林权法律制度的价值取向与路径

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本文作者：徐本鑫工作单位：昆明理工大学交通工程学院

随着新一轮集体林权制度改革的推进，全国主要集体林区已基本完成了承包到户的改革任务。分林到户后，林地划分细碎化和林地经营分散化不利于林业的集约化、规模化和产业化发展，制约了林地经济效益的提升；而且，随着第二、三产业的发展和城市化进程的加快，农户逐渐发生分化，脱离林地的农户增多，林地抛荒造成林地资源浪费严重[1]。因此，积极推进集体林权流转，对优化森林资源配置和提升林地生产力具有重要意义。为了规范集体林权流转行为，巩固集体林权制度改革成果，许多省、自治区、市、县都进行了规范集体林权流转行为的地方性立法，农村林业改革发展司于2010年组织起草了《集体林权流转管理办法》（征求意见稿）。任何制度的设立都有其基本的价值取向。价值取向是指为满足某方面的特殊需要而在所有的价值中进行的取舍。因此，任何法律制度的价值系统都具有某种取向性和层次性。按照法的目的性与工具性价值的分类法，法律的价值可分为三个层次：个人自由与社会和谐属于第一层次的法律价值，是终极性和目的性的法律价值；第二层次的法律价值主要有公平、效率、秩序等，这些价值相对于自由而言是工具性的；第三层次的法律价值主要有基本人权、社会安定、经济增长等，它们从属于第二层次，是法律所直接反映和保障的价值[2]。从一般意义上讲，集体林权流转法律制度的价值也具有这种“两类三层”的体系特征。但是，随着社会主体对生态利益的需求与日俱增，我国集体林权流转制度需要积极回应社会主体对生态的利益诉求，具有明显的生态化趋向。本文在生态视角下对我国集体林权流转法律制度的价值展开研究，目的是探讨集体林权流转法律制度存在的意义和效用，以便探明集体林权流转法律制度发展的向度与深度，克服集体林权流转制度在价值取向上的偏差。

1生态和谐：集体林权流转制度的目标性价值

法有许多价值，和谐是其重要价值之一，是法的目标性价值。因为法所体现或追求的公平、效率、安全、秩序等价值都是为实现社会关系的和谐服务的。从生态视角来考察，集体林权流转制度，就是要以实现生态和谐为其价值追求。

1.1生态和谐价值的内涵

一般而言，和谐是事物之间达到融洽、协调和平衡的一种关系状态，而生态是指包括人在内的生物和周围环境之间的关系系统。那么，生态和谐就是指包括人在内的生物和周围环境之间的关系系统处于一种协调融洽的状态。具体来说，生态和谐主要包括三方面内容：（1）代内生态和谐。代内生态和谐，即同代人之间的横向生态和谐。就集体林权流转制度而言，其所关注的主要是森林资源利益分配是否均衡合理的问题。由于历史、立法、管理体制等因素影响，当前的森林资源利益在不同主体、不同地区之间的分配还不平衡。①从国际间看，欧美发达国家的富足是建立在剥削和掠夺发展中国家的环境资源利益的基础之上的。国家间通过战争和贸易实现了自然资源的不公平占有，导致了当今世界发达国家与发展中国家之间在利用环境资源方面出现了极不和谐的局面。随着对全球气候变化和森林资源生长规律的认识不断加深，国际间对森林生态利益的争夺正日趋激烈。②从区际间看，森林资源的地区分布不同，各地区对森林资源的实际占有也就不同。由于森林资源生态环境价值的公共性，发达地区不承担欠发达地区为改善森林生态环境而支出的费用和为保护森林资源而丧失发展机会所带来的损失，但却享受由此带来的环境质量和生态利益，产生了区际间的生态不和谐。③从人际间看，由于不同社会主体的资金基础、技术水平、信息渠道等各不相同，林权流转过程中的人际不和谐现象大量存在。实践中，一部分对林地依附性较弱的林地承包经营者，自己不经营，也不愿意将其流转给别人经营，造成资源浪费和环境损失则由穷人来分担；一些家庭经济困难的林地承包经营者由于急需生活资金，而被迫低价转让山林；一些富人投机者，大面积占有林地，通过炒买炒卖山林而一夜暴富。（2）代际生态和谐。代际生态和谐，即世代人之间的纵向生态和谐，它包含三方面含义：①当代人对自然资源的开发利用是否适度，即当代人的经济活动是否破坏了后代人的发展基础；②本代人对修复、改善自然生态条件及保护自然资源的投资是否与他们所消耗的资源量相匹配；③现代人对后代人的补偿能否实现。代际生态和谐要求在开发、利用自然、文化资源时，约束当今世代的行为。然而，在林权流转过程中，一些经营者单纯追求经济利益，对森林资源的生态效益关注不够，背离了代际生态和谐价值观的要求。如湖南靖州，广东商人租地只种植柳叶生产木片，已经带来了生态问题。（3）种际生态和谐。种际生态和谐是指人类作为自然界的一员，人及其他物种相互之间在享受生态利益与承担生态责任方面的和谐问题。种际生态和谐不是使人屈从于自然，也不是所谓的“以自然为中心”。种际生态和谐同样允许人类利用自然、改造自然。但是在种际生态和谐价值观的指导下，人类有了一种正确的态度和行为，这就是在保护自然和适应自然的基础上利用和重构自然，使人与自然和谐发展。种际生态和谐以限制人类发展经济的绝对自由为出发点，以实现人与自然的和谐为目标，它强调对人的价值和其他物种价值的承认，要求人类应该维护其他物种生存的利益，并为实现种际生态和谐尽自己的义务。集体林权流转过程中，一些受让主体在获得林地使用权后，改变林地用途，引进外来物种，导致生物多样性减少，其行为已违背了种际生态和谐的价值要求。

