农村环境治理法律问题及制度构建

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摘要：受诸多因素的影响，我国农村环境治理问题日益严峻，甚至成为农村经济发展的一个重要瓶颈。虽然各级政府不断积极探索和解决相关问题，但缺少与之相对应的法律制度上的顶层设计。鉴于农村环境治理法律依据不足的现状，应进一步构建农村环境保护制度框架、完善环境投入、补偿、监督制度，完善相关法律责任制度和司法制度。

关键词：农村环境；治理；法律问题；制度构建

党的十八大以来，国家高度重视农村经济的发展。农村的外在面貌得到了全面改善，整齐的街道、崭新的住房都让农村居住环境发生了很大的变化，但是在肯定成绩的同时，我们也应该清楚地看到农村的生产生活环境也发生了变化。自然资源的破坏、工业污染的加剧等一系列问题成为制约农村经济发展的瓶颈，只有进一步优化农村的环境，完善农村环境治理的立法、加强相关领域的制度建设，我国农村经济才能有着更长远的发展，才能跳出外国先污染后治理的怪圈。因此，加快农村环境保护的立法和构建农村环境的治理体系便显得尤为重要。

一、我国农村环境治理的现状

在学理上，农村环境治理与农业环境治理的概念容易混淆。学术界未形成农村环境治理和农业环境治理的统一概念。由于没有明确的概念区分，很难为后续的立法工作、司法工作与执法工作提供了一些理论上的指导。为此，学术界应尽快统一一个包含农业与农村环境治理的一个综合概念，为将来关于涉农环境的立法、司法、执法工作提供学理上的基础。从实际应用上来看，区分农业环境治理与农村环境治理的现实意义不大，因为农业的建设与发展是在农村进行的，而农村又是进行农业生产经营活动的固有区域，基于此，在立法技术上建议统一改为涉农环境治理与保护。这样既统一了农业环境保护和农村环境保护的概念，又区分了城市与农村环境保护的概念。在现实中，目前我国农村环境治理主要面临工业化污染严重、自然资源遭到破坏、农民的环保意识不强的问题。具体来说，其一，工业化污染严重。处于经济利益和企业生产成本的考虑，城市中的许多企业将高能耗、高排放和重污染的生产经营项目向农村转移。各种工业废弃物没有经过无害处理，直接排放到空气、河流和土壤之中。在城市工业转入农村的同时，乡镇企业也随之发展起来了，与城市重工业规模大、相对集中相比，乡镇企业呈现出规模小、相对分散的特点，这对农村环境治理来说是一个新的考验。其二，自然资源遭到破坏。自然资源大部分位于近农村地区，近些年政府逐步重视环境的保护，早在2005年8月，就提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断。而现在农村烧荒、砍伐林木资源的现象层出不穷，造成土壤和植被的破坏，每年烧荒引发的火灾都有发生，屡禁不止。烧荒问题需要从根本上予以解决，否则将严重破坏动植物的栖息空间，也会降低了生物的多样性，进一步破坏当地生态环境的平衡，对国家的自然资源甚至稀有资源的保护来说都是重创，这些问题都与总书记的要求背道而驰。其三，农民本身环境的保护认识不强和环保法律知识欠缺。现阶段我国农民的受教育水平还略显偏低，受到小农思维的影响，农民在从事农业生产活动的同时，大量、过度使用农药、环肥、地膜，这就给土地污染和食品安全带来了相当大的隐患。大部分的农民生活污水在没有经过处理的情况下直接排放。过度使用化肥、农药使农村土地的原生态土壤结构遭到破坏。农民使用地膜残片不易分解，更是影响到了土地的渗透性。农村的生活垃圾和污水粪便直接排放到了附近的河流中、甚至是田地旁、山林里，这些落后的生产生活方式直接影响了农业的可持续发展。

