农村土地承包经营制探究论文

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1．我国农村土地承包经营制度的弊端与缺陷。

我国农村土地承包经营制度的弊端与缺陷主要表现在以下几个方面：

1.土地承包主要以家庭人口数分配土地，承包经营户拥有的土地量远不足以形成规模化作业，形式上仍然是小农经济、粗放经营，这种分散的零碎的小规模的并辅以平均主优劣搭配的分配制度造成了土地利用率低下的状况。

2.农地承包经营权主体范围狭窄，限制性强。我国的《农村土地承包经营法》第十五条规定家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。这一规定具有明显的身份限制，虽然是出于保障本集体经济组织成员用地优先的考虑，但是在实践中却大大的防碍了对土地充分合理的利用。这种限制在土地承包经营初期、农业生产力发展水平低、技术落后、社会成员流动性不强的情况下是符合实际的，并且有利于保护当地农业经济和农民利益的，但是在社会经济不断发展，社会成员地区流动加强、尤其是大量农村人口涌进城市务工经商的情况下，已经有大量农地被闲置、抛荒，这显然违背了法律规定的“十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策。虽然《农村土地承包经营法》第四十八条规定集体外成员承包本集体土地的，应当事先经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。但是在现实中这并未对减少抛荒、丢荒土地现象有多少作用，并且本集体经济组织以外的单位和个人只能直接承包不宜家庭承包的荒山、荒丘、荒滩等农村土地。凡此种种严格限制，最终导致了农村耕地的大量闲置，阻碍了土地使用权的自由流转和土地资源的效益的发挥，阻碍了农村经济的发展。

3.农村土地承包调整频繁，农民没有稳定的地权，没有安全感。（4）

土地权利是农民的基本经济权利，甚至可以说是主要的经济权利。理论上说土地具有两种基本功能，一是生产功能，即农民通过耕作土地而生产粮食，以此来保障农民的基本生存所需。二是土地作为不动产的财富功能，即农民通过土地的流转，可以是所有权的流转也可以是使用权的流转，可以是农用目的的流转也可以是非农用目的的流转，使土地具有交换价值。而在我国，法律是禁止农地具有第二种功能的。事实上法律并没有必要禁止第二种功能，因为土地的流转并不一定需要以土地的私有权为前提，而在于土地上设定的各种权利是否稳定。那么如何衡量土地权利是否稳定呢？可以从以下几个方面来考量：一，权利的内容，即所有权之外，在占有权、使用权、收益权、排他权、处分权等等权利之中，权利人持有什么样的权利。二，所持有权利的期限，比如说十年，三十年，五十年，期限越长权利越稳定。三，权利是否有保障，即所享有的权利与期限是否得到法律的认可并受到有效执法的保障。那么农村土地承包经营权的现实权利状况如何呢？据有关调查资料显示，自80年代实行家庭联产承包责任制以来，80％的村进行过承包调整，且调整频率非常之高，有的村甚至调整高达五次。由此可见，农民的土地承包经营权并不稳定。

4.在农村土地承包经营合同关系中，集体经济组织作为发包方，预留了很大的干预农民生产经营自主权的空间，农民在很大程度上失去了土地经营自主权，并且这种干预行为与发包方的行政管理行为往往混为一体，使得农民很难辨别何者为违法干预，何者为行政管理。(5)在失去了经营自主权之后，真正的农业生产往往会出现违背自然规律、违背社会经济规律的情况，由此而给农民造成损失，打击了农民承包经营的积极性，更为严重的是它阻碍了农业的发展。

5.农村土地承包经营权的规定过于零散、模糊，操作起来主观意志性强，地区间更是差异显著，在缺乏法律规定的情况下，农民自发的创造了许多土地利用形式，而这些没有得到法律规制的使用形式也使农村的土地使用法律关系日趋混乱。

2．完善土地承包经营制的设想。

如前所述，农村土地承包经营制度存在着种种弊端和缺陷，已经越来越成为阻碍农业增产、农民增收、农村稳定的巨大障碍。那么如何改革与完善现有的农村土地承包经营制，以及是否可以作出一些制度上的创新与尝试呢？

完善农村土地承包经营制度，首先要坚持的是我国的社会主义公有制。我国的土地制度是建立在国家所有和集体所有的基础之上，由国家对土地实行统一规划，合理利用，在土地国家所有或集体所有的基础上设立的土地使用权既要维护使用权人的合法权益，满足使用权人生产生活的基本要求，又要维护土地的社会主义公有制，保证国家综合利用土地的政策得以贯彻实施，使国家宏观调控手段得以落实。其次，必须明确我国完善土地使用权制度的目的在于为社会主义市场经济建设服务。

