中国养老保险法律制度的改善

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本文作者：刘学龙工作单位：甘肃政法学院

一、农村社会养老保险的界定

在现代社会中，保险是一项特殊的经济与社会活动，是一种适应经济发展和社会生活方式的社会保障制度。①农村社会保险指的是由政府组织，农民通过个人缴纳一定的劳动所得，同时由集体和国家给与一定的支持，将资金储蓄积累，保障农民在年老丧失劳动能力的时候，能享有基本生活需要的一种社会养老保险制度。它是由国家、集体、个人三方筹资，向农民提供物质帮助，保障农民基本生活需要的一项重要的经济和社会政策，同时也是我国社会保障体制的重要组成部分，由劳动者自己缴纳，政府出面组织并可通过减免农业税等方式给予相应的优惠和补贴。②养老保险是社会保险制度中最重要的项目。养老保险是指国家和社会通过相应的制度安排为劳动者解除养老后顾之忧的一种社会保险，它的目的是增强劳动者抵御老年风险的能力，同时弥补家庭养老的不足，手段则是在劳动者退出劳动岗位后为其提供相应的收入保障。③养老保险主要包括城镇职工社会养老保险和农村社会养老保险。现阶段，由于农村社会养老保险还没有真正的建立起来，一般情况下所说的养老保险均为城镇职工的社会养老保险。农村养老保险是农村社会保险的重要组成部分，其功能在于保障农民在年老丧失劳动能力的时候能享有基本的生活保障。④

二、我国现行农村养老保险法律制度存在的问题

（一）方案不能保障全体农民的生活。从方案的资金筹集方式上看，我国现行的农村养老保险以个人储蓄为主、集体补助为辅、国家仅从政策上加以扶持，是一种强迫储蓄模式基金---不与政府财政挂钩、也不需政府对其负财政上的责任，即其实际上谈不上国家保障，同国家有大力投入的城镇职工社会养老保险相比，方案只是农民的自我保障⑤。这无疑给广大农民造成权利上的不平等，也给农民增加了经济负担。

（二）缺乏有效机制保障农村社保基金的保值增值。⑥方案规定，基金以县为单位统一管理。保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。基金使用，必须兼顾当前利益和长远利益，国家利益和地方利益，同时要建立监督保障机制。方案所述只是原则性的规定，无实际可操作性，因此，难免在实施过程中缺乏有效的制度保障。

（三）广大农民对农村养老保险制度存在不信任心理。在广大农村地区,绝大部分的农民文化素质不高,限制了他们对国家政策的理解程度。加上没有国家的投入补贴,他们对于缴纳养老保险费是否真能使他们老有所养持怀疑态度,这种不信任的心理非常强烈。另外,由于过去农村乱收费的阴影仍然存在,对于农村养老保险制度,农民往往被一些阴影所迷惑。农村进行了税费改革,明令禁止各种收费,而农民养老保险又采取自愿原则,也没有明确的法律规定如何筹资,但一些地区强行推行社会养老保险制度,农民误以为又在乱收费,抵触心理十分强烈。⑦

三、农村养老保险的立法原则

(一)是与我国经济发展相适应原则。农村养老保险不是可以脱离现实经济基础的"纸上谈兵"，需要现实的经济资源予以支持。在规划我国农村社会保障体系时，应从我国经济暂时落后于发达国家的国情及地区之间发展不平衡的角度出发,量力而行,坚持农村社会保障的内容随经济的发展由少到多、水平由低到高,循序渐进的发展模式，逐步建立起不同层次、标准有别的农村社会养老保险法律制度。

（二）遵循普遍保障原则。目前我国的农村养老保险制度还未将全体农民纳入到保险范围，民政部1991年方案规定："凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是己经解决温饱，且基层组织比较健全的地方，坚持政府积极引导和群众自愿相结合；凡是温饱还没有解决的地方，暂缓开展这项工作"。在现代社会，任何国家的全体国民都有获得社会保障权的基本权利，农村社会保障措施不应该成为部分富裕农民的奢侈品，而应是全体农民都享有的权利，因此，我国农村养老保险法应覆盖全体农村居民。

（三）应遵循侧重保护原则。所谓侧重保护原则一方面就是在整个社会保障制度中，利益要向农民倾斜。另一方面，在农村养老保险法中，要体现向农民中的弱者倾斜的精神，经济不发达地区的农民、完全丧失劳动能力的农民、没有子女的农民等。故要实现实质公平，就要对农民的社会保障权进行侧重保护，特别是侧重对农民中的弱者进行保护。由于现阶段农民社会保障的意识较差、参保率较低，应在我国建立强制农民参加社会保障的制度,但考虑到农村地区之间发展及农民自身意识的差异性,农村养老社会保障又必须与自愿相结合。

四、完善我国农村养老保险法律制度的建议

(一)制定《农村社会保险法》。日本的《国民年金法》、《农民养老基金法》等,均以基本法的形式规定了对农民权益的保护。综观我国,有关农民养老保险的法制建设几近空白,没有一部完整的农村社会保障法律,有的只是办法、建议、通知、条例、意见等,立法层次低、法律法规缺失、地方立法繁荣畸形发展、社会保障基金管理松弛等已严重阻碍了我国社会保障体系的建立。因此,建议国家制定专门的有针对性的农村社会保险法,从法律上确认社会保险制度在农村的地位和作用,明确其性质、参保主体、保障对象和标准,规范农村养老保险参与人的权利义务和责任,使农村的社会保险工作有法可依。

(二)完善农民养老权益保障的配套法律法规,落实各项农业政策。以法律扶持农业、保护农民的利益是德国法治的一个重要内容。德国《农业法》、《市场制度法》以及一系列有关农产品的法律,对一些主要农产品实行法定的价格保证,还通过从事农产品进出口和储存业务的办事机构对价格施加间接影响。建议我国根据宪法关于保障人权的基本精神,在《农业法》以及相关经济类法律法规中增设对农业及农产品保护的相关规定,切实贯彻落实国家各项农业政策。

(三)国家在现有的财政体制下调整支出结构,筹集资金,解决农民养老保险的资金来源问题。从设计上看,我国方案的实质是依靠个人账户的积累,个人账户来源于农民个人和集体补助。在当今农村集体经济大部分处于薄弱无力、集体补助无法保证的情况下,个人账户实质上完全依靠农民个人的积累。相对于城镇居民来说,农村人口收入偏低且不稳定,虽已达温饱，但总体上还不富裕,因此个人账户若只靠农民个人积累,则加重了农民的负担,在客观上也不可能实现农村社会养老保险的目的。因此建议:在坚持个人账户积累的基础上,国家在现有的财政体制下调整支出结构,筹集资金,解决农民养老保险的资金来源问题。