当前绿色信贷法律机制的改善

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本文作者：王华秀工作单位：吉林财经大学

改革开放以来，我国的经济发展取得了巨大的成就，但是，必须承认，我们的这种成就是以污染环境、破坏生态为代价的。近几年来，随着一系列环境污染事件的发生和国家建设可持续发展方略的提出，特别是“和谐社会”之“人与自然和谐发展”的观点深入人心后，环保事业、“绿色经济”越来越受到人们的关注。金融业，基于国民经济的核心地位，作为国民经济的资金杠杆，在推进环保事业、促进“绿色经济”的过程中具有非同寻常的作用。金融界的绿色信贷①就此应运而生，其对于环境保护和节能减排，建设资源节约型、环境友好型社会，实现可持续发展具有重要的意义。绿色信贷是现代金融发展的一个重要趋势，然而，我国目前在践行绿色信贷的道路上尚有诸多荆棘，特别是在法律方面，有关绿色信贷制度的法律理念、法律主体、业务管理、信息共享和责任制度等方面均存在一些问题，需要我们进一步的努力和完善。

一、树立绿色信贷制度可持续发展的法律理念

到目前为止，国家有关部门已经颁布了多项指导帮助绿色信贷开展和实施的文件和意见，如2004年由国家发改委、人民银行、银监会三部委联合的《关于进一步加强产业政策和信贷政策协调配合控制信贷风险有关问题的通知》，2007年人民银行的《关于改进和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》，及环保总局、人民银行和银监会联合的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，同年7月和12月银监会相继《关于防范和控制高耗能、高污染行业贷款风险的通知》和《节能减排授信工作指导意见》，对实施绿色信贷做了进一步的规定。2008年1月国家环保总局与世界银行国际金融公司签署合作协议，共同开展“赤道原则”②标准研究与推广项目，计划推出一批针对污染减排重点行业的绿色信贷指南。2008年2月25日国家环保总局《关于加强上市公司环保监管工作的指导意见》，要求对从事火电、钢铁、水泥、电解铝行业及跨省经营的“双高”行业的申请首发上市或再融资的，必须根据规定进行环保核查。2008年9月中国银行业协会开始着手编制《2007年度中国银行业企业社会责任报告》，其内容主要包括经济责任、社会责任、环境责任三部分，并且把国内商业银行绿色信贷的政策和制度作为考察的一个部分。国内各商业银行积极响应号召，逐步推出各自的绿色信贷机制。如兴业银行于2005年与国际金融公司合作推出能效贷款，2008年率先采用“赤道原则”，2009年成立可持续金融中心；工商银行于2007年实行“信贷环保一票否决制”，建立法人客户环保风险数据库；光大银行于2010年3月2日推出“绿色零碳信用卡”。可以说，绿色信贷政策已初显成效，甚至已经成为我国金融业发展的趋势。但是，对于政府有关部门而言，绿色信贷只是一种政策，是致力于引导和促进产业结构、增长方式、消费模式向节约能源资源和保护生态方向发展的经济政策；对于商业银行而言，推行绿色信贷是为了响应国家政策的号召，是为了树立公共企业之积极履行社会责任的良好社会形象的一种信贷政策；对于工商企业等借款人而言，绿色信贷只是改变了银行信贷资金流向的政策，只是增加或降低某些企业获取银行贷款难度的政策。然而，政策毕竟不同于法律。政策比较灵活，变化较快，而法律比较稳定。政策的灵活性降低了它的约束力和权威性。一项政策如果不及时上升为法律，往往遭遇“一届领导一种发展思路”的可能，存在半途而废的危险，而且很难在实践中取得预期效果。我们不缺绿色信贷的专项规划，不缺绿色信贷的政策支持，我们缺乏的是绿色信贷制度可持续发展的法律理念，缺乏的是绿色信贷法制化的意识。因此，在绿色信贷制度的构建上，我们必须树立可持续发展的理念，坚持“法律为主、政策为辅”的思路，避免出台“应急”绿色信贷政策，并及时把已有的绿色信贷政策转化为绿色信贷法律，保持绿色信贷法律的连贯性和稳定性，尽可能提升绿色信贷制度的法律层次，不断增强绿色信贷制度的约束力和权威性。

