中国农地法律制度的改革途径

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本文作者：汪军民工作单位：中南对经政法大学法学院,

一、问题的提出

土地承包经营权制度经过近30年的实践,已经表现出了巨大的经济社会发展绩效,为促进我国农村经济的繁荣、加快农业经济增长、提高农民物质文化生活水平,发挥了不可替代的作用。然而,随着社会经济环境和条件的变化,现行土地承包经营权制度表现出某些不完善的地方。针对这些问题,学者们提出了若干有关农地制度改革的思路。到底如何选择农地制度改革的路径,我国的农地制度是走国有化道路;还是私有化道路?诸如此类问题,有学者(曹振良,1994;周天勇,2005;乔新生,2004;张德元,2003;陆奕彪,ZIX)0;等等)提出了土地国有化主张;另一些学者(文贯中,2006;杨小凯,2002;蔡继明,2以抖;陈东琪,1989;等等)则提出了土地私有化主张。学者们研究的重点集中在农地私有或者公有问题上,即沿着“所有权改革路径”寻找我国农地制度改革的方案。这种研究思路至少存在两个方面的问题:一是没有充分考虑我国大陆法系的法律传统,忽视了土地权利的内部结构,单纯将产权等同于所有权,误认为农地制度的改革就是所有权制度的变革,因而,存在着研究路径的偏差;二是没有将农地制度与实现农地制度的组织形式有机结合起来,探寻农民土地权利实现的形式。本文拟对两种“所有权改革”路径进行剖析,在此基础上探讨农地制度完善的路径。

二、土地国有化方案与评析

在农地制度改革方案中,到底为什么要实现土地国有化改革?土地国有化是否可行?

(一)土地国有化的基本模式

所谓土地国有化,就是将农村土地集体所有制改变为农村土地国家所有制,使我国土地所有权制度的“二元结构”转化成“一元结构”。。依据这一主导思想,存在着如下具体的做法。1.“土地国有,农民永佃”模式。‘11在现存的以家庭经营为主体的土地承包经营基础上,将纯粹形式化的土地集体所有权转归国家,国家用永佃制形式把国家与农民之间的土地承包关系制度化和法律化。这种由土地国家所有权与农民使用权、国家所有权主体与家庭经营主体直接对应的组合结构,并不改变土地的家庭经营方式与均等的小规模经营结构,丝毫不触动家庭经营主体的经济地位、财产地位、法律地位和切身利益。切实施国有永佃制后,土地使用权归农民,农民使用土地不受外来干扰,在完成土地税以后,农民有取得经营成果的权利,以及转让土地使用权的权利。国家只征收统一的地税来节约交易费用,区分政府职能与经济活动。。l对于这种永佃制是否是有期限限制,有学者提出了国有加999年使用期方案。º2.“土地国有,租赁经营”模式。具体做法是:改土地的集体所有制为国家所有,各级政府代表国家对土地实行直接占有,对一切土地实行有偿使用。各级地方政府承担土地登记、土地承租登记、土地流动登记以及地租征收等职能,并履行区域土地整治、土地投资、土地防护等组织职能。土地承租给农民共同经营或雇工经营,租赁主体可以是个人、农户、联合体。农民凭借其经营能力提出承租申请(包括承租期限、承租面积等),在得到地方政府许可后进行有限承租经营,并履行与土地整治相关的经济义务。国家和地方政府征收地租,求得土地所有权在经济上的实现。绝对地租返回土地,作为国王开发和国土整治资金。t4]实行土地国有制,根据两权分离的原则,把土地分片租给农民耕作,以收取地租,并有意识地造成一定的规模经营,使土地向种田能手集中,在某些场合,还可以转让土地的占有权,出卖某些土地的占有期限,以推动私人经济的发展和外资投人的增加。。,3.“土地国有,私人经营”模式。土地私营是一个经济概念,它包括单一农户经营、若干农户联合经营以及家族经营,也可以是具有一定规模的农业企业的组织形式。在这种模式下,国家土地所有权的经济实现形式是地租、地税,它的主要体现是:农民不能将土地作为私人财产任意支配,如不能将土地闲置不用,不能将土地出租、出卖、赠送给外国人,不得妨碍国家对土地的统一规划和改造治理、农民依法接受国家对土地经营者所进行的资格考查。[6]4.“土地国有,承包经营”模式。农地国有化后,国家可继续维持农村现有农用地的承包关系,对收回的土地招标承包,扩大经营规模。对愿意承包国有农用土地的农户或农民,国家应无偿或以极低的地租提供土地,同时鼓励有条件的地区和农产扩大土地经营规模。为保证农用地的合理使用和农产品的供应,国家与承包户签订农产品销售合同,对在正常情况下不能完成合同或无力经营国有土地的农户,国家可收回土地,转包给善于经营的农户。

