持竞争性原则,通过竞争,才能形成政府采购的买方市场,从而形成对政府购买更有利的竞争局面。坚持公开性原则,包括采购程序、采购标的公开,接受投标方的质疑和申诉,接受公众和监督机构的审查和监督。坚持公平性原则,促进政府采购经济、有效目标的实现。包括为所有竞争者提供均等的机会;资格预审和投标评价使用同一标准;对所有投标者提供应该提供的全部信息等。二是应更好地体现我国政府采购政策。首先,丰富优先采购本国产品的内容。其次,充分考虑未来加入GPA所带来的影响,利用GPA中对发展中国家有利的规定,逐步调整国内政府采购政策,保证在加入GPA后,既能够履行加入义务和利用GPAA所带来的机遇,又能够继续实现通过政府采购扶持国内产业发展等政策功能。

(三)完善政府采购法律制度的适用范围。一是完善适用主体范围。首先,完善采购单位的相关制度。界定采购单位应从资金性质和财政性资金使用的数量上进行规定,避免采购单位规避《政府采购法》。其次,从事公用事业交通、电力、电信等国有企业,其经营涉及公共利益,可借鉴国际经验纳入政府采购制度调整范围。二是扩大适用客体范围。首先,扩大我国政府采购范围。根据我国的法律,除了通过采购获得货物、工程、服务外,还可以通过征用、征收、继承等方式获得。GPA规定,政府采购客体包括任何契约方式进行的采购。《示范法》也规定,采购是指以任何方式获得货物、工程和服务。GPA和《示范法》规定的采购客体都比我国的广泛,这样的规定有利于杜绝采购单位表面上利用其他方式获得货物、工程和服务,实际上却是使用有偿方式以规避政府采购法律制度适用的做法。通过规定采购单位以任何方式获得货物、工程和服务都使用政府采购规则,来扩大采购法律制度的适用范围。其次,科学界定货物、工程和服务范围。借鉴《示范法》,将货物的附属服务归属于货物采购的制度规则之内,因为将附属于货物的服务排除在政府采购规则之外,会对采购货物的质量造成损害,也会破坏采购的效果。对于“工程”,《政府采购法》的规定与国际规则和我国《招标投标法》的规定都不一致,具体表现为将勘察、设计、施工、监理等排除在工程的范围之外。因此,对于项目的勘察、设计、施工、监理等应该在重新规定工程的范围中予以完善。

(四)完善政府采购方式。采购方式对于采购目的的实现非常重要。《示范法》和《指令》的采购方式值得我国修订《政府采购法》借鉴,重点应对公开招标以外的采购方式详细规范完善,形成以公开招标为主要形式的采购机制。同时,也要针对不同采购需求,发挥其他采购方式的效用,包括电子采购、框架协议采购等采购方式。

(五)完善政府采购法律程序。借鉴国际组织政府采购法律程序规定,结合我国采购实践,构筑科学的招标程序规范体系。包括详细规定供应商资格预审程序;构建招标文件内容确定、提供、澄清和修改程序;增加年度招标预告程序;规范投标的提交、修改、撤回和担保程序;规范投标的评审程序;规范采购合同授予程序等。

(六)完善政府采购监督机制。一是统一监管主体。招标投标是政府采购法律制度的核心内容,应当从立法和司法上做好《政府采购法》和《招标投标法》的衔接工作,将政府采购的监管主体确定为财政部门。二是应赋予政府采购主管机关更多的监督权,包括事前审查权、特别调查权等。三是建立多层次的外部监督体系。可考虑设置三重监督机制:各级财政部门的监督,各级监察、审计的监督,社会、舆论监督。

(七)完善政府采购救济机制。《政府采购法》规定:“政府采购合同适用合同法”,这样就将政府采购合同纠纷纳入民事诉讼范畴,排除了行政诉讼救济。在美国,解决采购合同纠纷由政府机构内部设立的合同申诉委员会受理,且对合同申诉委员会的决定还可以请求司法审查。GPA要求成员国建立司法审查制度,对政府采购及政府采购合同纠纷进行司法审查。可见,我国行政诉讼将政府采购合同排除在受案范围之外与行政法治发展趋势不符,应将政府采购合同纠纷纳入行政诉讼受案范围。同时应设立政府采购质疑、投诉独立审查机构,确保质疑、投诉程序的实现。

(八)完善政府采购法律制度的立法技术。相关法律条文的含义应该明确、具体。一是建议将“财政性资金”的内涵界定为财政预算资金、纳入财政管理的其他资金,以及以财政性资金作为还款来源的借贷资金和以国有资产作担保的借贷资金。二是明确“本国货物”的概念和标准。它指在中国境内生产、且国内生产成本超过一定比例的最终产品;国内生产成本比例=(产品出厂价格-进口价格)/产品出厂价格。三是《政府采购法》规定:属于地方预算的集中采购目录由省一级人民政府或者其授权的机构确定并公布,其中的“其授权的机构”需要明确规定。四是厘清《政府采购法》中“集中采购机构”和“采购机构”的概念,避免采购机构概念用语上的混乱。

[参考文献]

[1]詹静涛.国外推行政府采购的主要做法及其对我国的启示[J].求是,2009,(10).[2]财政部.2008年全国政府采购规模达5990.9亿元