（一）关于明确农村集体农地产权主体的问题。

农地承包经营权来源于农地集体所有权与经营权的分离。新中国成立后，农村土地所有制几经变迁，最后确定为农村劳动群众集体所有制。第一次，实行的时候，把封建地主所有的土地制度改变为农民私有的土地制度。这种制度实行的时间很短。第二次，初级农业生产合作社时，把农民私有的土地变为农民私有、集体统一经营使用的土地制度。第三次，高级农业生产合作社和时，把农民私有、集体统一经营使用的土地制度，改变为集体所有、统一经营使用的土地制度。这种土地制度一直延续了25年。第四次，实行家庭联产承包责任制时，将土地所有权与经营权分离，确定农村土地仍为农民集体所有，实行农民家庭承包经营。

除法律规定属于国家所有的以外，农村土地属于农村劳动群众集体所有。对此，《中华人民共和国宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等法律都作了明确的规定。问题是谁为集体土地产权主体。

在实践中大约有两种情况。第一种是村集体所有。原与村为单位设立生产大队，改革后建立了村民自治委员会，由它代表集体，行使土地所有权。村民委员会是自治组织，在法权上，属于行政性组织，以行政组织兼公有财产的产权主体，在理论上和政策上似乎不合理。第二种是村民小组所有。体制改革后，原生产队变成了村民小组，由村民小组代表集体，行使土地所有权。笔者认为，以村民小组为单位的集体经济组织作为农村集体土地所有权的主体更为合理。八十年代初进行农业经营制度改革时，中央领导实际上承认与生产队为集体土地所有权的主体。

稳定以村民小组为基础的土地承包关系，是党和政府的一贯政策。1995年中央国发7号文件，1997年8月27日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》均明确规定“不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。”很显然，中共中央、国务院一贯要求坚持以原生产队为集体土地所有权主体。

（二）关于明确家庭承包经营权的法权性质问题。

实行土地承包经营制，不仅是集体土地经营制度的一大创新，而且是对农民被高级社和剥夺土地私有权的制度性补偿。中共中央、国务院一向认为土地承包权是一项长远政策。我国新的《土地管理法》第十四条规定：“土地承包期为三十年”，明确“农民的土地承包经营权受法律保护”。中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步指出“要坚定不移的贯彻土地承包经营期再延长三十年，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。

到目前为止，农村土地承包经营权基本上是作为债权法概念理解和操作的，其具体是“承包合同”。现在需要弄清农民的土地承包经营权的法权属性。从表面看，农地发包和承包是一种债权关系，但这只是事物的一面，其实还有实质的内涵。农地家庭承包经营权并非单纯的民法调整，主要是由党的政策和国家土地法、环境保护法、自然保护法等法律来调整。因此，家庭承包经营权不是单纯的由发包方与承包方签订的契约关系，即所谓债权关系，而是关系到国家长治久安的一项重大决策，其实质和作用超出或高于债权法范畴。我国《民法通则》规定，民事财产权有依法占有、使用、收益、处分的权利。土地承包经营权作为民事财产权，既有占有、使用、收益权，也有一定的处分权和排他性权利，因此具有物权性质，与限于对人权的债权是有区别的。

明确农民的土地承包经营权具有物权性质，或者说它属于物权范畴，是表明“土地承包经营权是一项关系国计民生的特殊权利，它是以国家基本政策为指导，受公法调整的一项特定的行政法律关系，不单纯属于民事法律关系调整”。在此物权关系中，由农业集体经济组织（原生产队）作为集体土地所有权主体即发包方和集体土地所有者成员之一，具有相应的劳动能力，以农业为主和完全的农户为承包方构成关系主体，集体所有的土地为这一关系的客体，既不同于私有财产关系，也有别于国有财产关系。

这样，由特殊的主体和客体本质所决定，农村集体所有的农地承包经营权具有两面性，一面具有债权形式，在签订土地承包合同时，双方协商、纠纷处理、经营权的继承等，均需运用一定的民法原则；另一方面这种财产关系又具有物权性质，因为集体土地发包权和承包经营权的行使并不因为运用民法原则而受债权法的限制。因此，有必要修改“农业法”，明确规定农村集体农地承包经营权为物权，农民的土地承包合同改为物权合同。

（三）关于农地流转范围的问题。

据有关报告称，近几年各地不时发生农地非农用的情况。一些地方农地出租绝大多数不是农地农用，而是给二、三产业作仓库、修建临时性和永久性房舍，有的租给临村作建房用，且租期长达30年到50年，有的以建开发区为名挪作非农用，有的租了再转租，进行土地投机。乡政府从土地流转中捞钱，作为地方财政来源，如此等等。

