立法和谐分析论文

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一、立法和谐的概念界定

当代中国正处于由传统农业社会向现代工业社会变迁、由计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的社会转型时期，制度的调整相应地带来了利益格局的变化，利益格局变化带来的利益关系变动无疑会引起社会的矛盾和冲突。为解决这些社会问题，同时也体现社会主义制度的优越性，以为总书记的新一届党中央在十六大报告的基础上，根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验，提出我国经济社会发展的新的战略指导思想：构建社会主义和谐社会。在社会主义市场经济和民主政治条件下，和谐社会指的就是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的一种良性互动的社会。这几个方面相互依存，共同构成社会主义和谐社会的本质内容。其中民主法治是实现和谐社会的制度保障，而和谐社会又是民主法治的社会，立法则是民主法治的基础，立法价值的良恶、状况的好坏、质量的高低，都对构建社会主义和谐社会产生巨大影响。可以说，实现立法上的和谐是构建和谐社会的重要一环。

立法和谐是我国社会主义和谐社会建设的实践途径之一，也是和谐社会的具体表现形式之一。尤其是在和谐已成为我国法律基本价值的今天，立法和谐表明了这样一种趋势：我们的立法机关必须对立法目标、立法功能、立法技术等有更为理性的认识。因为，“一国的法律是否为良好的法律，不独为合理价值的规范化和制度化，而更主要的是合理的价值通过规范的形式化和制度化以及规范的运用，转化为客观存在的事实”；而在非和谐、非民主、非科学基础上制定出来的法律必定是“劣法”或“恶法”。

二、立法和谐的具体内涵

本文认为立法和谐的具体内涵应体现在立法的内容、程序和技术三个方面，即立法内容的民主化、立法程序的正当化和立法技术的科学化。

立法内容的民主化。立法内容的民主化是指在立法活动中要贯彻群众路线，体现人民共同利益，保障人民可以通过多种途径参与和监督立法活动。立法内容的民主化首先体现为立法利益的平衡性，让立法涉及的各方面利害关系人在彼此沟通的基础上，寻求相互妥协的方案。其次体现为立法主体的广泛性。我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民才是立法的最基本主体。再次体现为立法内容的平等性。立法是权利和义务的产生阶段和分配阶段，也是实现“法律面前人人平等”的最主要阶段。

立法程序的正当化。立法程序的正当化即正当立法程序。立法程序所能包容的价值能否体现立法的公正、公平，这是立法正当程序的最低标准。立法程序的正当化首先体现为立法程序的合法性。立法严格按照立法法规定的立法程序进行立法，排除立法程序之外的各种人治因素的干扰。其次体现为立法活动的公开性。在立法过程中除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息外，所有立法资料、文件和信息都应该对社会公开。再次体现为立法活动的参与性。立法要面向人民群众，使人民群众能够以最基本立法主体的身份参与到立法过程中。

立法技术的科学化。立法技术的科学化是指立法活动要从我国的基本国情出发，尊重客观事实，遵循客观规律。立法技术的科学化首先体现为树立现代立法观念，包括人本、民主、法治、国际化等立法观念。其次体现为所立之法应包含民主、自由、公平、效率等基本法律价值。第三体现为运用现代立法技术，如立法的语言风格、合理预测、编制技巧等立法技术。第四体现为立法内容的统一性和协调性，既要体现与现行宪法的一致性，又要保持不同等级法律之间的协调性。

三、立法和谐的价值要求

正如前文所言，和谐社会是民主法治的社会，立法则是民主法治的基础，而立法价值的良恶，会对构建社会主义和谐社会产生巨大影响。和谐社会要求的立法价值应该包括如下方面：

1.和谐社会要求民主的立法

和谐社会需要一个良好的利益协调机制，而只有真正代表民意的立法才有可能真正地协调各种相互冲突的利益，才能获得民众的真正服从和信仰。

我国民主立法的机构是人民代表大会。人民代表大会从制度层面符合民主立法的基本要求。但是，目前的代表选举制度与构建和谐社会的要求还有很大差距，我国的人民代表大会制度还需要完善。

除了健全代议民主制之外，现代民主的另一个途径就是公众参与。代议民主制的不足，给立法机关带来了立法公开、立法过程公众参与的要求。如果说公众参与对立法机关的立法具有弥补作用的话，对行政立法的民主化则具有基础性的作用，因为与立法机关立法相比，行政立法毕竟缺乏民主合法性并且更加容易对公民的权利和自由造成侵害。目前我国行政立法中公众参与严重不足，行政机关在行政立法中过多地考虑政府目标的实现，甚至利用行政立法“与民争利”，从而侵犯公民的合法权利。构建和谐社会，必须杜绝此类行政立法，而加强行政立法过程中的公众参与，是促使行政立法“去恶扬善”的一种重要程序机制。

