当代城乡法律制度的路径

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本文作者：林俏工作单位：东北财经大学公共管理学院

作为二元结构的国家，我国既存在二元社会结构也存在二元经济结构。统筹城乡发展是新一轮的制度变迁，是要打破二元结构，实现城乡统筹发展。因此，统筹城乡发展必须要了解二元结构制度变迁的深层次原因，惟其如此才能为城乡统筹的制度创新提供指导。

一、城乡二元社会保障制度形成的原因

1．城乡二元社会保障制度的形成是我国工业化战略选择的必然结果。20世纪50年代初期，我国政府提出了实现社会主义工业化的宏伟目标。二元社会保障体系正是为适应工业化的要求而推出的举措之一。经过常年的战乱，新中国建立时可以说是一穷二白，和世界上先进的资本主义国家相比生产力水平十分低下，经济基础相当薄弱。在当时的国际环境下，争取西方发达国家的援助是不可能的，而作为世界上第一个社会主义国家的苏联，依靠工业化实现了经济上的赶超。对于急于实现现代化的后发展国家，苏联的样板具有强烈吸引力，当时的政治、经济、社会环境决定了我国只能通过以牺牲农民部分利益为代价的二元社会制度，解决工业化过程中所面临的主要社会问题。2．我国的二元社会结构决定了城乡二元社会保障体系。建国初期，为适应当时的工业化路线配套出台了一系列城乡分割的社会政策。在户口政策方面，1957年12月18日中央发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求通过严格的户口管理，制止农村人口盲目外流。1958年1月9日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，规定户籍管理以户为基本单位，1977年11月公安部《关于处理户口迁移的规定》，提出了处理户口迁移的原则:“从农村迁往市、镇(含矿区、林区等，下同)，由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、疏菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户。农村人口之间的通婚，对有女无儿的户，应准许男到女家落户”，至此城乡二元基本社会结构基本成形。在劳动就业制度方面，根据国家统计公布的数字，我国城镇登记失业率最高是在1952年为13.2%。当时我国城镇登记的失业人口(过去称待业人口)为376.6万人。由于农村人口盲目向城市流动，会进一步增加城市的就业压力，1957年7月25日政务院第146次政务会议通过的《政务院关于劳动就业问题的决定》，指出必须大力说服农民，以克服农民盲目地向城市流动的情绪。《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确规定城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候才可以从农村中招用。另外，在农村建立起制度，三项制度相互配合导致我国独特的城乡二元社会格局。3．我国的二元经济结构决定城乡二元社会保障体系。我国的城乡二元经济是当时政策选择的必然结果，实行城乡分化也是一种“无奈”的选择。建国后，由于西方国家对我国进行政治上孤立，经济上封锁，中央政府选择了前苏联模式，建立计划经济体制，要求城市和农村作为社会经济的两大门类的相对稳定，这是城乡壁垒的经济根源。由于实行以重工业优先的计划经济，社会结构使二元没有在工业化进程中实现由二元经济向一元化现代经济的转变，反而促使城乡壁垒固化起来。从工业化国家社会保障的发展历程来看，一般社会保障都先对城市企业雇佣劳动者实行，而后是工业反哺农业，实现农业经营的规模化以后，才有农民的社会保障制度，并逐步实现城乡一体化。例如日本在明治维新时是一个相当落后的农业国家，到1920年，农民占55.5%，1965年降到24.6%，1975年降低到13.9%。1811年英国农业从业人员比例为35%，1901年已下降到8.9%，1975年进一步下降至4.2%［1］。因此，先进工业化国家城乡养老保险制度的实施都间隔了较长的一段时期(见表1)［2］。在建国初期，二元社会保障制度使国家以较低的成本，通过集体保障、土地保障以及“五保供养制度”、“农村合作医疗制度”、“农村救济制度”等，为农民提供了最基本的生活保障，避免了我国农民盲目流入城市而影响社会稳定的问题;同时，农业又源源不断为工业发展提供资金和原料，从而促进了工业的快速发展。所以，城乡二元的社会保障制度在一定的历史时期促进了我国工业的快速发展。但是，当前二元社会保障制度已不能适应经济、社会协调发展的新要求。首先，二元社会保障制度不符合我国宪法的规定，不符合公平的原则，也不符合人权的要求。其次，二元社会保障制度不利于进一步推进我国的工业化与城市化。由于进城农民不能为相应的城镇社会保障体系所吸收，长期处于流动状态，由此会带来一系列社会问题，对社会稳定构成威胁。再次，二元社会保障制度进一步扩大了城乡之间业已存在的差距。由于在户口、就业、福利等方面的城乡差别对待的制度性安排，工农业产品之间存在严重的剪刀差，加之农民有各种税费负担，我国城乡劳动者的收入差别一直就存在，二元社会保障的长期存在又加大了两者之间的差距(见表2)。最后，二元的社会保障制度限制和阻碍了劳动力要素的流动，不利于全国城乡统一的劳动力市场的形成，大量剩余劳动力滞留农村，造成劳动力资源的极大浪费。因此，二元社会保障制度已不能适应我国社会结构变迁的要求，必须进行改革。

