合作社法律制度的性质与改善

导语：合作社法律制度的性质与改善一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

本文作者：孙晓红弓辛荣工作单位：山西财经大学法学院

改革开放以来，合作社已经从计划经济的阴霾中走出来，逐渐回归其市场主体的本原地位。合作社作为市场经济条件下的企业形式，产权制度无疑是决定其性质和法律地位、影响其治理方式以及利益分配等问题的核心制度，是决定合作社存在与发展的关键因素。但是，由于我国目前没有统一的合作社基本法，已经颁布的《农民专业合作社法》也没有对农民专业合作社的产权予以明确定性，围绕合作社产权制度理论界也存在诸多争议，极不利于合作社的发展和社员利益保护，所以，有必要进一步明晰合作社产权，理顺其产权关系，以更好地维护合作社的稳定性，调动社员的积极性，促进合作社的健康发展。

一、合作社财产的来源

产权作为一种制度安排是指法律规定的人们对某种财产拥有和可以实施的一定权利。这些权利就是指人们对财产本身所拥有的占有权、使用权、支配权、处置权、相应的收益权以及人们拥有这些财产所派生出来的各种有形或无形的物品或功效的收益权和不受损害权[1]。产权直接指向“财产”，因此，探讨合作社产权制度首先应厘清合作社财产来源和构成。合作社的财产来源主要有以下几种途径：社员出资入股、合作社经营中的积累、国家扶持资金与捐赠。

（一）社员出资

合作社是为社员拥有和控制的合作组织，社员出资是合作社生产经营的基础，是合作社初始资本的来源。社员最多可以交纳的股金数额，由合作社章程或国家法律规定。

（二）合作社积累的公积金

公积金是合作社在运作过程中产生的一种重要资本，它是指合作社每年从盈余中按一定的比例提取的积累资金，其目的是用于弥补亏损和扩大再生产。

（三）国家扶持资金和捐赠

从国际上看，世界各国对合作社一般都有财政上的扶持。而合作社的制度安排和价值追求及对社会稳定的贡献，使其容易获得社会的各种捐赠，而合作社资金的有限性也需要其扩展资金来源，所以捐赠也就成了合作社的发展资金来源之一。

二、合作社产权的性质

在探讨合作社产权性质之前，首先需要明确的是合作社的产权结构。合作社财产的权利结构就是指占有权、使用权、收益权和处分权的主体构成状况和相互关系。作为企业法人，合作社的产权主体包括合作社和社员两类。合作社的产权尤其是财产所有权的性质的界定与合作社及其社员两类主体相关。

（一）学界关于合作社产权性质的观点之争

关于合作社的产权性质，理论界主要有以下观点：（1）私有产权说。合作社的产权结构以社员个人所有为核心，实质是私人产权。发达国家学者多持此种观点[2]。（2）集体产权说。合作社由联合起来的劳动者共同筹资，共同占有、使用生产资料，共同享有劳动成果，因而是社员的集体所有[3]。（3）复合产权说。该说认为合作社的产权是由两类性质不同但有联系的产权构成的：第一，合作社的产权是在直接生产经营过程中由众多数量大体均等的个人产权复合而成；第二，合作社的产权是由已经集合的个人产权与集体产权复合而成[2]。（4）多元所有、一元经营说。该说认为，合作社的产权和管理制度体现为：一是实行个人所有和集体所有相结合的产权关系；一是实行集体占有、使用的经营关系[4]。（5）合作社产权说。该说认为，合作社的股金的所有者是合作社，社员是合作社的投资人，其依所投之股金对合作社享有社员权。总体而言，合作社全部财产的所有人不是社员个人，也不是社员集体，而是合作社本身[5]。合作社产权的性质存在如此多的观点学说，而且至今没有形成共识，反映了合作社产权制度的复杂性。而合作社制度建设的基石应是作为其经济基础的产权制度，因而从理论上澄清它是无法回避和绕开的课题。