(二)土地国有化的理由

主张土地国有化的学者认为,从社会经济长远发展趋势、缓解中国人地比例严重失调的矛盾以及有利于国家宏观调控来考虑,我国农村土地应当实行国家所有制。其原因在于:第一,国家所有制有利于科学、合理地利用现有土地。第二,有利于土地的综合养护治理,包括农田水利基本建设,优化土地生态环境,提高土地质量,增强土地的整体生产能力。第三,中国农村土地集体所有制实际内在经济机制较弱,逐步发展到国家所有制对农民震动不太大。第四,实行土地国有制后,无论是实行个人承包,或集体承包,还是实行有偿租赁制,对经营者都没有什么影响。‘81从国家控制社会的角度,土地国有化的本质是在法律上规定土地所有权与土地管理权的统一,国家直接规定土地使用权的分配方式,使区域的土地分配方式与区域发展阶段相适应,强制加速土地生产要素高效率的流动,阻止低效率的不公平的流动,确保我国现代化的稳步推进。国家能否有效地控制土地,是国家能否有效地控制农民、控制农村、乃至控制整个社会的关键。四,针对现行土地承包经营责任制存在的问题,主张将虚拟的农村土地所有制改为国家所有制,建立统一的土地所有与土地管理制度。认为土地私有制只能使土地与人口之间的关系更加紧张和复杂化,而土地承包经营权制度不应当成为中国农村土地经营的唯一的和普遍的模式,各地应当根据生产力发展的需要,在国有化的基础上,探索新的土地使用机制。汇10]实行土地国有化,既符合社会主义的本质要求,也可以解决现行土地制度中所有权主体缺位,集体土地产权不清等制度缺陷。由于土地资源的重要性和稀缺性,土地制度应当能最大限度地激励农民对土地资源的充分利用。实行土地国有化,可以从根本上解决土地管理混乱、土地资源浪费等问题。还有学者认为,只有实行土地国有化才能更好地明晰产权,才能更好地贯彻农村基本政策。‘川总之,赞成土地国有化的主要理由有:实行农村土地国有化,有利于国土综合整治,有利于土地管理;障碍小、成本低;与社会主义本质相一致,等等。

(三)对土地国有化方案的评析

土地国有化变革的实质在于土地所有权制度的变革,所选择的是“所有权改革”路径。从实行土地国有化的方式和理由来看,在我国现阶段,将农地国有化既是没有必要,又是不可行的。1.主张农地国有化理由都是不充分的。(l)农地国有制并不是保证农地资源有效管理的唯一模式和最优选择。实行农地国有制,固然强化了国家对农地资源的管理,对于控制农地资源利用,防止农地浪费,起到了一定的作用。但这并不能解决农地制度中的根本问题。农地制度的根本问题在于,如何建立农地的公平和有效利用的运行机制,确保农地与农民之间的有效结合。这就要求将农地的权利合理配置给农民,而不是将农地权利远离农民。尽管将农地从集体所有改变为国家所有,似乎只是公有制形式变化,农地公有制性质并没有发生根本变化,但是,这种“形式变化”使农民失去了所有者即“共有”的身份。其结果将抑制农民生产和投资的积极性,限制农民经营自主权。况且,我国农村地区差别较大,农地资源状况千差万别,人口与农地之间的比例不同,实行统一的国家所有制,不利于对土地资源的管理,不符合我国的国情,因而,实施起来将存在很大的障碍。(2)在农地国有制的基础上,规定农民使用土地的期限为999年是缺乏依据和没有意义的幻想。从法律的角度看,农民使用土地的权利是一种用益物权,用益物权的特征之一是“有限性”,这种期限之长短与社会经济环境、人口的变化而变化。因此,对土地使用权规定一定的期限是必要的。问题的关键是期限多长,才算合理和科学。确定土地使用权的期限,应当考虑人地比例关系、社会经济发展状况、未来社会发展需要,以及土地使用期限与农民积极性之间的关系等因素。并不是土地期限越长,农民的积极性就越高。土地使用权太短或太长,均会制约农民积极性的发挥,因此,在土地使用权期限问题上,一定存在一个最佳的年限范围,在这个范围内,农民生产经营的积极性最大,小于或超过这个范围,都将降低对农民的激励。另一方面,社会经济发展是处在不断的变化过程之中,未来的社会千变万化,很难预测,试图规划几百年以后的事情是没有意义的,也没有必要。未来的农地制度一定要随着未来社会发展变化而变化,这是农地制度变迁的规律所决定的。从几千年古代历史来看,古代社会生产力发展那么缓慢,且落后,但很少有一种农地制度几百年不变。(3)实行土地国有化并不意味着土地产权必然清晰,而其他的所有制形式就不能实现产权清晰。如果说土地集体所有存在产权不清晰的话,那么,由集体所有变成国家所有同样存在着“产权不清”问题。其实,问题的关键不在于,产权是否得到清晰,而在于土地权利结构如何划分,以及土地使用权如何有效的配置给农民,以保证农民积极性的充分发挥。一些西方学者大肆鼓吹“产权清晰”是市场经济有效运行的必要条件,显然将“产权”概念取代了“权利的内部结构”,混淆了英美法系背景中的产权与大陆法系的物权的差异。总之,主张土地国有化的理由是缺乏根据的。2.土地国有制下的几种模式均存在着较大的制度变迁成本。在“土地国有,农民永佃”模式,“土地国有,租赁经营”模式,“土地国有,私人经营”模式,“土地国有,承包经营”模式等几种土地国有化的具体模式中,土地所有权制度的性质是相同的,所不同的是经营权制度。它们都是“两权分离”的具体形式。在土地问题上,存在着两种“两权分离”,一种是经济学视角的“两权分离”,即土地所有权与土地经营权分离;二是法学视角的“两权分离”,即土地所有权与土地使用权的分离。两种“两权分离”既有区别,又有联系。虽然上述几种模式都是在土地国有制下,所表现出的不同形式,但在如何实现“两权分离”,以及“两权分离”的公平与效率方面存在着较大差距。“土地国有,农民永佃”模式是永佃制的一种形态。在古代社会,永佃制曾发挥过重要的作用,»但随着社会的发展,永佃制已经逐步退出历史舞台。我国台湾地区曾实行过永佃权制度,但现在已经废除。实现这种制度,需要将现有的土地集体_所有制转变为国家所有制,由于会受到农民的抵制,制度变迁成本较大,而将承包经营权变成永佃权,将引起社会利益的调整,必然会带来社会动荡。“土地国有,租赁经营”模式中“租赁经营”与“永佃经营”模式的差别是,前者属于债权性质的经营方式,而后者属于物权性质的经营方式。显然,在保护土地承租人(农民)利益方面,“永佃经营”优于“租赁经营”。这种模式存在的主要问题是,租赁关系不利于农民获得稳定而有保障的土地使用权,而且,如果租赁关系是有偿的话,那么,必将增加农民的负担,限制了农民经营的积极性。“土地国1有,私人经营”模式存在着较大的模糊性。所谓“私人经营”,肯定是指个人经营,但个人获取经营权的依据、资格主体、经营规则等均不明确。农地是农民从事农业经营活动的物质资料,如果允许私人经营,那就意味着非农民主体可以通过一定的方式,投资于农业,在这种情况下,农民的利益如何得到保证。很明显,从现有农地制度过渡到这种制度存在着巨大的制度变迁风险。至于“土地国有,承包经营”模式,其实质与现行土地承包经营制基本相同,只不过土地公有制内部结构发生了由土地集体所有向土地国家所有的转变。这种转变只会增加制度变迁成本,而不会增加制度变迁收益,因为,制度变迁并没有引起制度功能的变动。事实上,由一种土地制度变迁为另一种土地制度,需要付出较大的制度转换成本,经过复杂的阶段。有鉴于此,土地国有制下的几种具体模式,由于其存在较大的制度变迁成本和风险,因此,并不能成为我国农地制度改革的目标模式。3.土地国有化不适合我国农村的现状。我国是一个农业大国,农业人口较多,地区差异较大,实行统一的土地国家所有制,不能满足各地不同水平生产力发展水平的需要。土地制度属于生产关系的范畴,依据生产力与生产关系相互作用的原理,生产关系的调整和变革,必须以促进和适应社会生产力发展为原则,土地国有化使全国广大的、不同地区的农村组织失去了存在的物质基础,农民的利益无法通过集体组织得到实现,这样一方面大大抑制农民生产经营的积极性;另一方面,将会危及我国农村基层政治制度的基础。总之,在我国目前农村生产力发展水平较低,地区生产力发展不平衡,且资源察赋差异较大的情况下,推行土地国有化存在着较大的制度变迁风险。