二、社会保障制度城乡统筹的实现条件

1．建立统筹城乡的社会保障制度的法律依据。从我国加入的国际条约来看，1948年《世界人权宣言》虽不具有法律约束力，但是宣言中的公民权利和政治权利成为世界各国关于基本人权的参照，《世界人权宣言》中肯定了社会保障权是一项基本人权。第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议，2001年2月28日决定批准我国政府于1997年10月27日签署的《经济、社会及文化权利国际公约》，《经济、社会、文化权利国家公约》第9条规定“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险”，第11条规定“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”，第12条规定:”本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”。我国加入条约就意味着要受条约的约束。而公约中的有权享受社会保障的人既包括城市公民，又包括农村公民，都有权享受社会保障。2004年3月，宪法修正案将第14条增加一款，作为第4款，规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。这是我国建立健全农村社会保障法律制度的宪法依据，也是建立健全社会保障法律制度的最高依据。这也要求要求政府应当履行上述宪法条款设定的国家义务，及时建立健全农村社会保障法律制度。现行宪法第45条进一步规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”，我国《老年人权益保障法》、《县级农村社会养老保险基本方案》等也对社会保障作了原则规定。可见，构建统筹城乡发展的社会保障法律制度具有宪法和国际法依据。2．建立统筹城乡的社会保障法律制度的经济基础。改革开放以来，国民经济持续稳定增长，2009年国内生产总值现价总量为340507亿元，按不变价格计算的增长速度为9.1%［5］。我国财政收入由1998年的9853亿元增加到2009年的68476.88亿元，增长了6.95倍，其中中央财政收入由1998年的5483亿元增加到2009年的35896.14亿元，增长了6.55倍;地方财政收入由1998年的8291亿元增加到2009年的61202.04亿元，增长了7.38倍［6］。与农民收入增长相比，我国财政收入增长更快。农民收入也有较大增长2009年全年农村居民人均纯收入5153元，剔除价格因素，比上年实际增长8.5%;城镇居民人均可支配收入17175元，实际增长9.8%［7］。目前，我国政府正在进行政府职能的转变，财政支出将由重视对经济领域的支出转到对社会公共服务的支出。公共财政制度的建立不只是支出结构量的变化，更重要的是公共财政更多地关注社会公平问题，这些都为建立统筹城乡的社会保障制度提供了坚实的经济支持。3．建立统筹城乡发展的社会保障制度的现实基础。经过多年的改革和发展，我国社会保障制度，如养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险制度在城市已经普遍建立。虽然我国的城乡间存在着较大差距，城乡社会保障法律制度运行的条件，管理上存在着差异，但是城镇和农村在法律制度的基本原则、性质、具体内容、运行机制上均应当是一致的。在社会保障制度改革的过程中积累的实践经验，对进一步发展城乡社会保障制度具有重要价值。建国以来，我国在农村曾经建立的社会保障方面的制度，包括社会救济制度、“五保户”养老制度、农村合作医疗制度都曾发挥积极的作用。目前，农村社会保障已经取得一定的成绩，农村社会保障制度本身也具有一定的现实基础。尤其是新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度都已经实现了广覆盖，为经济上处于不利地位的农民的基本生活提供了一定程度的保障。在一些经济发达的地区，经过摸索、试验和创新，已经建立了一些行之有效的社区保障制度，这些有益的实践为其他地方农村社会保障制度的建立和推行起到了良好的示范作用。到2009年底，全国参加农村养老保险人数为8691万人，比2008年末增加了3096万人;全年共有1556万农民领取了养老金，比2008年增加1044万人;全年共支付养老金76亿元，比2008年增加33.8%［8］。截至2009年底，全国已有2291.7万户、4760.0万人得到了农村低保，比2008年同期增加454.5万人，增长了10.6%。全年共发放农村低保资金363.0亿元，比2008年增长58.7%，其中中央补助资金255.1亿元，占全国支出资金的70.4%。2009年全国农村低保平均标准100.84元/人、月，比2008年同期提高了18.54元，增长了22.5%。全国农村低保月人均保障水平68元，比上年提高34.9%［9］。