1.2生态和谐价值的实现路径

集体林权流转制度以生态和谐作为其终极价值。我们需要积极稳妥地将其运用于集体林权流转制度的设计和实施中，促进其生态和谐价值的实现。（1）增强资源安全意识，规制涉外集体林权流转行为。现行法律和政策并没有限制外国投资者成为我国林权流转的主体。根据《农村土地承包法》的规定，受让林地承包经营权的主体“有农业经营能力”即可。鉴于国际间在资源保护与利用方面的关系并不和谐，森林资源是具有生态价值和经济价值的战略性资源，建议在制定集体林权流转法律制度时，对外国公民、外国法人、无国籍人士及其有50%以上股份的法人参加我国集体林权流转的条件进行明确的规定，以保证交易安全和林地的可持续开发利用。（2）考虑地区资源差异，完善集体林权流转配套制度。一方面，培育林权流转市场，实现森林资源富集地区的资源经济利益与资源贫乏地区的资源生态利益在林权流转制度框架下的交换；另一方面，设计出符合地区间生态和谐的配套制度。如：针对汽车消费或企业生产开征生态税，将其中一部分用于支持欠发达地区保护森林资源；从国家层面建立专门的集体林权流转基金，鼓励更多的主体投身林业建设和保护森林生态环境；国家采用财政转移支付的方式对集体林权流转及其监管过程中产生的费用予以保障等。（3）控制贫富分化现象，保护林权流转各方合法利益。设计集体林权流转制度，既要保证林权流转各方的合法权益，又要防止因林权流转而导致贫富分化。集体林权流转制度在构建中要坚持林农有权选择自己的生存方式、发展目标和道路的原则和一部分人的富裕不以造成另一部分人的损失为代价的原则，既要让林权流转到最能够发挥其资源效益的经营者手中，又要控制不合理的林权集中和林权闲置现象。集体林权流转制度应该将集体林权流转信息、森林资源资产评估、集体林权流转监管等方面的内容落到实处，以保障林权流转利益相关方的合法权益。（4）树立生态伦理观念，完善集体林权流转制度立法。生态伦理观是对传统人际伦理观的超越。人际伦理观下的资源物权立法的理论与实践局限，导致了人与资源的紧张关系[3]。生态伦理观认为，人类和其他物种都有其存在的价值和权利。当代人在利用森林资源时要有生态伦理观念，把为其他物种和后代人创造适宜的生存发展环境作为自己义不容辞的责任。按照生态伦理观念来完善集体林权流转制度立法，需要贯彻生态利益优先保护、资源可持续利用以及强化资源物权的生态义务等原则。在法律制度上，设置林权流转激励制度，调动社会各主体参与林权流转和营林育林的积极性；设置林权流转限制制度，加强集体林权流转政府监管，使集体森林资源的经营利用按照生态规律的要求进行。