二、我国农村环境治理的法律问题

农村环境立法有待进一步健全。我国对环境立法予以高度重视，于2014年4月24日修改通过了新的《环境保护法》，这是我国在环境立法领域里一次重大的进步。但是目前《环境保护法》中，关于农村环境治理的条款较少。《环境保护法》在33条、49条和50条中，专门规定了农村环境保护的条款。我国的《水污染防治法》和《水土保持法》等法律法规中也较为分散的规定了农村环境治理保护的相关条款。剩下的就是散见于政府部门规章和地方法规之中，而这些法规规章对相关污染参数规定的标准参差不齐，许多地方法院在审理农村环境案件中，因适用的法律条文不一致，导致了同案不同判的现象。而且我国环境保护法的立法初衷较多的是以城市为中心，农村环境保护方面的法律法规相对不足，在司法实践过程中，农村环境保护问题缺乏法律依据。农村环境治理的司法体制有待进一步完善。目前在我国各级法院中专门设立的环境纠纷法庭可谓凤毛麟角，由于涉农类的纠纷案件多由县一级人民法院管辖，而环境纠纷类案件又多由中级以上人民法院管辖，这样就会出现涉农环境纠纷案件在管辖权上出现异议的问题。而且中级以上人民法院的法官多出身于城市。接触农村案件较少、涉农纠纷处理经验相对不足，而目前有许多涉及农村的环境纠纷的案件又多由中级人民法院管辖。涉及农村村民的环境权问题的案件又由基层人民法院管辖，这就涌现出许多提出管辖权异议的案件，这使涉农环境保护司法的工作效率大为降低。因此要解决农村环境纠纷的法律问题，应当加大力气从设立专门的审理涉农环境案件的人民法院入手。农村环境执法有待进一步加强。现阶段我国农村环境保护工作所涉及的行政部门较多比如农业局、水利局和交通局等，这些部门均有部分权力进行执法，但是至今还没有形成一个统一的、完整的行政机关，这就形成了各部门之间利益相对不协调。一旦出现农村环境问题，就出现了群龙治水的局面，甚至对本部门“有利”的案件。各部门争相执法，导致农民或村集体不知道该听哪个执法机构的，如遇到跨部门、跨地域、比较难啃的农村环境纠纷，就会相互扯皮、相互推诿，导致行政效率低下。

