中国银行法律制度的改善

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本文作者：朱绵茂彭静工作单位：

金融危机爆发的过程中，银行监管不到位，致使各国银行消费者的权益严重受损，极大的影响了银行消费者们对银行的信心，一直以来被忽视的消费者保护问题逐步受到各金融国家的重视。2009年6月美国的《金融监管改革—新基础：重建金融监管》和《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，又名《华尔街改革和消费者保护法案》和《多德—弗兰克法案》）改革方案的相继出台，其用意在于修补当下美国在危机中暴露出的金融监管漏洞，以此来改善美国金融监管现状。为了显示其保护金融消费者的决心，奥巴马政府几经周折，使得《多德—弗兰克法案》成为法律。为了配合立法，建立一家独立的联邦金融监管机构—消费者金融保护署，一部《消费者金融保护机构法案》也在09年的10月份与广大金融消费者见面。美国通过的《多德－弗兰克法案》，这一部被誉为美国大萧条时期以来规模最大、严厉程度也最高的银行业改革法案，其出台的目的就是要在一定程度上控制华尔街，成立专门机构为银行消费者提供一个良好的金融消费环境，打下坚实的金融法制基础，预防金融危机的发生。我国银行消费者保护的法律体系，主要包括《消费者权益保护法》、《民法通则》、《合同法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等法律，《储蓄管理条例》、等行政法规以及规范性文件。目前，我国缺少金融消费者保护的基本立法。自经历了全球性的经济危机后，各国在后危机时代纷纷对金融进行改革。对比国外的新旧金融监管理念，对金融消费者的重视无疑是最明显的改变。无论是为了顺应国际的立法趋势，还是的金融立法，制定特别法并建立相应的机构来加强保护金融消费者权益是必要的。