2生态效率：集体林权流转制度的手段性价值

词源意义上的“效率”是指成本与收益之间的比较。效率既是经济活动所追求的价值之一，也是各种立法活动和法律制度所追求的价值之一。法的效率包括法的自身效率和法的工具性效率。本文论及的是集体林权流转制度的工具性效率，即集体林权流转制度对我国集体森林资源利用效率的影响。

2.1生态效率价值的内涵

生态效率等同于英文中的eco－efficiency，其中eco既是ecology（生态学）的词根，又是economy（经济学）的词根，两者组合意味着生态效率同时兼顾了生态和经济两个方面的效率。生态经济学者则将生态效率定义为“经济和环境效益的双赢”。生态效率是经济社会发展的价值量和资源环境消耗的实物量比值，它表示经济增长与环境压力的分离关系，是一国绿色竞争力的重要体现[4]。生态效率是一种经济社会发展的测评工具，更是一种理念和策略，它能够使利用自然同满足人类福利的经济活动充分脱钩，以保持自然的承载力。生态效率是促进和保障生态和谐价值实现的重要工具，是集体林权流转制度的第二层次的价值追求。确立生态效率的价值观对构建合理的集体林权流转制度具有积极的指导意义。（1）生态效率价值观中折射出一种整体主义的方法论思想。生态效率同时考虑经济效益和生态效益，强调提高经济效益的同时保证生态效益同步增长。长期以来，由于对森林资源生态价值的保护，集体林权流转市场迟迟未能开放，严重侵犯了林权所有者的经济利益，造成森林资源的浪费和林区的贫困。新一轮集体林权流转制度改革是基于盘活集体森林资源的经济价值而展开的。然而，一味追求经济效率，又会造成诸如林地被毁、水土流失、生物多样性消灭、环境恶化等生态效益损失。根据生态效率价值观的要求，集体林权流转制度不应该单纯以促进林区经济发展或严格保护森林生态环境为价值追求，而应该通过合理的林地保护利用规划和规范的林权流转行为，实现林业经营中经济与生态的价值和谐。（2）生态效率价值观把伦理考虑引入到经济行为的法律调整之中。与传统的经济效率价值观相比，生态效率价值观还隐含了一种尊重自然和环境价值的生态主义的伦理性内容[5]。伦理学与经济学的分离是当代经济理论的一个重要缺陷，对经济理论中“经济人”或者“自利最大化”的标准行为假设的背离会因为不同的伦理考虑而出现[6]。比如，人们自觉保护环境，可能是出于一种伦理考虑，而不仅仅是成本效益的经济分析。因此，可以通过加强法制宣传教育、促进林权流转信息公开等措施提高人们的生态伦理意识，培养资源节约和环境保护的行为习惯，培育环境投资幸福感和生态消费幸福感等来提高生态效率，进而达至生态和谐。（3）生态效率价值观促进林业法制从保护生态向经营生态的理念转变。改革开放以来，随着人们对生态的需求不断增加，林业立法选择了“保护生态”的立法理念。例如，限额采伐制度和采伐许可证制度等都是在这种思想指导下设计的。这种保护生态的制度设计对林权加以限制，阻碍了市场机制的发挥。一方面林业发展投入严重不足；另一方面大量市场资本闲置也不愿意投入到林业生态建设中去[7]。生态效率价值观提倡经济效率与生态效率的统一，不仅可以克服保护生态的片面性，而且为经营生态的思想提供了可靠的价值基础。经营生态是通过积极主动的规划、建设、经营、管理活动以发挥生态系统最大效益，促进和实现经济社会的持续发展。经营生态需要充分发挥市场机制的作用。市场经济是法制经济，相应的，林业法制也需要实现从保护生态向经营生态的理念转变，即充分尊重林权主体的经营自主权，促进集体林权的市场化流转。