2.和谐社会要求公正的立法

和谐社会实际上是一个利益和谐的社会，即公共与个人之间的利益、地区之间的利益、各个阶层之间的利益等等能够得到协调，互惠互利，达到共赢。改革开放以来，我国的经济得到迅速的发展，但是同时地区之间、贫富之间的差距也正在拉大，并非所有人都享受到改革和建设的成果。社会不平衡、不和谐的因素正在增加，如何减少或消除不和谐因素成为我们必须重视的课题。

在整个法治过程中，立法处于“前导”的地位，因此立法公正对整个社会利益的平衡、和谐社会的建设居于重要地位。公正的利益平衡首要是解决公共利益与个人利益的平衡。在市场经济条件下，在个人人权保障越来越受重视的今天，我们应当重新审视利益观念，树立新的立法理念。我们应当尊重各种利益，在公共利益与个人利益发生冲突时，公共利益并非必然高于个人利益，而是应当根据比例原则，即不论公共利益还是个人利益，牺牲或者让步的应当是其中损失较小的利益，并且在有对个人权益牺牲较小的方式和手段同样能够解决的问题，我们不能选择对公民权益牺牲较大的方式，当为了公共利益牺牲了公民权益的情况下，应当给予受损害的公民适当的补偿。

3.和谐社会要求保障人权的立法

和谐社会是人的自由得到充分发展的社会，是每个人的权利都得到保障的社会。和谐社会追求的秩序必须建立在平等的基础上，使每个人的人权都能得到平等的保障，也就是说现代的自由应当是一种平等的自由，现代的人权应当是每个人都享有的权利，即作为人所享有的权利。

宪法是权利的保障书。我国宪法具体规定了公民的基本权利，但是，在实践上我国宪法保障制度还不健全，违宪审查机制还不得力。也就是说，当宪法基本权利受到行政机关或者其他机关侵犯的时候，还缺乏有效的直接保障机制。据学者统计，我国宪法列举的18项公民基本权利，其中只有9项基本权利得到普通法律的具体保障规定。因此，尽快全面制定有关公民基本权利的具体法律是立法机关的一项重要的任务和不容推卸的责任。

保障人权的另一个方面是控制行政权力。现代国家已经由“议会国”演变成“行政国”，行政权成为三权之中最强大的权力。行政权力与公民权利的冲突是和谐社会的一大障碍，而事实证明，这些冲突大多是由行政权力侵犯公民权利所引发。目前我国对行政权的控制相当薄弱，因此，必须严格执行依法行政原则，尽快制定行政程序法典，完善对行政权的综合控制体系。

4.和谐社会要求“定纷止争”的立法

和谐社会并非一个无矛盾的社会，而是一个充满矛盾的社会。随着社会的发展，利益日趋多元化，新的矛盾将会不断地产生。和谐社会也不是一个矛盾受到强行压制的社会，而是一个建立了公正的、规范的矛盾解决机制的社会。

我国已经形成了民间和官方的多种纠纷解决机制，如民间协商、民间调解、仲裁，信访、申诉、行政裁决、行政复议，民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼等等。只有这些机制“路路畅通”，才符合和谐社会的需要。但是，这些机制还存在不符合和谐社会要求的缺陷。首先，渠道还不够畅通，比如行政复议比信访的门槛高，行政诉讼比行政复议的门槛高，受案范围、费用精力的耗费、时效的限制等等，使得这些渠道存在许多人为的障碍。其次，程序公正性和正当性不够。例如司法程序的透明性不够，当事人的权利没有得到充分的保障，律师参与案件的权利受到限制，对刑讯逼供、违法裁判等现象还缺乏有效的防控体系。再次，司法独立没有保证，司法审判受到多重因素的干扰。

四、立法和谐的阻碍因素

党的十六大提出的到2010年要形成的中国特色社会主义法律体系，是一个内容全面、符合我国国情和实际需要的内在逻辑关系协调一致的和谐统一体。但是目前在我国立法活动中，还存在一些阻碍我国立法和谐进程的不和谐因素，主要体现在以下几方面：