制定我国的《银行消费者权益保护条例》

我国目前在银行消费者权益保护方面缺乏专门的立法，现有的《消费者权益保护法》都只是原则性的规定，在适用上不具备可操作性，真正遇到问题的时没有很好的方法可供解决问题。制定《银行消费者权益保护条例》，不仅其立法程序相对简单，而且还能充分考虑到银行消费者弱势群体的特征，结合实践操作中存在的问题，来制定具体的规定。这样针对性和可操作性都顾及到了，还填补了我国银行消费者保护领域的立法空白。根据我国的实际需要来看，应制定一部特别法《银行消费者权益保护条例》。该条例的内容包括：明确银行消费者的法律概念，明确银行消费者享有的权利，银行应尽的义务和法律责任，授权相关机构行使保护银行消费者权益的职能以及纠纷处理程序等。明确银行消费者的概念条例的制定就是为了保护银行消费者的权益，那么谁是银行消费者，这个代名词包含的涵义以及其所代表的群体范围如何界定，就是条例首先该考虑的事情。银行消费者是指在银行领域，非基于商业经营的目的购买金融产品或是接受金融服务的个人和家庭、小额投资者和法人。银行消费者与一般所称的银行客户不同：银行客户仅指当前与银行有业务关系的个体。银行消费者的范围很广，包括一切在银行开立账户的人，包括曾经、现在、将来与银行有业务关系的人群。将保护的范围从空间上进行扩大，可以起到尽可能保障安全的目的。银行消费者的主体范围包括但不限于直接或是间接为了日常生活而购买金融产品和服务的自然人。明确银行消费者需要重点保护的权利一是公平、平等交易权。银行消费者的公平、平等交易权是指银行消费者在与银行建立合同法律关系时，银行消费者有要求双方遵循平、平等的权利。二是隐私权。银行消费隐私权是指银行消费者在与银行交易的过程中，享有相关信息保密的权利。我国民法中还没有正式的将隐私权纳入到规范中，但是现实生活中，银行消费者的隐私权倍受侵犯，在此条例中有必要明确出来。并且，银行隐私权涉及到的保护期限也需要特殊对待，它起始于银行消费者与银行的合同法律关系的开始，但是并不能随着合同法律关系的终止而结束，因为即使交易结束了，银行消费者留存在银行的各种信息仍是需要保护的，即便是交易没有成功，银行也有义务保障银行消费者的隐私不受侵犯，所以这个保护期还应有一个后续保障阶段。三是知情权。银行消费者的知情权是指银行消费者在与银行建立合同法律关系的准备过程中以及合同法律关系维系过程中，享有获得必要知识和信息的权利，如产品和服务的所蕴含的专业知识和潜在风险，任何与产品风险挂钩的相关信息都包含在内。四是教育权。银行消费者教育权是指银行消费者享有获得与交易行为有关的专业知识的权利。包括银行法律法规、方针政策，以及如何维权的一切相关讯息。五是保密安全权。银行消费者的保密安全权指银行消费者在与银行建立合同法律关系的准备过程中以及合同法律关系维系过程中，享有的财产不受侵害，保持安全的权利。六是求偿求助权。银行消费者的损害求偿权是指是指银行消费者在消费过程中非因自己的故意或者过失而遭受人身、财产、信息损害时，有向银行提出请求赔偿的权利。由于银行消费者与银行之间实力悬殊巨大，显现的弱势更为突出，我们还应该为求偿求助权的实现赋予先行赔付的优待或者是限定一个实现期限，这样才能真正意义上保护其权益。明确银行的义务一是明确规定银行有保障交易公平、平等进行的义务。不得对银行消费者作出不公平、不合理的行为。这其中比较普遍的，也倍受关注的就是格式合同和格式条款的使用问题。首先，赋予银行监督委员会权力，在固定的周期对格式合同和格式条款进行审核和限制。银监会有权对不符合法律规定的合同或是条款责令银行进行修改、限制、禁止使用。其次，对因合同对银行消费者产生的增设义务，限制权利以及对银行免责的条款，银行有提示说明的义务。二是明确规定银行有维护银行消费者金融隐私权的义务。金融隐私权的内容指个人金融信息，包括个人的详细资料，在银行办理过的业务信息，各业务的价值信息，信用等级以及交易记录等。银行有义务对这些信息规范地进行收集和整理，并且对其进行分类。对属于涉及金融隐私的信息，需要保密管理。银行消费者对其自身的信息享有知晓权和更正权，未经当事人同意，不得随意公布其金融隐私信息。即便是相关部门有正当的理由需要调去相关的金融隐私信息也要经过法定程序才行。三是明确规定银行有信息公开的义务。这个义务包含有两个方面：一是说明义务。说明义务是指在交易合同签订之前，银行对银行消费者就此次签订的内容、风险、相关的法律规定等可能影响银行消费者判断是否签订合同的因素进行详尽说明的义务。二是信息披露义务。信息披露义务是指银行有将影响交易的信息公开的义务。我国己经有《商业银行信息披露办法》，该办法明确规定了银行在交易的过程中应规范的披露信息，且规定要忠于信息的完整性、准确性和真实性。四是明确规定银行有教育的义务。要对银行消费者进行银行法律知识、银行基本信息、维权途径的宣传与教育。不仅仅是银行，银行监督机构以及消费者保护协会，银行业协会等组织机构都有为银行消费者提供教育的义务。五是明确规定银行有保障银行消费者财产安全的义务。银行对其客户的财产具有保障安全的义务从《民法通则》和《消费者权益保护法》中都可以得到佐证。但是银行产品和服务快速地更新着，银行卡的普及、网上银行的推广还有金融危机后期涌现出的大量的案例使得我们有必要重新看待银行的这个义务。应明确银行在设备的更新、技术的升级方面的义务，为银行消费者提供一个稳健可靠的银行支付系统来保障其安全性，应制定我国的电子资金划拨法。六是明确规定银行要对银行消费者因银行方面的原因产生的损失承担相应的责任。在给银行规定义务的同时，还规定银行一旦侵犯了银行消费者的权益，或是不履行、不充分履行法律赋予的义务，给银行消费者造成损害的，还应承担相应的民事、行政、刑事责任。如银行利用格式合同或格式条款侵害银行消费者公平平等交易权所应承担的法律责任等。

