实验区法律制度的创新与形势

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本文作者：马波陈江森工作单位：福州大学法学院广东石油化工学院法律系

一、完善环境规划制度、环境标准制度及市场准入制度

世界各国环境立法确立的环境计划或规划是国家环境行政的重要依据。“所谓环境规划制度是指由国民经济和社会发展五年规划的环境保护篇章、全国主体功能区规划、国家各类生态建设和保护规划、专项环境保护规划等共同组成的以保护环境与资源为目的的规划统一体。所谓环境标准是指为了保护人群健康、保护社会财富和维护生态平衡，就环境质量以及污染物的排放、环境监测方法以及其他需要的事项，按照法律规定程序制定的各种技术指标与规范的总称。”［1］按照《标准化法》（1988）的规定，我国的国家标准有强制性标准和推荐性标准之分。在环境标准中，环境质量标准、污染物排放标准属于强制性环境标准，必须执行，其他标准属于推荐性环境标准。目前，平潭综合实验区有关环境保护的规划已经通过的有《平潭综合实验区总体规划（2010－2030）》（2010）和《平潭综合实验区生态建设与环境保护规划（2010－2030年）》（2011）。此外，福建省直有关委、厅、局组织编制的27个专项规划正在制定中。按照《平潭综合实验区总体规划（2010－2030）》的规定，综合实验区的规划范围为：原平潭县15个乡镇（潭城、苏澳、澳前、屿头、大练、白青、平原、芦洋、中楼、流水、东庠、岚城、北厝、敖东、南海等）所辖行政区域，规划陆域面积392．92平方公里，其中主岛面积324．13平方公里。发展定位为：两岸交流合作先行先试的示范区、海峡西岸经济社会协调发展的先行区、海峡西岸生态宜居的新兴海岛城市。按照《平潭综合实验区生态建设与环境保护规划（2010－2030年）》的编制说明：平潭综合实验区将突出绿色低碳发展理念，以创建生态示范区为抓手，以生态经济、生态环境、生态人居“三大体系”建设为载体，以体制创新、机制创新和科技创新为保障，以重点建设工程为支撑，强化生态建设和环境保护，实现城市、产业、生态环境协调发展，建设经济繁荣、生态安全、人居环境优美舒适的现代化新兴海岛城市。同时，《环境保护规划》结合平潭海岛生态环境格局、实验区建设发展时序和总体布局，在空间上确定综合实验区的生态安全格局，划定生态保护红线区和黄线区，提出环境污染控制的重点区域和主要措施。按照福建省发改委制定的《平潭综合实验区生态建设指标体系》（2011）环境保护指标主要反映实验区污染治理及环境保护情况，包括城市垃圾无害化处理率、城市污水集中处理率、氨氮排放量、氮氧化物排放量、SO2排放量、COD排放量、工业废水排放达标率、空气API指数达到二级天数占全年的比例、饮用水水质达标率、地表水功能区达标率、近岸海域功能区达标率、区域道路交通噪声达标率等12个指标。应该说，当前平潭综合实验区的环境规划和环境标准制度，已经基本成型，具备了相关的规范依据。但我们认为，综合实验区的环境规划与环境标准的制定与执行，应该积极鼓励公众参与，召开社会听证，征求专家意见稿，特别是台湾地区专家意见稿，同步推进水资源配置、环境保护、旅游发展、林业绿化等专项规划编制工作，引导有序开发，并纳入实验区发展规划纲要和总体发展规划。在环境规划时，应借鉴我国台湾地区《环境评估法》的规定，设立分阶段环境评估制度，也即开发单位于规划时，应依环境影响评估作业准则，实施第一阶段环境影响评估，审查结论认为对环境有重大影响的，继续进行第二阶段环境影响评估，通过评估才能纳入规划和建设。在企业准入制度上，实行凡是污染严重的落后生产和产品一律淘汰；凡是不符合环保要求的建设项目一律不允许新建，对新上项目严把环境保护关；凡是超标排污的企业一律停产治理的法律措施。在形成严格的企业准入法律措施的同时，实行环保规划下企业末位淘汰制度，企业应当加强自律，向社会公开本企业环境信息，环境保护主管部门有权对企业公布的环境信息进行核查，把企业环保信息和信用纳入考核，制定和实施鼓励企业的环保守信和环境保护措施，建立和完善企业环境保护信息不实等不良行为的公布和归档措施，对企业环境保护措施不合格行为进行限期整改，采取综合考评制度，对多次整改无效、信息多次公布不实的企业实行末位淘汰，以此来促进平潭综合实验区企业环境保护的自觉性和自律积极性。同时，建立实行环保企业运营资质许可制度，推进环保企业的专业化、社会化运营服务。

