矿产生态补偿法律制度研究论文

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一、矿产资源生态补偿概念的法律界定

（一）生态补偿的法律内涵

生态补偿是一个十分宽泛的概念，学术界对其内涵的研究主要集中在两个方面：一是自然科学意义上的生态补偿，是指在生态要素本身受到污染、破坏的情况下，生态系统对于人类活动造成的污染、破坏进行的一种修复和补偿；二是环境法学意义上的生态补偿，在我国探讨的起步比较晚，至今为止还没有统一的定义。有学者认为，法律角度的生态补偿是指：“为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。”〔1〕也有学者认为：“生态补偿从狭义的角度理解就是指：对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿，政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”〔2〕前者主要是从狭义角度对生态补偿进行探讨，明确了生态补偿的目的、生态补偿的主体和对象以及生态补偿的依据；后者从狭义和广义角度对生态补偿进行了探讨。但它们的核心都是围绕对生态功能保护展开的，生态功能的破坏者和受益者均应提供补偿，以维持、改善和增强生态功能；后者同时还考虑对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿，政策上的优惠等。

（二）矿产资源生态补偿的含义

矿产资源生态补偿是生态补偿理论在矿产资源开发过程中的具体运用。矿产资源开发是指矿产资源的勘探、采掘以及初级洗选加工等环节。矿产资源作为一种非生物资源，它的经济价值（财富）属性突显，但其存在本身生态价值并不显著，而且因其附着于地表或赋存于地下，在开发过程中必然地（或多或少）会对生态环境造成污染和破坏，进而导致区域整体生态功能下降，也就是说，矿产资源开发过程中必然会有环境成本的投入。其结果是矿产资源的开发，一方面显现出经济上的正外部性，对社会经济发展具有强大的推进和辐射功能，不仅能促进本地经济的发展，而且对其他区域经济发展有非常重要的推动作用；另一方面是生态上的负外部性，表现为对矿区（矿业城市）生态环境的污染和破坏，对矿区居民生存条件和发展机会产生不利的影响。这种生态上的负外部性基本上是由矿产资源开发地承受的。以山西省煤炭资源开发为例，新中国建国后几十年，山西省为全国很多地区的经济发展，尤其是东南部沿海地区经济发展提供了大量优质廉价的能源，却留下了资源耗竭、生态环境遭到严重污染和破坏、整体生态功能恶化的后果，尤其是长期以来煤炭价格的不合理，使煤炭资源开发过程中生态环境污染和破坏无法得到根本性的补偿。关于矿产资源生态补偿，有学者认为，其是指以节约矿产资源、保护生态环境、维持矿区可持续发展能力为目的，规范约束矿业开发行为，以及防范、恢复、补偿矿产开发中受损或可能受损的经济主体利益的相关制度设计。〔3〕本文所探讨的矿产资源开发生态补偿，是着眼于对“生态”的补偿，但不应局限于狭义，而应从广义上理解，即是指因矿产资源开发，给矿区（矿业城市）的自然生态环境造成污染、破坏，环境生态功能下降而进行的治理、恢复以及维护所给予的资金补偿，对矿区居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称。〔4〕具体包括以下四个方面的内容：(1)因矿产资源的开采而给周围生态环境造成污染、破坏的恢复治理，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者进行补偿；(2)因矿产资源的开采而给周围环境造成的污染、破坏导致矿区居民丧失发展机会，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者给予的补偿（；3）因矿山企业不合理开采和过度开采造成了矿产资源的不可持续利用的同时，也损害了后代人公平享有良好环境的权益，而应当对后代人所做的补偿；（4）因矿产资源的不合理定价而给矿业城市造成生态环境成本投入的损失，由其他工业城市（非矿业城市或受益城市）对矿业城市做出补偿。

二、矿产资源生态补偿的基本依据

（一）从外部性理论出发的分析

学界对矿产资源生态补偿理论依据问题探讨较多，有学者主要就劳动价值理论、矿山地租理论、矿产资源耗竭补偿理论和环境损害补偿理论进行了系统的论述。〔5〕笔者仅从外部性理论出发，探讨矿产资源生态补偿的基本依据。矿产资源开发生态补偿，从理性角度看，本质上是已经来临的生态时代生态主义的内在要求，是实现生态代内公平、代际公平、自然公平以及公平秩序的基本途径之一；从现实角度看，其实质上是对发生冲突的经济利益和环境利益衡平的内在要求。矿产资源开发过程中存在两种截然相反的外部性：一是经济的正外部性，使矿产资源开发成为一种需要和必然。二是生态环境的负外部性，即矿产资源在开发过程中给矿区带来的环境污染与生态破坏，如空气污染、水污染、土地污染、噪音污染及矿山废弃物污染等；水资源再生能力、地表植被破坏、水土流失以及采空区地表塌陷等。这要求尽可能少的开发矿产资源和开发过程中要有足够的经济投入以补偿环境污染和生态破坏。这两种外部性即不同利益冲突的衡平，要求构建相应的法律制度——矿产资源生态补偿法律制度。利益衡平是国家的重要职能，国家利益衡平的方式包括经济的、行政的、法律的、观念的等多种，但法律化的制度形式是最根本的。它通过规定主体的法律地位，各自的权利、义务方式体现利益衡平的客观性、稳定性和权威性，构建经济利益与环境利益协调的新秩序。