修改我国的商业银行法建立银行存款保险制度

美国联邦存款保险公司（FederalDepositInsuranceCorporation,FDIC)是由美国国会在1930年大萧条时期大量银行被挤兑后创立的。为恢复存款人对银行系统的信任，根据《1933年银行法》建立了联邦存款保险公司。联邦存款保险公司由理事会负责管理，理事会成员内5人组成，其成员包括货币监理署总监、储蓄管理办公室主任以及总统任命的其他3名理事(含理事会主席)。美国法律要求国民银行、联邦储备体系会员银行必须参加存款保险，不是联邦储备体系成员的州立银行和其他金融机构可自愿参加保险。目前，新成立的银行都必须投保。实际上，美国几乎所有的银行都参加了保险。联邦存款保险公司对每个账户的保险金额最高为10万美元。2007年发生的金融危机，为缓解银行信贷紧缩，美国联邦存款保险公司（FDIC）决定为全美国银行提供担保，总额将高达1.4万亿美元，此举有望带动数千亿美元的银行债券发行，而花旗集团和高盛集团已表示计划发债，FDIC加强对银行债务的担保，在一定程度上等于让金融机构在进入市场时，贴上了美国政府“完全的保证和信用”的担保标签。我国对于存款保险制度的研究已经有十几年的历史了，而且在2007年的全国金融会议上也将此问题提上过议程，制度的相关设计方案也基本达成一致，但是我国还没有存款保险制度。美国的FDIC在金融危机中的优良表现为我国推行银行存款保险制度出台提供了一个很好的契机，何况FDIC在本轮危机中的改革创新和强大的稳定金融作用更加预示着我国要尽快建立这一制度。综合世界各国关于存款保险制度的经验来看，要保证银行保险制度的顺利实施，就要修改中华人民共和国商业银行法，只有法的权威性和稳定性才能让银行存款保险制度的施行畅通无阻。在立法中要明确列出一些具体性可操作的条款，例如存款保险的范围、限额、保费等等。所谓的范围就是只对商业银行中的活期、定期以及储蓄存款这三类提供保险。它与商业保险不同，也不能取代商业保险中的财产保险，基于对金融稳定的作用，她的保险范围有严格的标准。所谓的限额是指，当投保的银行面临破产的境地时，存款保险机构对范围内的银行储户的最高清偿限额。基于此，存款保险机构对每一笔存款保险账户都要规定一个最高限额。所谓的保费就是银行向存款保险机构缴纳的一定的费用。针对不同风险的银行，根据一定的费率来计算保费，而费率的确定需要根据银行的风险系数、承受能力和国家金融系统的稳定程度来确定。通过法律规定设立一个中央存款保险机构。该机构依照存款保险法律规定，由政府出面建立，为的是保障中央集权，以便在全国的范围内统一制度、统一运作。由国务院直属管辖，属于不以盈利为目的的政策性金融机构。

明确规定银监会对消费者权益保护行使监督管理权

目前我国专门保护银行消费者权益的组织机构处于空白。各级消费者协会侧重于消费者非金融性商品消费和劳务消费的保护。应明确规定在银监会下设一个消费者权益保护局，享有对银行履行消费者权益保护义务的监督权和处罚权。规定消费者保护协会和银行业自律协会有权调解银行消费者与银行之间的纠纷；完善银行利用消费者个人信息的规定；完善银行信息披露的规定；完善银行项目收费标准；完善电子银行业务、电子资金转移业务中消费者权益保护的规定；完善信用卡的管理、银行理财业务等新型消费业务的规定；完善银行消费者投诉处理制度的相关规定等等。消费者权益保护局应该充分发挥监管职能，监督各大银行尽快按照银行消费者权益保护条例完善各自的规章制度，并且应该定期或者不定期的对银行执行相关银行消费者权益保护条例法律法规及其规章的情况进行监管。同时还需要设立一个消费者监督投诉平台，让广大的银行消费者参与到监督违规的队伍中来。美国的CAESAR系统就是一个消费者投诉信息共享系统，通过这个系统对银行消费者投诉信息的收集和总结归纳，资源共享，来帮助银行消费者更好的维权。目前我国银监会新确立的四项监管目标就把银行消费者的保护纳入其中，但笔者认为，我国还有必要将保护银行消费者的监管目标在法律中予以明确，使得保护银行消费者成为银监会的法定职责。再通过法律明确赋予银监会对银行销售行为的监督以及处罚权，一旦出现违规的行为，银监会消费者权益保护局应该及时给与处罚。

规范消费者发生纠纷的处理程序

各个国家都有自己的一套的纠纷解决机制，且基本上是鼓励银行消费者保护组织或是机构介入并给予帮助，以便捷、高效、调解为宗旨，努力把纠纷处理程序打造成为银行消费者排忧解难的利器。便捷有效的银行纠纷处理机制，我国不是从来没有，在北京奥运会期间，银监会就在6个奥运比赛城市建立起了一个消费者银行服务投诉联动处理机制，参与主体除了银行监督委员会还有银行业协会和金融机构。该机制费者首先向被投诉银行业金融机构进行投诉；对该金融机构处理不满意的消费者，可以向当地银行业协会投诉；对处理仍不满意的，可以向当地银行监管机构投诉。该机制在其存续期间取得了良好的效果。整个纠纷处理机制分为三步走，分别为内部消化，行业自律和行政处理。第一步是内部消化。当银行纠纷发生以后，银行消费者首先应该与相关银行进行沟通协商，以求获得问题的直接解决。银行受理了银行消费者的请求后，要由专门的部门或是人员对事情进行一个了解和调查，在一个合理的期限内给予对方答复。第二步是行业自律，也就是银行自律机构的处理机制。当银行反馈的结果并不能让银行消费者满意时，银行消费者可以向银行的自律机构提出纠纷处理的申请。消费者银行服务投诉联动处理机制有一个缺点就是没有把消费者保护协会纳入其中，完善后的纠纷处理机制，银行消费者可以在此阶段向消费者保护协会和银行业协会中任一个提出纠纷处理的申请，申请的方式口头和书面均可。如果可以促成双方协商最好，如果不能就在对事件进行一定调查后，由该机构出面组织双方进行调解。银行业协会的调解结果可以直接送达该银行，并责令其进行妥善处理，由于消费者保护协会只是一个民间组织，对银行没有处置权，消协的调解结果要交给银行业协会进行转达。整个自律机构的纠纷解决过程应该在公正、公开、无偿的原则下进行。第三步是行政处理过程，也就是由银监会介入处理的过程。如果第二步的调解结果仍不被银行消费者接受，那么消协或是银行业协会就自动会将纠纷以书面的形式提交到银监会。银监会派出专员对此事进行调查后作出调解结果，只要银行消费者接受该结果，纠纷就止于银监会，并且银监会能够强制银行执行调解结果。由于银监会的裁决权为最终裁决权，也就是行政终局裁决，如果银行消费者仍旧对此结果不满意，就只能提起诉讼。该过程不同于第二个过程是要收取一定的费用的。