二、明确政府、政策性银行和商业银行的绿色信贷法律主体地位

虽然各大商业银行在对待绿色信贷的问题上传递出了坚定的态度，但本文认为，绿色信贷不仅仅跟商业银行有关，绿色信贷的主体至少还应该囊括政府和政策性银行。只有政府、政策性银行和商业银行三方积极参与、密切配合，绿色信贷才可能取得稳定的可预期的社会效果。首先，绿色信贷离不开政府的积极支持，政府有关部门的积极支持是开展绿色信贷的保障。政府有关部门可以通过贴息的方式或者减免银行营业税的方法，鼓励各商业银行积极参与推行绿色信贷；政府还可以通过提供财政担保，帮助商业银行消除开展绿色信贷可能带来损失的隐忧；而且，政府环保部门的参与对于完善绿色信贷环保风险的考核具有不可或缺的作用。另外，地方政府在想方设法完成上级规定的各项经济指标时，难免会尽力保留一些“高能耗、高污染”但能支撑地方经济的项目企业，而银行自然会放心地贷款给得到地方政府庇护的企业，这无疑跟绿色信贷的宗旨是背道而驰的。所以，调动地方政府的积极性、强化地方政府绿色信贷主体地位尤为重要，我们必须把环保指标纳入地方官员的考核体系，甚至应该加大其权重。其次，绿色信贷离不开政策性银行的努力配合，政策性银行的努力配合是开展绿色信贷的条件。绿色信贷的开展受制于绿色信贷产品的开发及销售，而国际上绿色信贷产品的开发及销售往往是通过政策性银行来进行的，德国复兴信贷银行就是最为成功的一例③。德国复兴信贷银行在国际资本市场上进行融资，在德国政府的贴息下将融来的资金开发成长期、低息的金融产品销售给各商业银行，商业银行获取低息金融产品后根据微利的原则和国家的有关规定再适度调整利率，然后以优惠的利息和贷款期为终端客户提供支持环保、节能和温室气体减排的绿色金融产品和服务，逐步形成了一个可持续的良性绿色信贷体系。我国的政策性银行应该借鉴其做法，不断为我国商业银行提供质优价廉的绿色信贷金融产品。最后，绿色信贷离不开商业银行的主动参与，商业银行的主动参与是开展绿色信贷的基础。我们目前推行绿色信贷主要是限制“高能耗、高污染”行业的信贷，这种做法可能减少了银行的信贷渠道，带来信贷收益的减少，因此，商业银行主观上不愿意承认自己是绿色信贷最重要的主体，往往将自己看成政府可有可无的配合者和响应者，缺乏参与绿色信贷的主动性和积极性，这在客观上制约了绿色信贷的推行效率。其实，从长远来看，绿色信贷对银行也是可持续发展的好事，因为我国政府正在不断倡导节能减排，不断加强环保监督，不断出台更多针对“高能耗、高污染”行业的限制政策，这些产业发展前景不容乐观，其经营效益也势必因此受到严重影响，商业银行对其贷款的风险肯定日益加大。相对而言，我国目前绿色环保产业中的企业由于具有国家产业政策扶持、发展前景广阔等特点，商业银行若能主动向这些潜在的优质企业提供贷款，那么，“双高”行业对银行收益的贡献率将逐渐被绿色环保产业所取代，开展绿色信贷终将为银行带来丰厚的长期收益。因此，商业银行应当充分认识到自己是绿色信贷最重要的主体，应当敢于担当，提高主动性，自觉参与绿色信贷、积极推进绿色信贷，为我国经济的可持续发展起到应有的作用。