三、土地私有化方案与评析

在学界,主张土地私有化的呼声高于主张土地国有化的呼声,特别是在经济学界。由于受西方新制度经济学理论思潮,特别是产权经济学思想的影响,有一大批受过西方教育的学者,极力主张在我国农村实行土地私有制改革。

(一)土地私有化的基本主张

所谓土地私有化,是指将农村土地集体所有权制度改变为私人所有制,赋予农民个人土地所有权。其性质同样属于所有权制度改革,遵循的仍然是“所有权改革”路径。我国农民的土地私有制在1985年就已经提出来了,1987一1988年期间,主张土地私有制的呼声日益高涨,近年来又有抬头的趋势。主张土地私有化的学者认为,农地私有化是农村土地产权改革不可避免的一步。‘12]土地私有产权制度的确立,是建立市场经济和实现“现代化”的必要条件。‘l3]农地私有化和城市化、全球化的结合,必然是一个多赢的结果。政府应当尽快在典型的农区,特别是在主种粮食的地区,首先实行农地私有化的试点,在总结经验的基础上向全国推广。‘l4]土地所有权私有化不但对经济发展有重大意义,而且对减少社会纠纷、安定团结、稳定地方财政有重大意义。土地所有权私有化后,土地市价上升,土地交易增加,地方财政收人增加,也使地方财政、地方基础设施,地价之间的反馈制度化,使地方政府官员的收人和士气提高。效率上升。【15j还有人认为,农地产权制度的演变其实是逐渐从公有产权向公有产权的变迁,而且,这种变迁不是人为施加的,而恰恰是经济社会发展的客观要求和必然结果。只有确立土地私有权,才能发挥市场机能并摆脱行政权力对资源的配置。L16]针对目前农地制度存在的问题,也有人提出“有限制的农地私有制”,或称“个人所有权为主,集体所有制为辅的”农地产权制度。L17]所谓“以个人所有权为主”,是指农地应从现行法律上规定的集体所有制转变为私有制,让农民真正享有与私有制性质相一致的产权体系中的各种权能。所谓“以集体所有权为辅”,是指为使每个农民拥有一份赖以生存的土地,必须每隔一较长的时间(例如30年)搞一次“微调”,将每户超过人均耕地的部分重新分配,因而,这部分土地属于集体所有制。总之,主张土地私有制的学者普遍认为,土地私有制是我国农地制度的最好模式,应当在我国农村逐步推行。