银行消费者权益的民事诉讼制度

银行消费者在用尽以上所有的纠纷解决方式之后，就只能以诉讼的方式来寻求救济。但是，就传统的诉讼程序走下来，不仅耗时耗财还会耗费掉当事人的大量精力。银行纠纷有损失的标的额小，受侵害人数多的特点，如果走传统的诉讼程序，不仅成本上不具有可行性，预期值低也是让银行消费者望而却步的一大原因。完善“小额诉讼”制度为保证银行消费者的最后一道救济防线不会形同虚设，建议我国修改《民事诉讼法》，在原有的简易程序的基础上增设“小额诉讼”制度。在刚刚过去的一年，小额诉讼程序的设立在民事诉讼法修改草案的拟定过程中，引起了法学界以及实务部门的高度关注。最后，民诉法修正草案将小额诉讼程序和简易程序做了一定的区分，小额诉讼程序的确立也就成为了其一大亮点。所以呼吁在民事诉讼修正案中可以正式确立小额诉讼的地位。所谓的小额诉讼，是指针对标的额小或是其他金融证券诉讼，旨在高效，快捷，经济地审理案件所设立的诉讼制度。该制度对案件的审理期限、调查取证时间、证据责任分配等都作出具体明确的规定，主要的义务会倾向于落在银行一方。以高效率，低成本，最大限度的维护银行消费者权益为原则。小额诉讼机制和适合用于解决银行消费者与银行之间的纠纷，小额诉讼的特点在于标的额小、审判形式灵活多样、程序简单、费用低，而这些正是银行消费者所需要的。完善“集团诉讼”制度集团诉讼是解决小额诉讼的重要手段。该制度适用于众多的消费者因经营者的同一产品或是同一经营行为遭受权益上和利益上损害的情况。由于单个消费者遭受的损失的标的额较小，比起诉讼过程消耗掉的财力来说，不值得起诉，但是如果遭受损失的消费者联合起来的话，其额度就非常可观。我国《民事诉讼法》第55条明确规定了集团诉讼制度。但是其可行性与操作性不足，应当做出相应的规定，充分发挥在保护银行消费者权益的领域集团诉讼的优势。我们可以借鉴美国的“消费者集团诉讼制度”。美国有“集团诉讼故乡”之称，他的“消费者集团诉讼制度”，其主要目的是向那些在其他情况下无法获得损害赔偿的个人提供救济。团诉讼程序就是为广大弱势且具有集体性的消费者提供一种诉讼方式。这种程序的应用让那些原本因标的额小而不值得动用司法程序去解决问题的集体性案件的当事人的权利有一个恰当的途径得以解决。而且集团诉讼还能够节约司法资源，提高司法效率。举证责任倒置原则银行的消费过程有别于一般的民事交易过程，交易双方并不处于完全平等的地位来进行交易的。整个过程中，除了决定是否进行交易以外，其余的部分都是银行主导，交易合同是银行拟定的格式合同，利息由银行来算，章程由银行规定，对账单由银行出具等等，如此一来，双方一旦出现纠纷，银行消费者在证据方面也处于弱势，我们不能要求原告方去向被告方收集证据，要求被告方提供对被告方自己不利的证据，这于情于礼都说不过去。银行消费者与银行之间的这种关系与医患关系十分相近。为了调和这种近乎两极分化的强弱势差距，我国的银行消费者保护立法中应当把银行的侵权行为也归入到特殊侵权的范围，那么举证责任也就需要倒置，银行方面需自证自己履行了各种应尽的义务，没有做任何足以损害银行消费者权益的事情的情况下，才可以免除责任。这样才能达到维护银行消费者合法权益。