（二）合作社产权界定

合作社产权制度的复杂性除源于上文述及的合作社财产来源的多样性，另外还受合作社特有的属性和宗旨的影响。1.合作社属性、宗旨与产权合作社的最大特点是属利用者（用户、顾客）所有，这也是其最根本的属性。合作社产生的原因就是社员需要合作社这种互助合作组织来解决生产、销售、购买、贷款、保险等经营环节上靠个人无法解决的问题。因此，合作社是利用者拥有和控制的企业[6]。由于合作社是利用者所有的企业，因而它的宗旨是满足社员（利用者）的经济、社会和文化需要，是非营利性企业；合作社不具有公司那样的资本属性，不追求资本利润的最大化[6]。合作社的属性和宗旨决定了其一系列制度包括产权制度的特点。合作社必须以为社员谋取利益、服务社员为目的，而不是实现自身利益最大化。这一宗旨决定了其运作必须以同一性为条件，即合作社的财产所有者和惠顾者同一，可以完全重合，如果二者出现错位，并且错位达到一定程度，则合作社就发生性质变化[7]。合作社是社员劳动者和所有者双重身份合为一体或者使用者和所有者双重身份合为一体的组织。它依靠社员经济参与而生存和发展，为社员服务是合作社的惟一宗旨。所以，股金属于社员个人所有，入社时投人，退社时退出[1]。为防止股金的无节制征收使合作社沦为资本的工具，法律大都对社员的出资加以限制，“防止大股东的形成以及对合作社业务的控制，维护合作社的民主精神”[8]。同时，为体现合作社“社员人数及资本额均可变动”的原则，允许社员自愿退社，并有权请求退还其股金。但这会减少合作社发展所需的资金，动摇合作社对外联系的信用基础。因此，为促进资本的稳定，合作社都会从盈余中提取公积金来弥补亏损和扩大再生产。而正是这部分资金的产权归属成为解决合作社产权问题的关键。归结起来，如何在维护社员财产权利、调动其入社积极性的前提下维护合作社的稳定性和可持续发展成为确立合作社产权制度时着重需要考虑的问题。2.合作社各类财产所有权归属（1）社员出资由于前文所述原因，社员出资应归社员个人所有才能体现合作社的属性，实现其宗旨。前述“合作社产权说”认为包括社员股金在内的合作社全部财产都是合作社本身所有，以解释为什么合作社具有实质上对所有社员股金享有完整的占有权、使用权甚至处分权[5]。这种观点没有看到社员对股金的所有权是终极意义上的。社员拥有股金的所有权并不影响社员与合作社关系存续期间合作社为社员利益对包括股金在内的合作社财产的占有支配权。作为法人，合作社当然有法人财产权，这种权利的客体就是合作社财产，包括社员出资，其实质是一种经营权，与财产的所有权是并行不悖的。同时，社员股金也并非全体社员集体所有，这种观点是受“合作经济是社会主义集体所有制经济”观念的影响，认为社员出资后就失去了对自己出资的个人所有权，实际上是将合作社混同于集体所有制经济，这会导致合作社失去其独立存在的意义。合作社作为市场主体从产生时起就是建立在个人财产权的基础上的，这也是其区别于其他企业形态的根本属性，个人财产权的有效保护是社员参加合作社的动力。（2）合作社积累的公积金公积金的产权归属问题是合作社产权问题的症结所在。公积金的产权归属首先取决于其是否可以分割并量化到每个成员账户。传统合作社理论认为公积金不可分割，国际合作社联盟也持此观点。1995年国际合作社联盟曼彻斯特大会上通过的《关于合作社特征的声明》中提出公共积累不可分割。但是，也有学者反对公积金不可分割，如瑞典学者尼尔森指出，公共积累不可分割原则，使得合作社的公共积累越多，不可分割的集体资产比重越大，脱离社员控制和监督的财产就越多，合作社与社员的距离也越大，社员不再关心合作社的发展[9]。我国《农民专业合作社法》就规定了公积金可以分割量化到社员个人账户，“成员资格终止的，……退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额”。①公积金应否分割？笔者认为，应对合作社存续期间和终止时公积金的分割情况作出分别规定。在合作社存续期间，公积金不能分割。理由如下：第一，为合作社发展提供资金基础的需要。合作社是弱势群体的组织，社员经济实力往往较弱，能够投入到合作社的资金有限，再加上为维护民主和公平原则对单个社员入股的限制更造成资金的有限性，而且，在社员入社自愿、退社自由的原则下，社员退社就需退还股金，这会造成合作社财产的变动性和不确定性。而从盈利中提取公积金并保持其不可分割扩大了合作社可支配的资源，为合作社的发展壮大提供了物质支持。第二，扩大合作社交易、保护债权人利益的需要。因退社自由引致的合作社财产的变动性和不确定性以及由于捐赠的不稳定性和财政补助的有限性，会导致与之交易的相对人利益有可能缺乏足够的财产担保而面临风险，会降低相对人与合作社交易的积极性，这同样会成为合作社发展的制约因素。不可分割的公积金恰能对上述制度缺陷加以弥补，对保护相对人利益、鼓励其与合作社交易具有积极意义。当然，公积金不可分割可能会导致合作社积累基金越来越多，当积累基金在合作社自有资产中的比例达到一定程度（通常是50%）或者更多时，剩余控制权将出现不平衡。这也是上文中学者反对公积金不可分割的顾虑之一。此时，合作社内部相对富有的社员往往会利用相对控制权进行内部寻租活动，其主要方式就是通过压低收购价格、转移未分配储备金或留存收益来加以实现[10]。但这一问题并非必须通过分割公积金来解决。可行的做法是当公积金累计达到一定水平后，减少公积金的提取，直到公积金和社员出资总额达到适当的比例。在公积金不可分割的情况下，公积金的产权归属就非常明确了：社员共同所有，合作社对其拥有占有、使用、处分的权利，即经营权或支配权。在社员共同所有的情况下，这部分财产具有集体性质，在合作社存续期间，社员不得请求分配公积金，某一社员退社时也不能要求量化返还。而在合作社终止时，从合作社盈余中提取的公积金应允许在社员中进行分配，合作社公积金的最主要作用在于弥补亏损和转增资本扩大再生产，以维持合作社持续发展的能力，因此在合作社终止时该积累可以分配给社员。