（二）矿产资源生态补偿制度的基本依据

矿产资源开发的经济的正外部性和环境的负外部性是矿产资源生态补偿制度建立的基本依据。矿产资源在开采过程中给周围生态环境带来了负面影响。因此，必须补偿环境污染和破坏造成的生态环境功能损失；矿产资源开采过程中侵害到当地居民的环境权益，威胁到他们的生存、发展权，也必须给予补偿。从世界范围的发展看，一些以矿产资源开发为主的城市和地区，其经济发展的生态代价是巨大的，我国也是如此。以山西省为例，相关专题研究报告也表明，山西省每年因煤炭生产以及与煤炭相关的能源生产造成的生态和环境损害平均达90多亿元。大规模的煤炭开发与生态环境损耗共生伴存，造成经济社会发展成本增加、人才流失和科技创新能力低下等诸多负面影响。〔6〕这种状况与山西省作为能源基地大省长期处于两种外部性利益冲突挤压之中，加之国家对煤炭价格的控制和对生态环境成本投入缺乏认识有着根本性的关系。按照利益衡平、环境公平的原则，一是要实现矿产资源开发的经济利益与生态环境利益相协调，解决由谁补偿、补偿给谁的问题，即由矿产资源的开采者、利用者（受益者）补偿，补偿给受损的生态环境和由于生态环境受损导致的当地居民生存环境恶化与发展机会丧失的损失；二是要求承担污染破坏生态环境的责任应与保护生态环境的义务相适应，解决如何补偿问题，即规定不同利益主体的权利、义务及其履行，使矿产资源的开采者、利用者（受益者）对矿区环境污染的治理、环境破坏的恢复承担具体的补偿责任，以维护矿区（矿业城市）的生态功能。

三、对我国现行矿产资源立法中税费制度的分析

（一）矿产资源生态补偿与矿产资源补偿的不同

矿产资源生态补偿不同于矿产资源补偿。矿产资源补偿是指作为矿产资源的所有者的政府通过对探矿权人、采矿权人征收一定数量的费用，用于矿产资源勘探以及开发出新的技术以寻找新的替代资源，补偿国家拥有的矿产资源的丧失，从而实现对矿产资源因开采而耗竭的补偿。〔7〕而矿产资源生态补偿是要实现因矿产资源开发造成矿区（矿业城市）环境污染和破坏而导致的生态损失补偿，以及实现矿产资源不合理的交易价格给矿区（矿业城市）生态环境成本投入无法收回造成的损失补偿。矿产资源生态补偿与矿产资源补偿的不同主要体现在以下方面：从补偿主体看，前者是矿产资源的开采者和利用者，后者是采矿权人；从补偿对象看，前者是矿产资源开发过程中由于环境的污染和破坏导致受损的生态功能以及矿区居民生存环境恶化、发展机会丧失的损失，后者是对国家所有的矿产资源的消耗；从补偿目的看，前者是保护矿区和矿业城市的生态功能，后者是实现国家对矿产资源的所有权益；从补偿方式看，前者除金钱补偿之外，还可以有技术的、实物的补偿以及政策上的优惠等，后者主要是金钱的补偿。〔8〕