(二)主张土地私有化的理由

主张土地私有化的学者认为,土地私有化有其深刻的理论基础,其理由如下:11.在一个生产力落后、土地资源不足、土地使用效率和土地肥力不断走向恶化的国家里,必须按照现代商品经济发展的要求来重新构造土地所有权制度。土地所有权主体明确,才有可能提高土地使用的长期效率,充分发挥市场对土地资源的调节作用。因此,让农民把土地所有权购买下来,然后再合股经营。〔‘.xp‘哪,2.现行农地制度存在严重的弊端。(l)中国现行农地制度只能算是一种临时性安排。因为和真正的市场经济原则仍有极不相容之处。因此,存在不可克服的矛盾:要忠于公平原则,土地必须随人口的变动随时调整乃至重分,因而必然牺牲土地使用权的稳定,进而影响农民对农业和农村的长期投资;要避免这种影响,保护土地使用权稳定,则必须停止因人口变动随时调整土地,因而不得不牺牲公平的原则。显然,这种土地制度无法两者兼顾。事实证明,现行土地制度的乌托邦色彩过于浓厚,虽然瑰丽高远,却无法兑现。这种制度既没有避免农民相对境遇的每况愈下,又没有避免无地农民的大量涌现,土地纠纷的急剧上升和农村基础设施的常年忽视。(2)由于缺乏排他性的所有权安排,租赁市场无法顺利发育,严重损害纯农户,特别是纯粮农的利益。现行农地制度引起了农民相对收人的日益恶化、土地市场失灵和中国农村的逆向淘汰,以及土地的非市场配置,土地细零化。(3)离开了土地私有化,农村金融难以发育。由于农民没有土地所有权,无论是农业银行还是农信社都无法将农户所使用的土地视为有效的抵押品,因而农村金融仍然无法正常发育。实行土地私有,土地便可用作抵押,不但使农民获得贷款时不用过多依赖人情,而且贷款额较多、期限较长,利率较低,这是在土地集体所有的制度下农民所得不到的金融服务。(4)实行土地私有化,可以避免城市化过程中,对农民利益的侵害。如果农民拥有土地所有权,既不会发生如此耸人听闻的当代圈地运动,城市化过程也会更加稳步而健康。其原因在于:首先,在土地私有制下交易成本的大大提高会自动保障农民利益。开发商必须和一个个的农民打交道,不像现在只要买通村镇的主要干部,便可圈到大批土地。其次,除非能证明开发项目的公益性,开发商无法借助政府的权威强行征用。他们必须以市价充分补偿农民,因而出售土地的好处大部分归农民。第三,堵塞干部腐败的门路,对廉政建设大有好处。第四,由于收狗成本高昂,开发商不会在大批圈地之后又闲置不用,有利于保护耕地。第五,土地私有制下,土地可以自由买卖,全国城乡土地市场可以统一化,使城市化过程由政府主导转为市场引导,有助于城市化的稳健发展。因为除非农地转化为非农用地后带来的价值远远高于农地的价值,开发商不会轻易购置,更不会长期闲置。第六,防止在保护耕地的名义下,人为限制本来可以长大的城市的成长,反而损害农民的长期利益。‘19]鉴于此,解决“三农”问题不能回避农地私有化。3.农地私有不仅在增加农地产权稳定性、流动性以及提高农地生产力和农地资源配置效率等方面有明显的优势,而且能够促进农村剩余劳动力的转移,加快城市化进程,更好地发挥农地的社会保障功能,从而有利于农村社会的稳定。侧总之,在主张土地私有制的学者看来,只有私有化才能发挥市场机制的作用,才能促进资源配置效率的提高。中国目前农村存在的所有问题都源于现行农地制度,只有实行私有化才能彻底解决这些问题。土地私有制是解决我国“三农”问题的灵丹妙药。