三、不断推进银行贷款管理制度创新

目前，商业银行有关绿色信贷的贷款管理制度存在诸多问题。一方面，由于我国尚未建立绿色信贷标准，银行在具体放贷时没有可供执行的具体规则，导致绿色信贷审核线条过粗、流程僵硬；另一方面，由于商业银行长期以来过分依赖信贷担保制度对于贷款质量的保障，银行在开展绿色信贷时“一刀切”现象严重，往往将没有担保的绿色信贷统统拒之门外；同时，银行在放贷过程中“趋炎附势”，将大量资金集中在得到地方政府庇护的“双高”企业项目中，导致银行资产结构不合理、质量不佳。因此，为了不断推进绿色信贷业务的开展，我们必须不断推进银行贷款管理制度的创新。第一，不断推进银行贷款审核制度创新，加快融入国际金融体系的步伐，有条件的完全采纳“赤道原则”，没条件的逐步推进。在有关部门按照“赤道原则”及其主要行业的环境、健康和安全指南标准制定出适合我国国情的绿色信贷指导目录、污染行业信贷指南之前，商业银行应自觉摸索建立银行内部的绿色信贷指南，努力细化审核标准，积极投资环境友好的产业和项目,自觉限制对污染环境破坏生态项目的信贷。第二，不断优化银行贷款结构，提高银行信贷资产质量和管理水平。要避免贷款资金主要流向大企业，或者是很大一部分资金停留在“高能耗、高污染”企业项目，而不是流向环保型绿色经济企业项目。只要环境友好的产业和项目前景不错，可行性高，银行应当摒弃必须有担保的旧观念，为其提高积极的持续的资金支持。而且，在贷款管理中应当区别对待，按照不同的产业、不同的环保要求不同的标准对贷款企业实行分类管理，不断推进银行贷款产业专业化、贷款标准区别化、贷款项目分类管理化。第三，不断培养和储备绿色信贷管理专业人员。现阶段我国绿色信贷专业人才匮乏，银行内部鲜有有关绿色信贷的专门人员、专门机构，这几乎成了银行开展绿色信贷业务的瓶颈。我们要本着专业化的目标，培养既懂环保技术又懂金融业务还懂金融法律的绿色信贷专门技术管理人才，不断构建绿色信贷专业团队，同时还应聘任独立的专家、顾问来从事与之有关的工作，评判项目可行性，提高银行风险识别和判断能力，积极而稳妥地实施绿色信贷。

四、形成完善的信息交流与沟通法律机制

众所周知，贷款企业的环境状况不可能是一成不变的，每次贷款发生时环境状况并不可能完全相同，这就使得环境状况导致的信贷风险是动态的。但是，商业银行要全面掌握企业的环保信息，受到专业的环保技术的约束，而且信息搜集成本也很高，这就要求政府环保部门建立并完善环保信息库，为金融部门判断信贷风险提供有用的信息资料。目前，我国环保政策和信息零散、缺乏统一管理与机制。同时，银行系统与环保部门无法进行全面的、及时的信息共享与反馈，环境污染信息尚未全面完整纳入银行征信系统。这在很大程度上降低了实施绿色信贷的有效性。因此，我们应当逐步形成完善的信息交流与沟通法律机制，努力为银行推行绿色信贷提供全面的、及时的有用的信息。这里的交流与沟通机制涉及三方主体：环保部门、商业银行和银行业监督管理部门。一方面，环保部门与商业银行之间必须能够顺畅沟通与交流。环保部门应及时把环保认证、环保奖励等企业环保信息毫无保留地提供给商业银行，商业银行得到这些数据后及时把这些信息纳入企业信息数据库，不断更新并完善企业征信系统和企业信息数据库，而银行在办理管理信贷业务时必须审查企业信息数据库中的企业环保信息，并把企业环保核查信息作为发放信贷的重要依据。反过来，商业银行在监督企业贷款使用情况的过程中既可以起到间接监督企业保持良好环保状况的作用，又可以将发现的不良环保因素及时告知环保部门，促进节能减排的环保目标。另一方面，环保部门与银行业监管部门也应该建立有效的信息交流与沟通机制。银行业监管部门应当将银行落实环保政策法规、控制污染企业信贷风险等纳入监管范围。在考核商业银行风险管理水平时，可以加入使用环保部门提供的环保信息的有效性的指标，并将这一指标得分高的银行反馈给环保部门，环保部门可以将其作为窗口指导的优先客户。总之，通过完善的信息交流与沟通机制的建立，通过加强各个主体的合作，达到环保信息充分、有效利用的目标，提高银行的信贷风险管理能力，引导银行投资环境友好的产业和项目，限制对污染环境破坏生态项目的信贷，不断促进绿色信贷的开展。