（二）对矿产资源税费相关法律制度的分析

有学者认为，目前我国矿产资源立法中已存在若干矿产资源生态补偿制度，如矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款等若干制度。笔者认为，到目前为止，我国现行矿产资源立法中已有的与矿产资源补偿相关的制度并非是从生态补偿的角度建立的，生态补偿制度缺失。以下，就矿产资源税费相关法律制度作一初步分析。1.资源税1984年9月18日，国务院《中华人民共和国资源税条例（草案）》，规定资源税是对开采应税资源取得的超额利润征税，其目的在于调节开采不同资源的级差收益。1993年12月25日，国务院了《中华人民共和国资源税暂行条例》；1993年12月30日，财政部了《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，并于1994年1月1日起施行。确定税额的基本原则是“普遍征收、级差调节”。矿产资源税是以自然资源（原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色矿原矿、有色金属矿原矿和盐）为课税对象，是为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。2010年11月1日起施行的修改后的《中华人民共和国资源税暂行条例》，重点内容是增加从价定率的资源税计征办法，对原油、天然气由从量改为从价定率计征，还调整了焦煤和稀土矿的资源税税额标准，煤炭等其他矿产资源的定率计征方式不变。从资源税改革的方向看，更突显了资源税体现国有矿产资源有偿使用的性质。2.矿产资源补偿费自1994年4月1日起施行《矿产资源补偿费征收管理规定》，开始征收矿产资源补偿费。矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。中央将矿产资源补偿费的分成所得纳入国家预算，实行专项管理，其中70%用于矿产勘查支出，20%用于矿产资源保护支出，10%用于矿产资源补偿费征收部门经费补助。2001年《矿产资源补偿费使用管理办法》规定，矿产资源补偿费的使用对象为具有地质勘查或同类资质的企事业单位、独立矿山企业和矿产资源补偿费征收部门。从其用途可以看出，矿产资源补偿费的设立在于补充国家对资源勘探投入的不足，具有资源耗竭性补偿的性质。3.探矿权使用费和采矿权使用费1996年8月29日修改的《中华人民共和国矿产资源法》第5条规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。”1998年，国务院了《矿产资源勘查区块登记管理办法》等三部配套法规，将矿业权的有偿取得具体化。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第12条、《矿产资源开采登记管理办法》第9条分别规定，探矿权使用费和采矿权使用费都是由取得探矿权、采矿权的权利人根据其申请得到的矿区范围的面积按照一定的标准逐年缴纳的。从立法上看，探矿权使用费和采矿权使用费是探矿权人和采矿权人获得矿产资源所有权部分权能应付出的费用，属于矿产资源有偿使用制度的一部分。4.探矿权价款和采矿权价款《矿产资源勘查区块登记管理办法》第13条规定，申请国家出资勘查并已经探明矿产地区块的探矿权的,探矿权申请人应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款；《矿产资源开采登记管理办法》第6条规定，采矿权申请人准予登记的，采矿权申请人应当缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款。因此，探矿权价款和采矿权价款仅仅是国家为了收回前期的勘探投资成本，是对国家前期地质勘查投资的补偿，其收取是一种典型的对价交易。

(三）分析结论

通过以上对矿产资源税费相关法律制度规定及其性质的初步分析，可以得出这样的结论：现有的矿产资源税费制度，没有以“生态”为补偿对象，都不是以矿产资源开发过程中生态功能恢复、维护、提升为目的而制定的。现有的资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费，探矿权价款和采矿权价款，主要是偏重于补偿矿产资源自身的经济价值以及调节资源级差收入，或者重在解决资源耗竭性补偿问题，或者属于矿产资源勘探投资的对价，都不是针对“生态”补偿的。因此，矿产资源生态补偿制度还没有在国家立法层面真正确立。

四、建立矿产资源生态补偿法律制度的基本思路

2006年，国务院批准在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点，以及其后的一系列工作的推进，包括建立开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制，制定生态环境恢复治理规划，完善生态环境评价及监管制度，提取矿山环境治理恢复保证金，征收可持续发展基金，这标志着我国正式开始探索建立煤炭矿区生态补偿机制。山西、河北、江西、福建、重庆等地方进行了矿山环境恢复治理保证金的立法尝试，是矿产资源生态补偿法律制度建立的良好开端。2010年，国家启动了《生态补偿条例》的立法进程，随之也应加快在矿产资源生态补偿领域立法和政策的统一。建立矿产资源生态补偿制度，可以选择两种路径：一是对现有相关制度，例如资源税、资源费等制度加以完善，赋予其生态补偿功能；二是进行制度创新，构建预防性和补救性两类矿产资源生态补偿的专门法律制度。

（一）现有制度的完善

1.完善资源税制度

通过税收杠杆把矿产资源开发同促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发和利用率，更好地保护生态环境。第一，在资源税下，设立专门的矿产资源税，扩大矿产资源税的征收对象，不是仅限于目前资源税的征税范围，放宽到所有的矿产资源。第二，扩展矿产资源税的功能，在原来体现调节矿产资源级差收入和体现国有矿产资源有偿使用功能的基础上，增加生态价值补偿的功能，以补偿矿产资源开发必须投入的生态环境成本。第三，对重要的、稀缺性矿产资源、处于重要生态功能区、生态功能脆弱地区矿产资源的开发课以重税。其中对重要的、稀缺性矿产资源课以重税的部分收入可用于生态补偿。第四，同时向矿产资源的初级产品消费者征税，让他们作为矿产资源利用受益者，承担部分矿产资源开发生态补偿责任。