(三)土地私有化方案的剖析

土地私有化的观点无论在逻辑关系,还是在论证依据和理由方面均值得商榷。从主张土地私有化的理由来看,在我国现阶段实行土地私有制存在着如下问题:1,土地私有制并不是实现土地资源配置效率提高的唯一形式。市场经济的发展客观上要求社会资源在全社会范围内实现优化配置,土地作为重要的资源也不另外。土地资源配置的目标就是实现效率最大化,因而,效率成为资源配置的主要目标,同时也是土地制度安排的重要价值标准。土地的所有者具有独立的排他性的权利,对于促进土地资源在全社会范围内合理流动,具有重要的意义,然而,土地私有化并不是资源配置效率最大化的必要条件。赋予农民自主的土地使用权才是促进土地资源配置的必要的和基本条件,从这个意义上来说,土地使用权制度的改革对于土地资源配置起着至关重要的作用。从理论上来看,显然市场经济与私有制并没有必然的联系,换言之,土地私有化并不是市场经济运行对土地制度要求的唯一形式,私有制可以与市场经济相结合,公有制也可以与市场经济相结合。2.实行土地私有制存在巨大的政治风险和操作成本,因而实施的难度较大。(l)土地私有化很显然与1社会主义经济规律背道而驰,其变革与运行机制必然会遭到社会基本制度的刚性约束,在政治上有风险。(2)土地私有操作十分复杂。如果把土地分配给农户,分配办法和分配标准很难选择,新增人口如何处置?谁作为监督分配主体?这些问题很难解决。因此,存在着较大的交易成本。(3)土地私有化强化了土地的福利保障功能。土地私有化没有考虑到我国的基本国情和农民思想体系,土地私有的结果只能是强化土地的福利保障功能,削弱其经济生产功能,从而制约着土地商品化及土地集中机制的形成,地租归农户所有,也会导致宏观管理失控。(4)农地私有对于农村公用土地及设施,由于农民进行联合投资的交易费用较高,因而投资下降,影响农业现代化建设。。IJ(Pl28一l29)土地私有化是一个大的制度变革,涉及到方方面面的利益,势必引起巨大的社会震荡,就目前中国来说是行不通的。。2]3.土地私有化只会加剧、不能解决我国农村和农业问题。在中国,土地私有化不会促进有效率的土地流动,相反,会加剧土地兼并,形成不适应社会经济发展需要,与合理的人地比例关系背道而驰的土地集中。土地私有化在农村经济较发达的地区将加剧农业兼业化和土地的非流动性;而在农村经济较为落后的地区特别是贫困地区将加剧土地的流动和集中,同时产生出一大批失去了土地、又未能在非农产业就业的农村劳动力。圈由于我国土地资源十分匾乏,土地供求关系失衡,人地比例矛盾突出,在这样的背景下,实行土地私有化,将会导致土地供求关系的进一步紧张,从而使农村出现两极分化,失地农民将可能更多。而与土地非农化情况下形成的失地农民相比较,农民的状况将更差。西方国家实行土地私有化制度是诱致性制度变迁的表现,有其产生的历史背景。况且,在已经实行土地私有制的国家也不是一律地、绝对地实行土地私有化。因此,西方的土地私有制有其特殊的历史背景。俄罗斯实行土地私有化有一个非常重要的条件,即俄罗斯不存在人地矛盾紧张的现象,因此,他们可以拿出一部分土地用于按照目前农业人口进行分配,即便将来有大量的新增人口出现,也有大量的土地储备以备人口增加对土地的需求。而我国则不具备这个条件。土地制度这个公共产品,与其他公共产品和私人产品不同,它具有不可复制性。所谓不可复制性,是指由于土地制度安排取决于一国的自然察赋、社会经济背景、人口状况、生产力发展水平、历史文化传统等因素,因此,具有强烈的国别或地区差异性,在一国所形成的制度无法完全移植到他国。即便发生了制度移植,也可能因为“水土不服”而降低制度效率。4.从我国历史来看,土地私有化是导致土地矛盾的激化,使土地制度成为社会变革的根源。自秦汉以来,土地私有制就已经产生。在随后的两千多年时间内,土地私有制和土地国有制共存于封建社会,土地私有制既是推动生产力发展的动力之一,又是阻碍社会进步的重要因素,并且成为历代社会矛盾激化的根源,成为制度变迁的原因。历代土地制度的成功和有效运作,原因在于以授田、均田、屯田等为具体形式的土地用益物权制度(土地使用权制度)的广泛适用,而不是因为土地私有制的推行。促使土地与资本直接结合,并且激励农民生产经营积极性的同样取决于这些用益物权制度。土地私有制必然会导致土地的集中和兼并,其结果是土地租佃制的产生,而租佃制正是封建社会制度的经济基础。5.土地私有制的改革思路混淆了土地权利的内部结构,认为只有将土地所有权确认给农民个人,才称得上“产权明晰”。而事实上,土地权利有土地所有权与土地使用权所组成。在土地权利结构中,只要土地使用权配置给了农民,农民就可以获得土地使用、收益的权利,这种权利结构是清晰的。并不一定只有土地一定由农民私有才叫“产权明晰”。6.土地私有化不是土地抵押的唯一途径,土地使用权也可以作为抵押的客体。文贯中认为,“农民没有土地所有权,无法用土地作抵押,农村金融难以发育”的观点是没有根据的。土地使用权,如土地承包经营权是一种受到法律保护的农民的财产权利。只要法律允许其抵押、出资等方式流转,它就可以作为抵押的对象。我国《土地管理法》、《物权法》规定,依法取得的建设用地使用权可以抵押;((土地承包权》规定,“四荒”地承包经营权也可以抵押。7.土地私有化将导致土地资源和土地权利配置的不公平。公平与效率是土地资源利用中的两个重要原则。在我国农地资源十分稀缺,人地矛盾异常突出的环境下,实行土地私有化,将促使土地权利向一部分“富人”群体手中集中,造成那些仅仅依靠土地生活的人失去土地权利,从而引发社会的不公平。尽管土地私有化在一定程度上有助于土地资源利用效率提高,但这样的效率是短期的、局部的、不稳定的,极可能是以牺牲大部分人利益为代价的。总之,土地私有化在我国农村是行不通的,它不符合我国农村的现实需要,无法实现公平与效率的结合,因此,不能成为我国农地制度变革的方向。

四、在土地集体所有制前提下完善土地使用权制度

尽管土地承包经营权制度对我国农村发展起到了巨大的推动作用,然而,随着社会经济的发展,土地承包经营权制度也存在着一定的缺陷和不足。问题的关键不在于该制度是否存在缺陷,而在于这种缺陷和不足能否通过农地制度的进一步改革和完善,使其符合社会生产力发展的要求。如果现行农地制度无法解决现实问题,不能满足农村经济发展的需要,那么就应当对其进行彻底的改革;如果现行农地制度不存在根本性的矛盾,可以通过进一步完善满足农村社会经济发展的需要,那么就应当坚持现行农地制度的基本道路不变,改革不适应经济发展需要的环节。相对而言,后者可以大大节约社会制度变迁成本,保持社会发展的稳定。