2.2生态效率价值的实现路径

随着人们对森林生态和生态效率价值的认识进一步提高，集体林权流转制度也需要更新思想并建立和完善一些重要制度，以保障生态效率价值的实现。（1）从森林生态系统的角度来界定“森林资源”。《森林法实施条例》对森林资源的定义是：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”这种界定并没有体现森林资源的生态性。“森林资源”实际上被看成是森林中的动物、植物和微生物，而实际上存在并发挥重要作用的森林生态功能并没有被纳入森林资源法律规制的范畴，森林资源所产生的生态利益也没有在法律上明确其归属。诚如有学者言，我国现行森林法是只见树木，不见生态系统[7]。生态效率价值观要求不能将森林资源看成是孤立的土地、动物、植物或微生物，而应当根据生态学将其看成一个生态系统。（2）进一步明晰森林生态利益生产经营主体。生态利益作为全社会所享有的公共产品，可以由政府来供给。但政府的职能应该是“提供”公共产品，而不是“生产”全部的公共物品。森林生态利益完全由政府承担，很容易造成我国森林生态利益生产和供给均不足。为了实现政府对环境质量负责的目标，政府必须动员社会的力量加入到环境公共产品的提供中来[8]。并且，政府与市场主体在森林生态利益生产经营上应当有明确的分工：政府主要在于通过立法，保障市场主体的权利，建立相应的激励机制，充分发挥市场的作用，即制度供给。市场主体是微观的生态利益生产经营主体，在确保森林生态安全的前提下自主生产、经营各类森林资源，市场主体的林木采伐权、林权流转权等原则上应较少受限。（3）赋予市场主体充分的森林资源经营权。我国森林法赋予了森林经营者一定的合法权益，但在生态保护价值观指导下，森林经营者的财产收益权和处置权受到行政权力的极大限制。赋予市场主体充分的森林资源经营权，利益驱动可以让更多市场主体参与到森林经营中。许多发达国家对私有林没有或较少限制的实践，证明了不限制市场主体的经营权不仅没有减少森林覆盖率，反而是越采越多，越采越好[9]。现代意义上的林业产业化，包括商品林业的产业化和生态林业的产业化。所谓生态林业产业化，是指把森林生态环境服务当作一个产业来推动[10]。可见，在赋予市场主体经济产权的同时，还必须赋予市场主体对森林资源的生态产权。也就是，明确林地所有者对森林生态利益的所有权，并结合森林生态价值的科学评估，促进森林生态利益使用权的市场化流转[11]。惟其如此，才能实现森林经济价值与生态价值的相容共赢。

3生态安全：集体林权流转制度的基础性价值

学界对法的安全价值的内容有一定分歧，但安全作为法的当然价值之一却是中外法学界的共识。不同的法有不同的安全范畴。集体林权流转立法着眼于生态环境、森林资源的永续良好状态和整个生态系统的稳定秩序，即生态安全。