2.完善矿产资源补偿费制度

第一，提高矿产资源补偿费征收标准，将对矿产资源开发过程中生态价值的损失予以补偿。现有的矿产资源补偿费的征收依据是资源耗竭性补偿原理，但征收标准过低，不仅没有充分达到资源耗竭性补偿，更没有体现资源耗竭过程中对环境污染和破坏造成的生态损失的补偿。导致了对矿产资源的过度开发，不仅侵害了后代人对资源的消费权，也损害了后代人对良好生态环境的享受权。第二，在维持原有资源价值补偿功能的基础上，增加、增强其生态补偿功能。明确矿产资源补偿费用于生态保护的用途及比例，补偿资源开发过程中的生态性损失。进一步加强对矿产资源开发过程中水、土地、森林等各种环境要素污染和破坏的预防与治理，保护生态环境。

（二）创新制度的构建

.矿产资源开发生态风险基金制度

按照“谁开发、谁治理”的原则，由矿产资源的开发者承担治理责任。但是，在矿产资源开发过程中，矿山生态环境面临的风险有些是无法预期的，例如，由于不可抗力等原因所造成的风险，有时导致的环境生态损失无法估量，也是矿产资源的开发者根本无法承受的。这时，这种风险必然转化为一种要政府和社会必须承受的风险，为此应当建立矿产资源开发生态风险基金制度。矿产资源开发生态风险基金属于预防性生态补偿基金，其主要来源于矿产资源开发者、地方财政收入或专项资金以及财政转移支付资金等；其使用应有严格的条件限制，主要适用于预防无法预期的生态风险，由于不可抗力原因导致的生态风险损失；使用的范围应限定为矿产资源开发者没有能力承担的部分。

2.矿山环境治理恢复保证金制度

矿产资源开发建设项目的可行性方案，要先期进行环境影响评价。通过环境影响评价可以明确矿产资源开发项目面临哪些生态环境风险，需要有哪些预防生态环境污染和损害的治理项目。为此，矿产资源开发者应根据矿区发展生态环境规划、矿产资源开发项目所处环境区域的状况、环境影响评价对生态环境保护的要求，建立矿山环境治理恢复保证金,用于矿产资源开发过程对环境污染和破坏的治理与恢复。矿山环境治理恢复保证金制度属于预防性生态补偿制度,依据“谁开发、谁治理”的原则，保证金应来自矿产资源开发者；资金规模主要取决于开发规模的大小，还要受自然环境条件、开发技术条件的影响；保证金应专门设立账户，资金足额到位，专项使用；保证金适用的对象为因矿产资源开发遭受污染和破坏的环境的治理与恢复，以及由于环境污染和破坏给矿区居民造成损失的补偿；保证金的建立、运转由矿山环境保护行政部门进行监管。目前，应在总结地方立法经验的基础上尽快在国家层面立法。

3.废弃矿山生态恢复治理基金制度

废弃矿山生态恢复治理基金制度属于补救性生态补偿制度。建立这一制度的目的主要是针对在计划经济条件下，以及资源产品国家定价过低无法收回环境成本而产生的矿山生态损害进行逐步恢复治理，实现对过去生态损害“旧账”的补偿，解决矿区生态损害的历史遗留问题。在计划经济条件下，矿山企业开采的利润都上缴国家，企业只负责生产。因此，过去企业产生的生态损害“旧账”要企业自己背负显然是不合理的。对此，应由国家作为补偿者负担补偿与修复的责任。〔9〕废弃矿山生态恢复治理基金的主要来源由国家财政拨付。

4.矿产资源生态补偿区际转移支付制度

矿产资源生态补偿区际转移支付制度充分体现了受益者补偿原则，属于补救性生态补偿制度。借鉴森林生态效益区际补偿——流域上下游区际利益互补协调机制的经验，依据对矿产资源开发经济上正外部性和生态环境上的负外部性利益冲突协调原则，建立非矿业城市（受益城市）向矿区（矿业城市）生态补偿转移支付制度。由于过去很长时间根本没有考虑矿业城市矿产资源开发中的生态环境成本投入，矿产品的价格定得太低，不足以补偿矿业城市的生态环境成本投入，影响了矿业城市的后续发展，对矿业城市的生态成本投入给予补偿是必要的。区际补偿方式，可采用微观层面的转移方式，如在山西省设立的煤炭可持续发展基金，由矿区（矿业城市）政府向开发者直接收取；也可以采取在宏观层面的转移方式，由国家、地区之间通过财政进行转移支付。

作者：王小萍闫立宏工作单位：山西财经大学法学院