(一)我国现行农地制度存在的主要问题

关于现行农地制度存在的缺陷,学者们从不同的角度进行了分析。有学者指出,现行农地制度存在如下缺陷:1.集体土地所有权制度的缺陷。现行农地制度有两个层次的内容,从所有权角度看,实行的是农民集体所有制,土地的所有权属于农民集体;从使用权角度看,实行的是土地承包经营责任制,土地的使用权属于农户或农民。所有权主体不清,不仅‘农民集体”的含义模糊,而且“集体”的边界不清。乡(镇)、村、小组三级主体的利益分享没有界定;集体土地所有权最主要的主体—村民小组没有法人资格和地位,也不具备履行责权利的实力;所有者的责权利不对等。2.农户土地使用制度的缺陷。集体土地承包经营的主体—农户(或家庭)不具有法人资格和地位;使用权的起点和期限不明确。3.土地使用权流转制度的缺陷。土地承包经营权流转是有条件和有限制的,土地承包经营权不能出资、抵押、继承等。4.农户土地使用权保护机制较差。农户土地承包经营权缺乏稳定性,经常受到侵害。训蝴侧特别是在土地征用中,通过政府特有的征地行为侵害农民利益的现象非常严重。还有学者认为,家庭承包制的建立与推广,实质上就是农村土地产权结构的一次初步改革。它把集体经济组织的土地产权分解为所有权与占有权(或称经营使用权)。其存在的主要问题有:1.公社制度解体,造成土地产权主体削弱,土地关系混乱。土地产权关系的混乱,束缚了农民对土地投人的积极性。造成了土地纠纷屡屡发生。2.实行按农户人口平均承包土地,造成土地经营规模过小,妨碍农业生产规模经营。土地按户平均分配,使地块零碎,而且还存在继续分割的趋势。小规模土地经营方式阻碍了生产力发展水平的提高,农业生产机械化、现代化无法得以实现。3.土地流转缓慢。以Fl件181’实行家庭承包制后,为了稳定农民对土地的投资,实行“增人不增地,减人不减地”的政策,使农地在本村内失去微调的机会,出现了土地承包经营权供求结构矛盾。由于农地制度存在上述问题,因此,土地规模小而分散,导致劳动生产率低,规模经营效益低下;阻碍了农业投资和农业技术进步;导致经营行为短期化;阻碍了生产要素的合理配置。国对于我国现行农地制度存在的问题,大部分学者认为现行农地产权制度存在严重的缺陷,因此,制度改进的重点理所当然地放在农地所有权制度改革上。上述观点从一定角度来看有一定道理,但并没有抓住问题的实质。事实上,我国现行农地制度是我国特有的历史背景下形成的,具有较强的路径依赖特征。人口多、耕地少,地区性资源察赋、地理环境和经济发展水平的差异性,是决定农地制度选择的制约因素。在相当长时期内,我国农地所承担的社会保障功能不会改变,农地均分原则仍然是我国农地资源配置的重要原则。问题的关键不在于是否取消农地社会保障功能和农地均分原则,而在于如何实现‘农地社会保障功能”与“农地生产要素功能”之间,农地承包经营权公平配置与农地资源有效利用之间的平衡。家庭承包制在产权安排上的最大特征就是在坚持集体所有制前提下,明确地界定了个人对土地的产权,确定了农民个人的利益和权利边界,从而形成了农民积极耕种土地的激励机制。而这个制度的最大缺陷在于:在落实和界定农民个人产权以形成有效激励的同时,把土地等生产要素的经营权分割和分散了。这种产权状况虽然解决了农民的产权激励,从而解决了生产积极性问题,却肯定不适合于现代农业的发展。训现行农地制度存在的主要问题表现在:1.土地权利配置既缺乏公平,又缺乏效率。首先,土地所有权主体不明确,“集体”的概念和范围法律没有明确规定。只有将“集体”落到实处,并且使“集体”真正体现和代表农民的利益,土地所有权制度才能得到完善。其次,土地使用权并没有不折不扣地赋予农民,农民长期、合法持有的土地承包经营权经常因为村干部的违法行为、不规范的土地征用、征收行为而受到侵害。现行的制度安排反映出土地权利配置缺乏效率。2.土地均分制度无法实现规模经营,制约土地生产效率的提高。以土地为对象进行土地均分,导致土地不断碎化,阻碍了土地向规模经营方向发展。3.土地承包经营权的静态配置不适应人口变动对土地承包经营权供求变动的影响。政府提出的“增人不增地,减人不减地”的政策,是以牺牲一部分人(新增人口)的利益换起另一部分人的利益。土地权利的配置不能随人口的变动而变动。4.现有农地制度无法实现未来农民社会保障体系的建立,而农民社会保障体系的建立是解决提高农地使用效率,以至于解决农村主要矛盾的关键所在。因此,我国农地制度的改革和完善,应当围绕上述问题而展开。

(二)农地制度改革路径选择的主要依据

在选择农地制度时,应当考虑下列因素的影响:1一种较优的制度创新方案应能使劳动者的劳动报酬与其努力程度相一致,应能激发经济当事人从事某种活动的内在动力,调动其积极性。助,2.土地资源稀缺性、人口和土地之间比例关系。我国虽然地大物博,但人口较多,人均农地占有面积大大低于世界平均水平,尤其是耕地资源十分稀缺。这种现实和国情就决定了我国的农地资源具有非常强的“公共产品”性,而对于具有“公共产品”性质的资源的配置,如果将其所有权配置给私人,就会降低资源配置的效率,对社会公共利益产生不利的影响。人口和土地之间比例关系有两种情况:一种是总人口与总体土地资源之间的比例;另一种是人口结构与土地结构之间的关系。就我国而言,不仅总体上的人地比例失调,而且人口结构与土地结构之间的关系也不合理。3.土地占有关系。所谓土地占有关系,就是指农民占有土地资源、拥有土地使用权的公平程度,可以用土地集中度来衡量。一般来说,土地集中和垄断,将会引起土地占有关系的不合理、不公平,由此会导致社会矛盾的产生。但这也并不是说,绝对平均就是最公平。4.土地利用效率。提高土地利用效率,实现土地资源最优配置是土地制度最终目标。效率是农地制度赖以存在的物质基础,没有效率的农地制度不可能促进生产力的发展。因此,农地制度选择应当以效率为目标。