二、建设资源节约型、环境友好型社会的制度创新

所谓资源节约型社会是指一个以支撑社会可持续发展为目标，以自然资源的高效循环利用为核心，在生产、流通、消费等领域，通过采取经济、科技、法律、行政和道德等综合性措施提高资源利用效率，从而实现经济和社会利益最优化的社会系统。所谓环境友好型社会是指一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。资源节约型和环境友好型社会的特征为［2］：1．资源节约型和环境友好型社会是一种新型社会发展模式。所谓社会发展模式是指“人为了实现社会发展目标所选择实行的方式、方法、道路的统一体，它在实质上是社会发展主体作用于社会发展客体、促使社会客体向着符合人的需要和理想的方向变化，从而达到主体自身目的的一种中介手段。”［3］相比较传统的社会发展模式而言，资源节约型和环境友好型社会有着巨大的优势。这种社会发展模式强调人与自然之间的和谐共生，强调能量在利用过程中循环流动和交换，以增加自然资源的使用率，减少废弃物的排放量，减轻环境负荷的压力，并保证自然环境自身循环的顺利进行。2．资源节约型和环境友好型社会的基本要求是资源节约和环境友好。资源节约和环境友好，二者是通过人的实践活动实现辩证统一的。日本一桥大学的岩佐茂教授认为循环型社会的建构取决于人们在资源循环或者环境保护方面的价值取向。在他看来，“以保护环境为主轴的前提下考虑资源循环”才是“真正意义的循环型社会”，仅仅滞留于资源循环的循环型社会“不过是大量再利用浪费型社会而已。”因此，“真正的循环型社会，是建立在合理生产和合理消费基础上的社会。”实质上，岩佐茂所强调的是“以人与自然的共生为目标的循环型社会”，这样的循环型社会“不仅是建立起了使资源充分循环的循环经济的社会，而且资源循环的方式还必须是不搅乱自然的物质循环以及人类与外界自然的物质代谢的。”［4］3．生态资本是资源节约型和环境友好型社会的资本模式。环境资源的价值已经内部化为社会经济成本的一部分，由全社会共同承担环境费用，而不能再像非循环型社会模式下对环境免费使用了。“在生态资本中，循环型社会以提高资源利用率为理念，使废弃物大量减少，并使之循环利用，提高原始自然资源价格，即使生态资本作为契约生产核算之一；在自由贸易模式中，推行强制性的环境标准，是污染于耗费自然资源量大的产品无法进入市场流通；在消费模式中，倡导绿色消费，促进绿色消费者运动发展，利用消费者的自主选择机制，驱逐自然资源消耗量大，污染重的产品；在国名经济宏观管理中，采用联合国统计局的《环境和经济综合核算体系》，将一国或地区的自然资源总量纳入核算体系中去”［5］自2005年以来，我国先后成立了十个国家综合配套改革试验区，其中部分实验区都在尝试建设资源节约型、环境友好型社会方面的制度创新，值得平潭综合实验区在先行先试和开发开放中借鉴。长株潭城市群确立了集约发展、循环发展和生态发展的模式，优化产业结构调整和空间布局，重点进行节能减排和环境整治，提高了环境资源的承载能力，在关键领域和环节率先谋求大的突破。在环境保护体制、基础设施共享共建、产业发展体制、自主创新体系等方面进行制度创新，实现又好又快发展。山西国家资源型经济转型综合配套改革试验区，则是通过完善区域技术创新平台建设，实施“科技创新跨越工程”，围绕产业转型中的共性技术和关键技术实施科技重大专项，推进产学研结合，增强资源型经济转型的技术支撑，创新人才培养引进机制，增强自主创新能力来进行产业调整。武汉城市圈通过重点发展现代农业、先进制造业、现代服务业、高新技术产业和文化产业，改造传统产业，培植和提升战略、特色产业，完善现代产业体系，促进产业振兴建立健全产业可持续发展来调整产业结构。平潭综合实验区可以在借鉴山西省、武汉城市圈和长株潭城市群经验的基础上，在承接台湾地区产业转移和招商引资时，通过准入制度和总体规划，优化产业结构，重点发展高新技术产业、海洋产业、旅游业和现代农业。加强两岸产业对接，加速两地生产要素流动和配置，形成海峡两岸产业协作的配套机制，进一步建立海峡两岸金融、旅游、大三通、科技工业园、文化以及重大产业的对接机制，倡导绿色消费新理念，推动消费环节的节能工作，促进资源的高效利用促进产业结构的调整和经济的可持续发展，形成资源节约型和环境友好型社会建设综合配套措施。