鉴于农村土地流转中往往发生农转非，侵犯土地承包经营者的农用经营权，有必要在明确区分农村集体土地基本用途的基础上，以法律限定农村土地流转范围。要从法律上区分农地和市地，将流转渠道和市地分开，不得混淆。对农地租于非农用时严格限制。要明确规定农业流转仅限于农地农用。要从法律上禁止农村集体农地流转中各种侵犯农民利益的行为，废除不恰当的政策规定。

第一，要规定农地流转原则。例如：不得改变农村集体土地所有权关系；不得改变农村集体土地的农业用途；流转不得超过土地承包期限；不得任意改变承包合同内容；不得单方撕毁合同；不得违背群众意愿，强行流转；在必须转为非农用时，要给农民直接合理的补偿。

第二，要规定农地流转的主要方式。在农地流转约束内实行转包、租赁、代耕、承包权入股、转让承包经营权、互换、抵押、等等。要对农地流转的这些方式的内容、适用范围、约束条件、操作方法作出界定，加以具体化。

第三，要确立建制镇、乡集镇、小城镇规划区内土地属于国家所有制度。这些土地不属于农地范围，应按市地管理，由国家统一规划，限定市地和乡镇外延规模，不可随意扩张，侵占农地。乡镇土地所有权明确属于国家后，当地政府不能再以集体所有名义任意利用乡集镇土地，有利于保护耕地。

（四）关于完善土地承包经营中的经营自主权问题。

在80年代初建立起来的土地承包制中带有强烈的行政干预色彩。在旧中国，佃农租地主的地，种什么，由地主说了算；现在，农民种什么，可以由地方长官说了算。

虽然农民获得了承包经营权，但事实上农民生产经营销售等多方面的自主权仍然是受到外部环境制约的。在短时间内，我国的粮食生产依然要*行政指标和多种行政措施的贯彻，采取层层指定和落实责任制的办法，达到保证粮食产量的目的，甚至抓好粮食生产，完成国家的粮食订购任务已经成为各地区行政领导必须担负的行政责任。由此可见，我国农民的生产经营自主权是受到行政力量制约的。这是农民缺乏生产经营自主权的政治背景。所以，可以期望建立专有的农地使用权，通过这种创设于集体所有权之上的使用权而屏除过去那种权能不明、界限不清的土地承包经营制度的弊端。农民在取得农地使用权之后，应当具有完全的生产经营自主权，行政部门可以采取宏观经济引导的方法加强各种市场机制，从而使得农民可以适应市场自由的选择生产种类。

（五）土地承包经营制中，关于完善集体成员身份的问题。（6）

《土地管理法》第十四条规定：农民集体所有的土地由集体经济组织成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土地承包经营期限为三十年。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外成员承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府的批准。由此可见，集体经济组织的成员身份至今仍然是分配土地承包经营权的主要依据。本集体经济组织内的大部分土地只能由本集体组织成员承包，仅有少量几种土地使用权可以超越集体成员身份限制，如林地使用权，四荒土地的使用权等，总之是那些开垦费时费力的土地。现在几乎已经达成共识，认为应当允许集体组织以外的单位或个人承包经营集体的土地，并且这种承包不应当设定土地类型，也不应当设定使用类型，只要属于农业使用即可不问。另外，也不必经过乡（镇）人民政府的批准，从而减少行政因素的干预。因为随着工业化的进程，经济发展到一定程度的时候，农业人口必然会大规模外流，城市规模也将会不断扩大，如果此时还不开放农地使用权的自由流转，不开放农地使用权的身份和种类的限制，那只会阻碍农业生产力的发展。

（六）关于保障农民稳定的农地使用权问题。

如前所述，农村土地承包经营权并不稳定。为那什么会出现这样的情况呢？为什么村集体经济组织置法律政策于不顾而任意调整农民的土地承包经营权呢？其主要原因就是村集体经济组织不愿放弃对农民土地的控制。多年来的实践证明，集体组织是承包经营权的最大侵权者，其次是国家，《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。我们都知道，为了保持土地使用目的的连续性，就必须不断的对其进行投入，农业生产的季节性特点也决定了对于农地的利用是投资多、风险大、周期长，因此，为了获得对土地投入的期望值，就必须赋予农地使用者一个较长的使用周期，且这个周期是完整的、稳定的。现实中，由于发包方对于土地过于频繁的调整，使得农民不愿意也不敢对土地进行过多的投入，他们进行的多为掠夺式经营，是短期行为，由此而造成了土地质量下降、生态环境恶化、农地基础设施建设落后等一系列严重后果，从而严重影响了农业生产的可持续发展。新的《农村土地承包法》于2003年3月起实施，其中第二十条明确规定：耕地承包期为三十年。农民在真正享有稳定地权的时候，才会增加对土地的投入，从而进行高附加值的农业生产，同样，也只有在具有了稳定地权的时候，农民的承包经营权才有可能具有土地的第二种功能：财富功能。