(三)农地制度改革的路径选择

纵观历代土地制度的历史变迁,审视当代农地制度变革的轨迹,本文认为,人类社会的历史就是一部“土地利用”的历史,无论那个朝代,还是那个民族;无论是古代,还是近现代,土地利用的制度安排都是社会法律制度的基础。而土地利用的实质就是如何实现劳动与土地的有机结合,促进土地资源配置的最优化。农地制度的改革和完善,应当实现“以土地所有为中心”向“以土地利用为中心”的转变。从1949年起我国三次农地制度变迁的进程来看,¼制度变迁的动力是制度收益超过了制度成本。换言之,制度变迁存在着潜在的利益驱动。不仅如此,制度的运行还产生了良好的经济绩效。无论是强制性制度变迁,还是诱致性制度变迁,对制度利益的追求是制度变迁的内在规律,强制性制度变迁与诱致性制度变迁区别还表现在:前者制约着制度利益的实现,而后者促进着制度利益的实现。因此,建立有效率的农地制度是既是社会经济发展的内在要求,又是农地制度变革的方向。依据上述分析,我国当前农地制度改革的目标是:坚持公平与效率相结合的原则,沿着建立“以土地利用为中心”的土地制度路径前进,继续进行农地使用权制度的改革,以农地使用权制度的改革带动农地所有权制度的完善。从土地权利结构的角度看,土地权利可由两个层次的权利所组成,即土地所有权和土地使用权。对于农民来说,最重要的是必须具有稳定的土地使用权。即具有自主经营、自主使用土地,并取得收益的权利。土地是农民赖以生存和发展的重要资源,农民占有土地的目的只能是从事农业生产经营活动,而不能从事非农业生产活动。既然如此,是否拥有土地的所有权对于农民来说没有实际的意义,因为,农民拥有土地使用权可以达到拥有土地所有权同样的效果,而对于整个社会来说,农民拥有土地所有权的制度成本和机会成本远远大于农民拥有土地使用权的制度成本和机会成本。从制度变迁的角度看,由于路径依赖的原因,沿着土地使用权制度改革路径完善农地制度与沿着所有权路径改革土地所有权制度想比较,可以大大节约交易成本。鉴于此,面对“农地所有权制度改革”和“农地使用权制度改革”这两条路径,我们应当选择“农地使用权制度改革”路径,以土地使用权制度的进一步改革带动土地集体所有制的完善,建立符合社会主义市场经济发展需要的,符合我国现实要求的,名副其实的农民集体所有制下的土地使用权制度,赋予农民稳定的、完整的土地承包经营权,使农民真正拥有土地财产权利。为了实现上述目标,针对现行农地制度存在的问题,本文认为,有计划、分步骤地建立土地承包经营权股份合作组织,½是我国未来农地制度发展的方向。本文所指的“合作组织”与农村合作社是有区别的。关于农村合作社,全国人大常委会于2006年10月31日了《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下称《合作社法》),对农民合作社问题进行了规范。《合作社法》规定,农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象,提供农业生产资料的购买,农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。从上述规定看,合作社与股份合作经营公司是有区别的。首先,股份合作经营公司是一个独立的法人主体,其公司治理、管理运作、财务制度等适用《公司法》规定;而合作社虽然也具有法人资格,但其公司治理、管理运作、财务制度等适用《合作社法》规定。其次,股份合作经营公司是以土地承包经营权投资人股为合作条件,因此,是一种土地权利之间的合作,只有拥有土地承包经营权的人才能成为公司的股东;而合作社的成员是具有民事行为能力的公民,以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体。最后,股份合作经营公司会受到地域的限制,一般以村内小组或者村为单位进行组建;而合作社可以突破地域的限制,不一定以村内小组或者村为单位进行组建。当前,我国“三农”存在的问题较多,但所有问题的关键集中在两个方面:一是农村土地问题,二是农村组织问题。由于这两个方面是相互联系、相互影响的,因此,彻底解决“三农”问题,应当将这两个问题结合起来加以考虑。从土地制度的角度看,我国农地制度改革必须坚持土地农民集体所有制度和土地承包经营权制度,而从农村经济组织形式看,应当寻找与土地农民集体所有制度和土地承包经营权制度相适应的具体实现形式。在现行制度下,宪法和其他法律均规定农村土地为农民集体所有,即由乡(镇)农民集体、村农民集体和村内农民集体。这种规定,一则使所有者主体重叠,二则使集体与集体经济组织之间关系模糊,三则使所有者主体“虚位”。虽然土地承包经营权确认为农户所有,但由于农户作为生产经营单位具有先天之不足,一是农户抗风险能力较差,二是农户的经营规模难以扩大,三则农户的法律地位得不到保障,因此,农户不可能成为未来农村主要的经济组织形式。随着社会经济的发展,农户的经营行为必须逐步过渡到公司或合作社行为,以适应经济全球化、经济一体化以及激烈市场竞争的需要。如何实现土地承包经营权与农村合作组织(公司)的结合呢?1.在生产力发展水平相对较高的地区进行试点,待成熟后,逐步向其他地区推广。在现有土地承包经营权制度的基础上,以村内小组为单位,选取一定的时点,对现有土地资源进行清理,并进行土地使用权(即土地承包经营权)价值评估,为土地承包经营权投资人股提供条件。在有条件的地区,可以建立土地承包经营权价值评估标准、评估程序,使土地权利评估规范化。实现土地承包经营权股份合作有两个基本条件:一是将土地承包经营权量化给农户(或个人);二是将土地承包经营权股份化。2.以村内小组为单位组建农业股份合作公司,其性质为法人资格,独立承担民事责任,享有民事权利。农民现有的土地承包经营权作价人股,进人农业股份合作公司,农民的土地承包经营权变成股权,享有股东权益。农业股份合作公司按照公司制度规范运作,公司股东会由全体股东组成,股东会选举董事组成董事会、选举监事组成监事会。3.为了适应人口变动对土地承包经营权供求变动产生的影响,可以定期通过增发股份的形式,使新增人口获得代表土地承包经营权的股权,增发股份后,原有农民持有的股份价值稀释了,但土地资源不会因为人口的变动而变得更加碎化。土地在合作公司形成了统一的整体,为土地规模经营、集约经营奠定了基础。对于一个公司所拥有的土地资源来说,土地的数量是不变的,但对应的股份数量随着人口的增减而发生变化。这样一来,土地权利的公平分配通过股权的变动得以实现,因而避免了土地的频繁调整。4.农村土地所有权主体以村为单位进行重组。村集体是农村集体所有权的唯_一主体,打破原“三级所有,队为基础”模式遗留下来的“乡(镇)农民集体、村农民集体和村内农民集体”三个层级的所有者形式。改革后,村集体成为农地所有权主体,村内小组以农村股份合作公司的形式成为农地使用权主体。村集体所拥有的权益为村集体成员共同享有,村民大会是村集体的权力机关,村委会是执行机关,村一级设立审计委员会履行审计、监督职能。这样就解决了集体所有者主体多元化问题,实现了所有权与使用权的分离。村集体作为所有权主体地位的确立,保证了集体资产不因“所有者缺位”使利益受到侵害。5.为了保证农民的基本生活来源,以土地承包经营权投资人股的部分依据农民的意愿,一部分作为优先股处理,其余作为普通股处理。为了防止公司经营亏损,无利润可分,可以通过法律的形式,允许农民每月预先领取基本生活费,待每年利润分配时扣除。另外,农村股份合作公司成立后,农民可以作为劳动者加人到合作公司,农民可以获得一定数量的工资收人,不愿意或者不符合用人条件的农民,还可以通过打工获取劳务收入。因此,农民的收人可以由两部分组成,一部分是股息或红利;另一部分是工资或者打工收人。无论农民是否在本公司工作,合作公司每月还为农民购买养老保险、事业保险、医疗保险,以解决农民的后顾之优。6.为了减轻合作公司的负担,鼓励和扶持合作公司扩大生产规模,实现规模经营、产业化经营,政府应当从税收上给予一定的照顾和扶持,农村信用合作社或农村合作银行应当在资金贷款政策上给予支持。政府要出面建立农产品市场体系,鼓励组建一系列为合作公司服务的机构,为农村合作公司的运作排优解难。7.在处理土地所有者与土地使用者之间的利益关系上,可以通过法律法规,制定土地使用费和土地税收标准,要求合作公司按照一定的标准向村集体交纳一定的土地使用费。这一方面可以逐步将现行土地无偿使用转换为土地有偿使用;另一方面,可以积累一定数量的资金用于农村公共事业、福利事业和基础设施建设。8.将原属于乡(镇)所有的土地和基础设施,分解为村所有或由若干个有关的村共有。乡(镇)一级政府可以取消,其部分职能由作为土地所有者的村集体承担。其好处在于,一方面可以减少行政管理层级,降低管理费用;另一方面,可以减少对村集体的干预,使村集体成为真正的农民集体组织,村委会成为名副其实的自治组织。乡(镇)取消后,可以在县一级设立若干职能部门,负责对农村经济、社会等方面事业的管理和监督。上述制度安排可以产生如下绩效:1.坚持了土地所有权不变的农地制度变革路径,降低了社会制度变迁成本,避免了可能产生的社会动荡。无论是实行土地私有制,还是土地国有制,对农村、农民的影响都是巨大的,只有坚持农村土地集体所有权制度不变,才能保证农村的稳定发展态势。2.彻底解决了土地规模经营问题,避免了频繁的土地细分和调整,使土地不断碎化,为提高土地利用效率和集约经营创造了条件。3.使土地承包经营权分配更加公平,随着人口的变动,无须土地资源重新分割,就可以通过公司股份的变动,实现人人拥有股东权益的目标,4.完善了农地所有权主体,赋予了农民真正的民事权利,土地所有权主体与土地使用权主体之间的利益关系得到了理顺。5.既解决了农民眼前的基本生活问题,又解决了农民未来的养老、医疗、失业保障。另外,还解决农村社会公益事业、公共福利和公共设施建设所需要的资金。6.培育了农村经济组织,改变了家庭分散经营方式,建立了现代化的符合市场经济发展要求的公司组织形式,奠定了未来农村经济发展的组织基础。7.减少了管理层次,降低了行政管理费用。使政府由过去行政管理为重点转移到经济管理和政策扶持为重点上来。