三、创设实验区生态文明建设制度指标体系

平潭综合实验区生态文明建设，就是要协调好自然资源与社会经济发展的关系，完善法律制度，制定严格的环境标准，培养专业的执法队伍，采取行之有效的执法手段等，建立健全与平潭综合实验区经济社会发展相一致的环境法规、政策、标准和技术体系。首要措施就是应从思想上树立环境法治的观念，加强环境保护法制建设，制定平潭综合实验区生态文明建设总体规划，从短期到中长期制定系统的规划，水资源、森林资源、海洋资源、旅游资源等各种资源专项法律保护制度，引导合理有序的开发，坚持可持续开发，坚持高起点规划，高标准建设，高效能管理，强化生态文明建设规划指导在平潭改革和经济建设中的作用，提升生态文明建设的地位。按照福建省发改委制定的《平潭综合实验区生态建设指标体系》（2011）（详见表2）的要求，生态建设指标，主要反映实验区开发强度和生态建设水平情况，包括森林覆盖率、城市建成区绿化覆盖率、受保护地区占土地面积比例、海洋生态特别保护区面积占近岸海域总面积的比例、人均公园绿地面积、林地占土地面积比重等6个指标。在综合实验区生态建设的前提下，促进平潭旅游业的健康发展，首先应该制定旅游业专项规划。借鉴台湾地区《环境基本法》的相关规定，以法律措施加以支持，以发展特色旅游、低碳旅游、生态旅游和绿色旅游为指导思想。如台湾地区《环境基本法》第六条规定，“事业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保护理念，以生命周期为基础，促进清洁生产，预防及减少污染，节约资源，回收利用再生资源及其它有益于减低环境负荷之原（材）料及劳务，以达永续发展之目的。事业应有协助政府实施环境保护相关措施之责任。”平潭综合实验区发展旅游业，应强调旅游资源的永续（可持续）发展，逐步开发，减轻环境负担。旅游企业协助政府做好旅游环境保护，建立相关环境保护的标准，建立完善企业从业的资质制度，加强行业自律，提高旅游业从业人员的专业素质和综合素质。企业应积极参与，政府加大资金投入保障旅游业发展，完善基础设施、接待服务设施缺乏，完善旅游交通、食宿、商业、信息等配套产业，有规划推进旅游开发，发展生态森林公园，尽可能多造绿地，保护好各种植被、海水、沙滩、空气和各种海洋生物，促进海岛旅游业的健康发展。

四、推行综合生态系统管理制度

“所谓综合生态系统管理，是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。”［6］生态系统问题是一个多学科交叉的问题，具有复杂性，社会的经济社会的发展也是具有动态的复杂性，而现代社会发展低碳经济、循环经济、建设环境友好型和资源节约型的社会的呼声越来越高，从单一的角度和制度进行生态环境保护已经不能满足新时期环境保护的诉求。推行综合生态系统管理，综合各学科各手段才能全面对环境保护和社会经济的发展，才有利于生态环境的保护、自然资源和社会经济的可持续发展。平潭岛虽然具有良好的自然资源，但其独特的海岛生态环境较为脆弱。基于平潭综合实验区建设环境友好型和资源节约型社会的诉求，在平潭综合实验区开发开放的过程中，可以考虑借鉴推行综合生态系统管理制度，综合运用法学、管理学、经济学、农学、林学和生态环境学的学科知识，尊重社会经济发展的规律和环境保护的规律，运用行政、经济、社会调整机制，强化政府生态责任，鼓励社会、公民特别是台湾地区的专家、人才积极参与，综合衡量平潭岛开发开放对海洋、沙滩、滩涂、淡水资源、森林带来的影响，制定相关保护规划和制度，最终将综合生态系统管理制度纳入平潭综合实验区总体规划、立法规划、环境规划和政府工作规划。我们认为，在推行综合生态系统管理制度的同时，并不排斥其他单一性的环境保护制度，可通过完善法律、政策和社会经济来支持综合生态系统保护制度，确保可持续地利用生态系统的自然资源，保持平潭综合实验区良好的自然资源优势和生态环境优势，实现可持续的开发开放。