（七）建立农地租赁制度，作为对土地承包经营制度的补充和完善。

所谓农地租赁制度是指农村集体经济组织作为出租者在一定年限内把土地使用权出租给承租人，承租人按期支付租金，对农地在不改变其用途的前提下进行租赁使用的制度。（7）可以看出，此种农地租赁制度脱胎于封建土地租赁制度，只不过那时候土地私有，现在土地公有，那时候出租者是个人，现在出租者是集体，但对土地的利用形态都是相同的——都是租用。

1.首先探讨农地租赁制度的必要性问题。

众所周知，农地承包经营制度在新的历史条件下已经成为阻碍我国农业社会化、现代化和农村经济体制改革的障碍，而构建农地租赁制度有利于弥补农地承包经营制的缺陷，规范农地的使用关系：第一，它有助于进一步理顺农地所有权与使用权之间的法律关系，使农地的各项权利明晰化。在物权法理论中是没有土地承包经营权这一概念的，土地承包经营权是在我国特有的社会制度、特有的所有权制度上自己创造的。它具有使用权的特点，却不完全同于使用权，它带有很浓厚的行政色彩，这使得土地承包经营权不那么明晰。而在农地使用权确立之后，建立农地租赁制度，那么土地上各权利模糊混乱的状况会得以解决。第二，农地租赁制度的建立将使农地收益权得到进一步的完善。第三，建立农地租赁制度也便于与现有的农地承包经营制相衔接，有利于农业和农村经济的持续稳定发展。在实践中，我国经济发达地区已有不少农村集体组织或是承包人出租自己承包的土地给外来务工者和城市下岗职工耕种经营。（8）为了促进农地使用制度的逐步完善，党中央在贵州湄潭、广东南海、山东文登、湖南怀化等地进行了一系列改革试点工作，为突破原有的农地使用模式，建立新的农业经营机制积累了丰富的材料。

2.探讨在我国现阶段建立农地租赁制度的法律环境问题。

第一，1998年4月，我国的《宪法修正案》第二条规定：宪法第十条第四款：‘任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地’修改为‘任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让’。此修正案第二条将“出租”二字删去，并且增加规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。可见，出租土地的使用权已不再为宪法所禁止。第二，1990年国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中第四章专章规定了城镇国有土地使用权出租，开创了我国土地使用权租赁的先河，为我国农地使用权租赁制的构建提供了可供参照的范本。第三，我国1998年修订的《土地管理法》第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让、或者出租用于非农业建设。”此条明确规定了农地租赁的唯一限制是不得改变土地用途，这就为建立我国农地租赁机制留下了广阔的法律空间。第四，沿海经济较发达的省市已经通过地方立法的形式对建立农地租赁制度进行了大量的尝试。

3.探讨如何构建我国的农地租赁制度的问题。

最规范有效的途径就是在我国的物权立法中确立农地租赁制度。正如前面所说，农地制度不是要彻底取消土地承包经营制度，它是在承包经营的基础上对农地使用制度的发展与完善。放眼世界，农地租赁使用也是农地使用的常见手段在。在所有制形式上虽然我国与其他国家存在差异，但是这并不妨碍我国建立农地租赁制度。构建农地租赁制度并不会改变我国的土地的所有制性质，它的目的只是在于使农地所有权与农地使用权相分离，以期最大限度的发挥土地的使用效能。在农地租赁主体上，应当打破农地承包经营中严格的身份限制，农地租赁主体应当扩大到一切民事主体，包括自然人、法人和其他经济组织。关于农地租赁权的期限问题，期限的确定必须考虑到农业生产经营时间上的特征和规律。参照其他地区农地使用权的期限和我国现行的农地承包经营权的期限的规定，农地租赁权的期限以三十年至五十年为宜。

注释：

（1）陈健：《中国土地使用权制度》，机械工业出版社，2003年3月版第7页。

（2）迟福林主编：《走入21世纪的中国农村土地制度改革》，中国经济出版社，2000年6月版第229页。

（3）参见彭真明、常健：《试论中国土地使用权制度的完善》，《河南政法管理干部学院学报》2001年第1期。

（4）参见李平：《农民要有稳定的地权》，《南方周末》2005年4月28日。

（5）参见周柯：《论土地使用权出让制度与可持续发展战略》，中国民商法律网。

（6）陈健：《中国土地使用权制度》，机械工业出版社，2003年3月版第15页。

（7）参见彭真明、常健：《论中国土地使用权制度的完善》，中国民商法律网。

（8）参见彭真明、常健：《论中国土地使用权制度的完善》，中国民商法律网。