五、建立健全绿色信贷法律责任制度

尽管政府和商业银行关于推行绿色信贷的态度是坚决的，信心是坚定的，但客观的说，目前绿色信贷在我国的成效并不显著。究其原因，关键在于绿色信贷法律责任制度的缺失和不完善。长期以来，一些企业为了追逐利润，忽视社会责任，破坏环境，甚至有个别地方政府及其官员为了追求政绩，放任污染。现行法律法规允许环保部门对破坏环境行为罚款的额度只有10万元④，这种处罚力度与企业污染环境带来的收益相比，简直是九牛一毛。这种过低的违法成本根本起不到约束企业节能减排的效果。地方政府及其官员为了一方经济的发展，放任污染，不顾大局和长远利益，但政绩考核唯GDP论，环保指标被忽视，至于法律责任更是“无稽之谈”。商业银行内部也缺乏有关绿色信贷的责任制度。以上这些因素严重阻碍了绿色信贷的开展。为了切实推行绿色信贷，为了使绿色信贷的成效更加显著，我们必须逐步建立并完善有关的法律责任制度。这种责任制度主要包括三方面的内容。第一，鼓励企业承担社会责任，明确污染企业的环境责任，加大对污染行为的处罚力度。经济发展的可持续性有赖于社会每一份子的参与，尤其是企业在创造利润的同时必须承担起社会责任，保护环境，爱护地球。污染的行为必须得到严厉的法律制裁，使违法成本远远高于违法行为可能带来的收益，并应当加大披露污染企业受到法律制裁的范围，增强“声誉受损”对其的软约束。第二，引入政府官员环境责任问责制，把环保指标纳入官员考核体系。政府官员不能只关乎自己的政绩和当地的财政收入，更应该具有大局观，从长远的角度为当地经济考虑，为当地百姓服务。地方政府必须采取切实的措施治理“高能耗、高污染”的企业，鼓励银行只有在其符合环保政策时才能向其放贷，同时，地方政府还要采取一切可能的措施鼓励银行向规模小资金不足但满足绿色信贷要求的中小企业贷款，促进当地绿色经济的发展。在考核地方政府及其官员的政绩时，必须考察环保指标，甚至可以适当加大权重。如果当地发生污染事故，官员必须承担个人责任，不仅不能升迁，而且还应该限制一定年限的再任资格。第三，建立商业银行内部绿色信贷责任制度，把推行绿色信贷的责任落实到岗位落实到人头。在推行绿色信贷时，商业银行应该在建立详细的绿色信贷细则和组建绿色信贷团队的前提下具体落实绿色信贷责任制度，分别建立绿色信贷审核人员的责任制度和绿色信贷发放人员的责任制度，落实到岗位，落实到人头，科学而全面地防范绿色信贷可能带来的风险。只要我们树立了绿色信贷制度可持续发展的法律理念，在法律主体、业务管理、信心沟通和责任制度等方面构建起较为完善的绿色信贷法律制度，绿色信贷一定可以为我国经济的发展提供可持续的资金支持，我国的绿色经济一定会具有更广大的发展空间。□