三、我国农村环境治理的法律制度构建

为有效地治理农村环境问题，必须制定出一部独立的《农村环境保护法》。在我国现有的法律体系中，涉及城市环境保护的立法工作都比较完善，而涉及农村环境保护的立法工作却相对薄弱。因此，要统筹城市和农村两个领域的立法工作尤为重要，切不可顾此失彼。在建立完整的《农村环境保护法》的框架下，逐步构建以下几项法律制度。（一）基于农业、农村和城乡一体化构建农村环境保护制度框架。建立农业环境保护体系。我国的《环境保护法》在大的层面上规定了我国各级人民政府要加强我国农业环境保护的职责，但是法律规范的比较笼统，需要进一步细化。首先，政府的指导责任需要进一步完善，包括在农业环境中推广使用新技术，加强农业污染源的监测和预警，协调各行政机构采取的措施，防止土壤污染和土地荒漠化，水土枯竭等生态失调现象。进一步推广植物病虫害的综合防治工作；其次，在政府指导职责方面，进一步细化包括指导农业生产经营者（包括但不限于农民和其他农业经营组织）科学种植和养殖。用法律规定的形式，科学规定出合理使用农药、化肥等其他农业投入品的使用剂量，科学使用和处理农业地膜，农作物秸秆等农业废弃物，防止农业面源污染。构建农村环境保护制度。农村环境保护是指对农村居民生产环境和生活环境的保护，用专门的《农村（涉农）环境保护法》规定我国各级人民治政府的主要职责。要用法律条文的形式确定出涉农环境治理工作的资金支持和政府所应提供的公共服务。同时要在防治土壤污染、农村工矿污染治理、禽畜养殖、屠宰污染等农村环境领域加大法律法规的制定。进一步提升农村环境公共服务的水平，推进农村环境治理的综合整治。同时用法律法规的形式明确规定县级政府是负责组织处理农村生活垃圾的责任方，不得将政府工作委托给村集体或个人甚至其他营利性组织。构建城乡一体化的环境保护制度。目前我国城乡一体化发展的趋势进一步增强，城市对农村的污染，农村对城市的影响进一步的密切，甚至形成了“你中有我，我中有你”的局面。所以要形成新的涉农环境保护法律制度，统筹城乡一体化发展。建立城乡污水处理设施和配套管网，在固体废物的收集、运输和处理等诸多环节上，加大基础环境卫生设施建设。在危险废弃物和医疗卫生废弃物等化学、生物废弃物的管理中，要设立安全度高的回收设施集中处置，并在法律制度层面上，明确权利义务进而保障其正常的运行。（二）构建农村环境保护与治理的投入、补偿、监督制度。构建农村环境保护的投入和补偿制度。农民朴素、务实的性格和心理，决定了我们国家在实行农村环境保护的同时要以经济手段调节相关主体的利益关系。由于我国农村环境的保护具有公益性、非营利性的特点，基本上只有投资、回报较少，甚至没有回报。而政府的专项资金的投入也存在着重城市、轻农村的倾向，一些地方的政府对农村环保的投入非常有限，甚至是不投入。有些地方政府还存在农村“垃圾靠刮，水靠蒸发，灰靠雨刷”的治理状态，因此，各级政府要在污水处理、垃圾点和垃圾桶清运站建设方面加大人力和物力的投入。对生态系统本身的保护和恢复的成本进行补偿，对农村区域环境生态系统设施加大投入和补偿力度。对农民因保护农村环境而放弃发展机会的损失进行经济补偿，此外，还应加大对具有重大生态价值的地区和对象的资金投入。构建政府监督职责和执法机构的制度。各项法律和政策的实施都离不开有效的监督管理，在制定统一的涉农环境保护法律的同时要将政府的目标责任制、考评制度、重大环境事故报告制度以及政府相关领导引咎辞职制度写入法条之中。建立健全全国统一的农村环境执法部门，该部门直接隶属国家生态环境部，参照国家税务机关和地方税务机关的组织机构形式，在人事任免和财务保障等方面实行垂直管理，同时赋予各级农村环境监督执法部门行政诉讼主体地位资格，与相对应的审理农村环境纠纷的专门人民法庭分工负责、相互配合、相互监督。（三）构建农村环境保护的法律责任制度和司法制度。构建农村环境保护的法律责任制度。我国法律学术理论上对法律责任进行了区分，把法律责任划分成民事法律责任、行政法律责任与刑事法律责任。在追究破坏农村环境行为的行政责任方面要规定出违法者因违反法律法规而依法应承担的责任，包括行政处罚和行政处分。要根据不同的情况由行政机关追究相关人员违法排放、超标排放、擅自开工建设、违反信息公开等其他情况的直接责任人的行政责任。同时还应规定行政问责制度，一级政府对同级政府部门负责人，以及一级政府负责人对现任下级政府的负责人，由于过错不履行或者未正确履行法定职责、影响行政秩序、贻误行政工作或者损害行政管理相对人合法权益的行为，进行内部监督和责任追究。在保护农村环境问题上，具有以下情形的，要给予主管人员和其他责任人记过、记大过或者降级处分，造成严重后果的，应给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。对不符合行政许可条件而给予行政许可的；对危害农村环境违法行为进行包庇、纵容的；依法应对危害农村环境行为而作出责令停产停业的决定而未作出决定的；将征收的排污费截留挤占或者挪作他用的等其他情况。在农村环境民事责任和刑事责任方面，由于我国《环境保护法》《侵权责任法》《民法》《刑法》中对该领域已经做了严格的、完整的法律规范，在追究法律责任时可以直接引用相关法律法规的条文。构建农村环境保护的司法制度。如前文所述，我国目前没有独立的农村（涉农）环境保护法庭，因此建议在农村环境纠纷比较多的地区，建立跨行政区域的农村（涉农）环境保护法庭。由于涉农环境保护案件的专业性比较强，涉及面也比较广，在负责审理农村环境纠纷的案件的法庭的人员配备上就更应该侧重于具有农村生活经历的、具有丰富的农学知识的、具有处置农村环境纠纷能力的基层区、县一级法院的法官。我国中级人民法院和高级人民法院的法官严重的脱离基层实践，因此在专门审理涉农环境纠纷的案件中基层区、县一级的人民法院的法官比较有优势，在法庭人民陪审员的配置上应侧重于有农村生产、生活经验或在农村比较德高望重的人参与庭审工作。同时在审判技巧上，由于涉农环境纠纷的案件具有较强地缘性的特征，建议司法机关在审理涉农环境保护案件时多采取调解的方式，这样既解决了农村环境的纠纷，也维护了农村村民之间的邻里感情。设立与环境保护法庭相对应的环境保护执行庭，负责对生效判决裁定的执行工作，由于审理农村环境纠纷案件避免不了要到污染源进行实地的调查，因此在司法保障方面要给予审理农村环境案件的法院干警特殊的岗位津贴补助和卫生补助。这样既能保护干警的生理、心理健康，又能提高办案效率，还能够将优秀的法院干警留在农村基层，心无旁骛的开展司法工作。（四）构建农村环境保护与治理的宣传制度。要提升人民群众的农村环保意识与农村环保法律观念、增加民众的参与度，离不开对农村环境法律的宣传。为此，需要培养农民的环境权利意识和主人翁意识，让农民和其他群众积极参与到农村环境保护之中。具体做法上，可借助当前各种新媒体和网络平台，采取灵活多样、贴近于群众、语言简练明快、人们喜闻乐见的宣传方式，宣传农村环境保护的法律法规，强化群众的农村环境保护法律意识。让他们充分了解到自己的权利和义务，调动起他们参与环境保护的热情和积极性，逐渐让农村环境保护与农村环境管理参与意识深入到老百姓的心中，使他们弄够运用法律手段切实的保护好自己的权力。同时加大违反环境保护法规的典型案例的宣教力度，增强广大农民的环境保护法律意识，提高他们的责任感。对积极参与环境保护行动的农民给予物质奖励和精神鼓励，树立典型。而对农民破坏生态环境的行为，在对其进行物质惩罚的同时，还要进行批评教育和媒体曝光，唯其如此，才能有效地提高人民群众的环保意识。

简言之，“绿水青山就是金山银山”，我们人类不是生活在真空当中，我们需要健康的空气、水源和土地。我国是农业大国，农村的环境安全直接关系到我们的国家安全和国民的生命健康权。因此，我们要重视农村环境治理工作，更要建立起完整的农村环境保护法律制度，这样，我们的经济才能可持续发展，老百姓才能安居乐业。

参考文献

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作者:范瑞生 单位:山东财经大学东方学院