三、统筹城乡发展的路径选择

关于是否建立覆盖城乡的统一的社会保障法律制度，理论界主要有三种不同的看法。一种观点是城乡社会保障一体化必要并且可行。比如胡荣(1995)认为应当彻底打破城乡界限，取消身份差别，将全社会成员包括到社会保险的安全网内，通过社会保障的一体化，接纳社会转型过程中产生的新的结构因素，并且有利于维护社会的安定［10］第二种观点认为现阶段还不具有一体化的条件，比如郑功成(2002)认为可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点［11］。大多数学者持第三种观点，他们认为城乡一体化中社会保障制度应统一但标准有别。如景天魁(2004)认为，城乡统筹，不是城乡统一、划一，而是整体的保障体系，不同的保障水平，灵活的保障方式，多样化的保障模式［12］;李和森(2004)认为城乡统筹是社会保障的必然要求［13］。郭影帆、高平、郭熙(2009)认为统筹城乡不等于城乡同一，并不是要在现阶段强求城乡完全相同，即不是要马上完全消除不平等，而是在一定程度内承认差距和不平等的基础上，实现“适度公平”，逐步缩小城乡差距［14］。比较以上三种观点，第三种观点更可取，也更适合我国国情。虽然我国经济持续高速发展，但我国仍处于社会主义的初级阶段，东西部差距较大，还有一部分人口处于贫困线以下。因此，我国的城乡社会保障体系建设不可能在短期内迅速实现完全一体化。也就是说现阶段不应要求城乡完全相同，而是应该在一定程度内承认差距和不平等的基础上，逐步实现一体化。1．社会保障权利的城乡统筹。社会保障权是公民的一项基本权利，应以法律的形式确定公民的社会保障权利，避免以政策的形式出现，应通过立法规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务。国家应采取相应的措施，保证公民实现社会保障权利。2．社会保障理念的城乡统筹。公平在社会保障中应是首位的，每个公民都应平等地享有社会保障权。我国宪法平等地赋予了我国每一个公民社会保障权，即公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家或社会获得物质帮助的权利。作为效力最高的宪法所赋予的权利应当得到平等的尊重，每个公民都应当平等的享有社会保障权，这是法律面前人人平等原则的体现。作为下位法的社会保障法，也应平等地保障公民的社会保障权。另外，我国城乡之间收入差距逐渐拉大的现状必须用公平原则来约束和弥补。当前城乡收入差距悬殊，二元社会保障的长期存在又加大了两者之间的差距。悬殊的城乡收入差距，对社会稳定构成威胁，对建设和谐社会产生消极影响。因此，公平原则的确立为逐渐缩小城乡差距提供理念上的支持。3．社会保障立法体系的城乡统筹。社会保障立法应以基本法为统帅，以社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置为单行法，每个项目下再附加第三层次的法，共同构成社会保障法的完整体系。鉴于目前情况，我国的城乡社会保障体系建设不可能在短期内迅速实现完全一体化，也很难制定出一部在全社会保障领域起统率作用的基本法，即社会保障基本法。有的学者主张“应根据宪法以及社会主义经济和社会发展的长远方针和目标纲要，按照社会保障领域社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等大项目的需要，分别制定出几个平行的、内容相互联系协调的法律来，这几项法律都不同于部门基本法，但都能起到在各自调整的对象领域内的基本法的作用。可视之为第二层次的基本法。其中社会保险领域情况更为复杂，需要制定出分别适用于城镇和农村的、两部平行的、同为第二层次的基本法来。在这些所谓第二层次基本法的下面，再分别制定出下属一个层次或两个层次的许多个法律、法规来”［15］。尽管我国已经制定的《社会保险法》对社会保险领域具体操作具有理论上的指导意义，但是制定社会保障基本法还是十分必要的，通过该法对社会保障法立法宗旨、基本原则、基本内容，以及社会保障资金的筹集和管理等方面的问题做出原则性的规定，才能为城乡社会保障的统筹提供法律依据。当然现阶段不应要求城乡完全相同，而是应该在一定程度内承认差距和不平等的基础上，逐步实现一体化，但在某些领域则可先实现城乡一体化。比如社会最低生活保障、灾害救助等社会保障项目，建立普遍适用于城乡的法律制度，不仅符合公平原则的要求，也是避免城乡差别过大和贫富差距悬殊的制度性工具。据此，可以建立统一适用于城乡居民的《社会最低生活保障法》、《灾害救助法》等。4．接轨国际社会保障立法。第二次世界大战后，包括保护人权逐渐国际化。在社会保障方面，联合国制定的许多国际公约都涉及到社会保障的内容，如《世界人权宣言》、《国际人权公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》等。立法是保障国际人权条约的规定在国内得到执行的关键，可以从以下三个路径推动社会保障条约在国内的执行:一是补充完善我国条约法、立法法等法律规定，明确国际条约在国内法上的地位、效力、适用等问题，社会保障条约的适用即有了依据和指导;二是按照国际人权条约确定的价值、精神、理念和原则，不断建立完善国内社会保障法律体系，使中国依国际人权法承担的各项义务通过国内立法体现出来。三是在制定社会保障法时，要根据我国的国情，借鉴国外先进的技术和经验。在吸取成功经验的同时，也要关注国外社会保障制度存在的弊端，并分析这些弊端产生的深层次原因。但是，城乡一体化社会保障体系的建立不是一蹴而就的事情，必须立足当前、着眼长远，充分考虑城乡之间的客观差别，有计划、有步骤地逐步推进。在具备丰富社会保障实践经验的基础上，只有适时制定社会保障基本法，充实并完善社会保障体系，才能为统筹城乡社会保障提供法律和制度支持。