（三）国家扶持资金和捐赠

由政府直接补助形成的财产，笔者认为，其终极意义的所有权归国家，合作社社员对国家投入资金形成的资产只享有收益权，而投入资金的占用权、使用权和处分权则由国家让渡给了合作社。因此，由政府直接补助形成的财产在合作社存续期间不宜量化分配给社员，在合作社终止时可以移交其他合作社或用做公共事业。因为政府的补贴体现了政府支持合作社的政策，是对合作社事业的扶持，而非谋求某一特定合作社社员权益的增加，这部分资金一般主要用于开展信息技术交流、社员教育培训、质量认证等有关合作社事业发展的公共项目。所以在合作社终止时，这一部分财产应继续用于支持合作社事业的发展，不能分配给社员。社会捐赠的性质类似于国家扶持资金，只是所有者虚化。这部分财产的处分与国家扶持资金相同，即不能分配给社员，在合作社终止时继续用于支持其他合作社发展。综上所述，合作社的产权是社员个人所有权、社员共同所有权和国家所有权复合的产权，合作社对合作社财产拥有的占有支配权，即经营权。

三、我国现行法律对合作社产权的规定及其完善

我国目前没有统一的合作社法。已颁布的《中华人民共和国农民专业合作社法》是合作社领域位阶最高的立法。《农民专业合作社法》中涉及合作社产权制度的规定。但是非常不明确，没有从根本上解决产权问题。关于农民专业合作社财产的形成，《农民专业合作社法》第四条第2款以及《农民专业合作社登记管理条例》第8条作了规定。上述法律法规规定了作为农民专业合作社产权基础的资产构成，即农民专业合作社财产一般由成员出资、公共积累、国家财政补助资金和社会捐赠等4个方面构成，对这些财产，农民专业合作社享有占有、使用和处分的权利。另外，《农民专业合作社法》其他一些条款对上述几类财产的权属问题作了进一步规定，但是仍存在一些问题需要改进。

（一）关于社员出资

《农民专业合作社法》对社员出资的产权归属应当说作了符合合作社本质属性和宗旨的规定，基本确立了社员对其出资的个人所有权。该法第21条规定“：成员资格终止的，农民专业合作社应当按照章程规定的方式和期限，退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额”。我国《农民专业合作社法》对社员出资的产权归属的规定是符合社员利益保护需要的。

（二）关于公积金

《农民专业合作社法》没有规定合作社公共积累的不可分割，而是规定将公积金量化为每个成员的份额记载于社员帐户，并规定成员资格终止的，应当按照章程规定的方式和期限，退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额。①该规定体现了合作社从20世纪五六十年代作为单纯的国家对农业进行社会主义改造、建立集体所有制的工具，向本源意义的合作社的回归，保护了社员对于合作社的财产权利。因此，有学者评价该规定体现了对农民在合作社中的主体地位的保护，对公共积累的个人量化克服了传统合作社产权模糊的弊端[11]。但是笔者认为，如前文所述的原因，这种公共积累的个人量化并在社员退社时返还有矫枉过正之嫌。为了增强合作社的对外信用和发展基础，未来合作社法对合作社公积金的可分割性应区别合作社存续期间和终止时两种情况分别加以规定，在合作社存续期间，公积金不得分割。我国台湾地区《合作社法》第23条即规定“社员对于公积金，不得请求分配。”在不可分割的前提下，在合作社存续期间这部分财产应属全体社员共同所有且不可分割，只有合作社终止时才能分配给社员。

（三）关于国家扶持资金和捐赠

根据《农民专业合作社法》第21条、第37条的规定，国家财政直接补助所形成的财产归属可平均量化到成员份额，但社员退股时能否退给社员没有明确，从第21条的规定看应是不返还。《合作社法》第四十六条中又进一步规定，农民专业合作社接受国家财政直接补助形成的财产，在解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员，处置办法由国务院规定。而对社会捐助，《农民专业合作社法》第37条只规定捐助所形成的财产归可平均量化到成员份额，但没有规定社员退社时是否返还，也没有规定合作社终止时如何处分。笔者认为，《农民专业合作社法》的上述规定合理之处在于规定了合作社终止时国家财政补助形成的财产不分配给社员，体现了国家的终极所有权。存在的问题：一是将国家财政补助和捐赠所形成的财产在合作社存续期间量化分配给社员，没有强调将其用于有关合作社事业发展的公共项目以及对外的信用担保。二是对社会捐赠所形成的财产没有规定在合作社终止时也不得分配给社员，因为社员对这部分财产不享有所有权。对这两个问题，在未来合作社法的制定中应加以修正。