五、构造海岛自然资源特别保护法律制度

按照福建省发改委制定的《平潭综合实验区生态建设指标体系》（2011），平潭综合实验区生态建设指标体系选取原则之一就是要体现生态海岛的特色。平潭综合实验区建设要充分考虑海岛生态环境特点，注意保护和发挥海岛生态后发优势，坚持在保护中加快发展，在发展中加强保护，实现开发和保护相得益彰。生态建设指标体系选取要按照建设生态海岛的要求，合理控制开发强度，提高土地节约集约利用效率，营造宜居生态城市，协调城市、产业和生态功能布局，强化绿色屏障，有效保护生态环境，实现海岛生态良性循环。自然资源和能源是社会经济发展和进步的基础性物质，平潭综合实验区的自然资源，包括各种能源、海洋、矿产、海岸、滩涂、森林等各种资源。构造海岛自然特别保护法律制度，首先应设立海岛自然资源缓冲保护区和核心保护区，限制在缓冲保护区的开发，禁止在核心保护区的开发。“海洋已经被列入中国环境评价法律制度中，目前只有为数不多的国家采取这一制度，例如澳大利亚、加拿大、丹麦、芬兰、新西兰和荷兰，除此之外，很少有国家将海洋做为环境立法关注的重点”。［7］海岛开发必须进行海洋环境影响评估，在开发过程中，应该避免对海洋的过度影响，严格限制在海岛沙滩采挖海砂等资源开发，应当依照有关海域使用管理、矿产资源的法律、法规的规定执行，开采其他矿产资源，应该落实开发和保护同时进行的制度，在规划中确定相应的污染防治措施才能准许开采。开发海洋、发展海洋渔业经济应合理规划，统筹布局，完善休渔制度和禁止向海洋保护区捕捞，降低捕捞强度。加强监管，打击非法捕捞等违法行为，切实保护海洋经济资源。在已经形成的海洋经济开发区，加强防治，避免出现水体营养化等环境污染问题。开发新的海洋渔业经济区，应该进行调研和规划，确保渔业资源能有效长期的开发。加强海岛上植树造林和防风林带的建设，进行适度的开发，严格控制森林资源消耗量，编制年度森林建设和开发计划，并严格遵守。积极开发滩涂的资源，发展滩涂特色经济，禁止对滩涂的围垦行为。严格按照环境保护规划，充分利用港口资源优势，结合地质地貌、海岸线进行港口建设，坚持先规划后建设、港口生态保护设施优先建设或者与工程项目同步建设的原则进行港口的规划和建设，为平潭综合实验区的开发开放提供交通的支持。