3.1生态安全价值的内涵解读

生态安全是指人的环境权利及其实现受到保护，自然环境和人的健康及生命活动处于无生态危险或不受生态危险威胁的状态。该定义概括了“生态安全”三个方面的含义。一是指出生态安全乃一种状态；二是明确说明生态安全是一种受到保护、无危险或不受危险威胁的状态；三是指明对生态安全产生威胁的来源是生态危险[12]。生态安全的提出具有深刻的历史背景和现实原因。①严重的生态危机是生态安全价值形成的首要因素。环境污染、生物多样性减少、环境公害事件频繁出现等这些事实向世人证明，人类已处于一个严峻而紧迫的生态危机时代。②生态系统的整体性使得任何局部环境破坏都有可能引发全局性的灾难，甚至危及整个国家和民族的存亡。③生态环境的支撑能力有一定的限度，一旦超过环境自净、修复的阀值，将造成不可逆转的后果。这些生态问题的出现使得人类客观上希望免受生态危险的威胁，主观上也希望摆脱对生态危机的恐惧。生态安全法律价值的确立完善了法的安全价值体系。传统意义上的安全视阈仅局限于人与人之间、国家与国家之间，人们面临的危险和威胁主要来自于他人的侵害或伤害、国家的入侵或战争等，而自然灾害所带来的威胁，虽然时有面临，但在人们的安全观念里并不占突出的地位。实际上，生态安全不牢固，就意味着大片国土失去对国民经济的承载能力，这与国土的割让一样或给国家造成无法衡量的损失；如果生态环境遭到破坏，会造成工农业生产能力和人民生活水平的下降，这与经济危机所带来的损失并无二致。从这个意义上说，生态安全与军事安全、政治安全、经济安全同等重要，都是国家安全的重要基石。生态安全价值在法律的价值体系中具有基础性地位。生态安全的获得为人类寻求更高一层的发展和安全的实现提供了基础保障，没有生态安全就没有人类的存在与发展，更没有其他安全可言。生态安全是在生态危机时代人类生存发展的第一需要，是军事、政治和经济安全的基础和载体。生态安全应当被视为法律的基础性价值，成为法律活动的归宿和予以实现的目标，也应成为法律价值评价的标准。森林作为陆地上最大的生态系统，对维持生态系统平衡具有不可替代的功用。尽管中国森林生态服务功能的价值很高，潜力也很大，但是现在的森林资源存量却很难满足保障国土生态安全的需要，中国目前处于森林生态产品匮乏的时期[14]。集体林权流转制度作为专门规范集体森林资源经营利用行为的法律制度自然应该将生态安全作为其基础性价值。

3.2生态安全价值的实现路径

生态安全作为主体的基础性需求，法律应当予以充分地表达和有力的保障。就集体林权流转制度而言，生态安全价值的实现需要做到如下几点。（1）确立加强生态建设，保障生态安全，建设生态文明的立法目的。从森林资源的生态服务功能出发，着眼于我国当前面临的生态威胁的基本国情，满足我国民众对于良好生活环境的强烈需求，顺应我国社会的文明转型和发展，我们需要把加强森林生态建设、保障生态安全、建设生态文明作为集体林权流转制度的立法目的。确立这一立法目的不仅为人们提供了思考集体林权流转制度法律价值问题的合理取向，也为相关立法与司法活动提供了价值指引，能够更好的促进生态安全价值的实现。（2）制定体现交易安全、社会安全与生态安全全面保障的法律制度。生态安全价值的确立，要求人们从一个新的视角来审视传统的交易安全与社会安全，并为其提供制度保障。首先，立法上应该确立林地保护利用规划制度，对规划为生态公益林的集体森林资源，应限制其林权利用和流转方式，以确保林权流转在符合生态规律和确保生态安全的前提下进行。其次，立法上应通过公平的林权流转制度设计，确保流转双方的合法权益，防止社会资本和行政权力对林农权益的剥夺，引发农民不满甚至毁林事件的发生。最后，立法上应完善集体林权流转的政府监管制度，禁止林权流转后改变林地用途和违背生态规律的营林行为。（3）积极完善促进生态安全价值实现的法律法规体系。集体林权流转制度生态安全价值的实现离不开相关法律制度的协调配合。一方面要积极修订完善各种单项资源与环境保护法对生态环境保护的规定，通过相应的制度安排等来增强生态安全的法律保障力度。另一方面要加强生态安全法律法规体系研究，制定一部专门性的保障生态安全的法律，用于宣示我国在保障生态安全方面的基本政策，规定国家保障生态安全的基本任务和目标、主要法律制度和措施，为保障生态安全奠定法律基础和提供法律依据[12]。（4）提高公众生态安全法律意识，促进集体林权流转制度的有效实施。体现生态安全价值取向的集体林权流转制度，在一定程度上制约了林权权利人对经济利益的追求。因此，提高公众生态安全法律意识就显得尤为必要。①公众生态安全法律意识的提高能增强其对生态安全法律制度的认识，促进国家生态安全法律信仰的形成。公众的自觉守法有利于生态安全法律秩序的建立。②公众生态安全法律意识的提高使执法容易为人们所接受和认同，加强执法的群众基础，增强执法的公众合意，提高执法效率。③公众生态安全法律意识的提高能够更好的监督执法，及时纠正不良执法行为，保证体现生态安全价值取向的集体林权流转制度的有效实施。