立法权配置界限模糊。立法权限的划分是立法体制的核心问题。“若国家的立法权限划分不当：可能出现中央过分集权或地方过分分权的状况；可能造成政治体制结构失衡和政治权力行使失控，造成管理混乱，甚至引发社会动乱；还可能损坏立法，出现立法无序，如越权立法、重复立法、立法懈怠等立法谋私的现象。”我国《宪法》、《立法法》和《地方组织法》有关条文分别对中央和地方的立法权限做了规定，但这些规定是采取粗线条的原则性列举形式，立法权配置的模糊性使其在运行过程中存在诸多不合理的地方：①中央与地方立法权限的界限较为模糊，地方越位立法的现象时有发生。②中央立法权配置不平衡，行政立法权日益膨胀。③地方立法权之间冲突严重，地方权力机关和地方行政机关经常发生立法错位。

立法部门利益倾向严重。部门利益倾向是指行政主管部门置国家和人民的利益于不顾，不适当地扩大自身权力，损害公民、法人和其他组织的合法权益。反映在立法中表现为“权力部门化，部门利益化，利益法规化”；反映在实践中表现为：①将立法作为自身权力膨胀的依托和凭借，有权必争，以法扩权。②在法规设置中缺乏对公民权益的保护和自身权力的监督和制约。③权力垄断，将本属多个部门分权管辖的事项据为己管，侵占其他相关部门的权力。

立法程序不健全不完善。我国《立法法》对法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章的立法程序都作出了明确规定，但在具体实践操作过程中，还存在以下缺失：①立法程序正当性有待提高，其民主、科学、效率的功能发挥不够。②公民立法参与程度不高，与构建立法和谐尚有一段距离。③立法监督制度尚不完备，公民和立法机关对立法监督的认识不够，立法监督仍是立法的薄弱环节。

五、立法和谐的继续推进

就目前而言，我国社会主义立法基本上实现了和谐的价值和目标，但随着我国经济社会的发展，对立法和谐的要求也必将越来越高。为进一步推进我国立法和谐的进程，需要从以下几个方面着手进行完善。

树立现代立法理念。立法理念包含了人们关于立法的认识、思想、价值观等等，立法理念通过立法指导思想、立法精神、立法原则等予以表现，体现在立法体制、立法机构、立法程序等所有的立法活动中。[7]随着市场经济体制的建立和发展，为适应我国和谐社会建设要求，我国需要确立以下立法理念：①以民为本的观念。立法应坚持走群众路线，以保障公民权利为核心，以程序正义为目标，以立法公开、立法参与、立法听证为途径，广泛吸纳和体现民意。②市场服务的观念。克服立法地方保护主义和部门利益倾向，使立法真正体现服务市场、服务我国经济建设的立法思路。③质量和效益至上的观念。立法者应当淡化“数量”意识，强化“质量”意识，树立质量和效益至上的观念。

完善现行立法法律。我国《立法法》的颁布是推动我国立法和谐进程的一个里程碑，但《立法法》本身也存在一些有待完善的地方。长期以来我国对《立法法》的关注始终集中在立法权、立法程序、立法解释等立法体制本身的问题上，导致立法原则形式化、立法技术原则化、借鉴经验不足化等问题。同时，在立法范围方面的讨论也仅局限于部分经济学家，致使立法权力过大化，《立法法》也没有提出这一问题的途径，这不能不说是《立法法》的疏漏。如果不首先解决该不该立法这一前提问题，不首先明确政府对市场进行干预的领域、程度和成本等问题，那么《立法法》对立法质量的提高与市场经济的形成就没有任何实质性的意义。因此，针对上述几个方面对我国现行《立法法》进行修改完善，无论是宏观的制度设计还是微观的语言表述都是有必要的。

建立立法保障机制。立法和谐不论是追求立法内容的和谐还是追求立法程序的和谐，亦或追求立法技术的和谐，都需要建立一定的制度来加以保障。①立法公开制度。立法公开是指将立法活动的各个阶段及其成果向社会公开，包括立法性文件的公开、立法会议的公开和立法决策成果的公开。②立法回避制度。立法回避包括立法听证过程中的利害关系人回避和对口起草中的立法机关整体回避两种情形，其目的是为了防止立法过程中的部门利益倾向。③立法参与制度。立法参与就是通过座谈会、立法调研、书面征求意见、列席和旁听等形式充分发扬民主，使公民参与到立法过程中去。④立法听证制度。立法听证是在立法活动中，当涉及公民、法人或其他组织的权益时，立法主体应给予利害关系人发表意见的机会，以体现立法的程序正义。

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【摘要】本文首先界定了立法和谐的概念，进而论述了立法和谐的具体内涵和价值要求，进而在分析立法和谐的阻碍因素的基础上，指出立法和谐应当继续推进。

【关键词】立法和谐价值要求阻碍因素推进内涵