六、强化政府环境保护法律责任制度

环境保护和管理是政府履行职能的重要内容之一，强化政府环境保护法律责任制度是平潭综合实验区开发开放的客观要求。尽管我国《环境保护法》明确规定了各级人民政府对辖区的环境质量负责。但是，在过去相当长的时间内，这一规定仅仅停留在纸面上。在这一方面，可以借鉴台湾地区的相关立法。台湾地区《环境基本法》第三十条规定，“中央政府为有效整合及推动维护环境资源之政策及相关事务，应设置环境资源专责部会。”设置环境资源专责部会这一专门部门，改变了无传统的资源管理和环境保护分部门管理的模式，将这两种职能整合到环境资源专责部会，实现了资源开发和环境保护的同时和统一。值得注意的是，台湾地区《环境基本法》进一步确立了全民环保责任，即“人民、事业及各级政府应共负环境保护之义务与责任”。其中“中央政府”（台湾当局）主要应“制定环保法规，策定环保计划，建立永续发展指标，采取一些列推动实施。地方政府根据辖区内自然及社会条件的需要，遵照上述法规及环保计划，制定自治法规及环保计划，并采取一系列措施推动实施。各级政府对环保工作与事业有辅导、奖励及补偿之责，并对违反环保法律则，依法取缔、处罚。”［8］平潭综合实验区应进一步强化政府环境保护法律责任。在执法部门及执法体制改革上，首先应该从执法观念上改变以往“重治理、轻预防；重事后处罚、轻事前教育和轻事中纠正”的观念，树立“服务型、重预防、教育先行、必要惩治、严格治理”的观念，认真贯彻“预防为主，防治结合”的环境保护原则，并在相关立法中进行执法规制。按照国务院大部制改革的精神，在平潭综合实验区环境行政管理体制上考虑设立大环保部门，集中环保执法权，以环保部门为主导，加强上下级环境保护部门的纵向联系，公安、工商、国土资源、农业多职能部门横向合作，加强沟通联系和合作，信息共享，联动执法，改变以往单一环境保护执法中存在的力度不足问题，也可以避免执法成本的浪费。同时，加强与民间环境保护组织、行业环境保护自律组织等的沟通和信息共享，把环境保护执法社会化、公众化，提高公众和社会配合环境保护执法的积极性，促使环境保护执法制度化和规范化。其次，试点建立并完善环境责任保险制度、环境损害补偿基金制度、环境规划制度、以及企业准入和退出机制，完善环境应急处理制度并常态化。再次，借鉴台湾地区《环境基本法》的相关规定，建立环境信息系统，并供查询，完善环境保护信息公开体制，坚持信息公开化。最后，加强监督除了传统的图书馆、档案馆、报纸等新闻媒体外，采用新媒体如微博等向社会公布相关信息，双向互动。

七、构建区域协同环境保护法律制度

《海峡西岸经济区发展规划》（2011）是贯彻落实《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》的具体举措，明确本区域立足于各地发展基础和资源环境承载能力，重点加强区域合作，促进区域共同发展、共同繁荣，形成资源要素优化配置、地区优势充分发挥的协调发展新格局；推动建立环境保护联动机制，加强生态环境跨流域、跨区域协同保护。推进主要江河水源地、严重水土流失区和生态脆弱区的综合治理与生态重建。基于上述政策和现实的需要，平潭综合实验区在整个海峡西岸经济区建设生态优美之区、在区域环境保护中，不可能“独善其身”，而是必须加强与区域内其他地区的协作，坚持信息共享，联动执法，有效预防，大力整治，携手共建生态优美海峡西岸经济区。跨行政区域环境保护协作特别是跨省级行政区域协作，首先要面对的地方环境污染治理和保护法律制度跨行政区域问题。海峡西岸经济区区域内存在省会市（福州）、经济特区（厦门、汕头），两者都有地方立法权。除了适用基础法律外，都有权在各自立法权限内和行政区域内根据自身的需要而创设相关地方性法规。如《福州市环境保护条例》、《厦门市环境保护条例》、《汕头经济特区排放污染物管理条例》并在各自行政区域优先适用，但各自的立法对同一法律问题难免有不同的规定，这样就造成环境保护区域协作法规适用的不一致性，没有统一的适用基础，难以达到区域联动协作的良好效果。对此，“我们可以借鉴美国的环保执法协调机制。在美国，无论是在环境机构与其他政府机构，还是环境机构与司法机构之间都建立起了固定的协调机制，协调方式包括设置协调机构（如政策协调机构环境质量委员会）、共同协作提起违法诉讼（如与司法部合作）、建立具有一种约束性的伙伴关系（如机构间环境正义工作组）等。”［9］海峡西岸经济区区域内的省会市、经济特区（市）、各地级市就环境保护专项制度的各项规定进行沟通和协商，达成共识，省会市、经济特区（市）运用地方立法权，对达成共识的各项制度进行地方立法创制，各地级市通过规范性文件加以确定，以期形成区域内的较为统一和完善的环境保护制度，为区域环境保护和执法协作提供法制保障。结语平潭综合实验区在先行先试的过程中，更应该注重环境保护和相关法制保障，从制度上构建符合平潭综合实验区开发开放的法律制度。平潭综合实验区环境保护法制建设上，需要以立法先行为主导，强化政府环保责任，提高公众参与环境保护的积极性，创造多体系环境保护，坚持环境保护制度的创新，为平潭综合实验区的环境保护提供法制保障，建设环境平潭、生态平潭，创建两岸合作建设的典范。