五、结语

综上所述,在我国目前农村生产力发展水平较低,地区生产力发展不平衡,且资源察赋差异较大的情况下,推行土地国有化存在着较大的制度变迁风险。土地国有化使土地所有权远离农民,不利于农民积极性的发挥。因而,推行土地国有化只是理想者的幻想。由于我国人地矛盾突出,再加上土地对于我国农民来说,所固有的特征即不可移动性、不可再生性、功能特殊性(社会保障功能)等,推行土地私有化,将会引起整个社会的巨大变动,不符合我国农村的现实需要,无法实现稀缺性资源配置的公平与效率相结合的目标。土地国有化和土地私有化所遵循的是“所有权改革”路径,存在着改革路径选择的错误。我国当前农地制度改革的目标是:坚持公平与效率相结合的原则,沿着建立“以土地利用为中心”的土地制度改革的路径前进,继续进行农地使用权制度的改革,以农地使用权制度的改革带动农地所有权制度的完善。建立符合社会主义市场经济发展需要的,符合国情的,名副其实的农民集体所有制下的土地使用权制度,斌予农民稳定的、完整的土地承包经营权。将农地制度的改革与农村组织制度的改革有机结合起来,建立以土地承包经营权为基础的农村合作组织,探索充分发挥土地承包经营权财产功能的股份合作制度,为彻底解决“三农”问题提供思路。