当代卫生监管的法律制度研究

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本文作者：周科工作单位：江苏省动物卫生监督所

2012年3月底，农业部在北京召开全国动物卫生监督法制工作研讨会，兽医局有关领导根据近几年《动物防疫法》的贯彻实施情况在会上强调指出，动物卫生立法工作要随着监督管理工作的需要不断创新，抓紧制订适合我国国情的动物卫生监督法律体系框架是当前我们所面临的一项重要任务。为此，本人根据长期从事动物卫生监督管理工作所积累的感受和认识，结合国内外相关部门在行业管理方面的成功做法，从市场准入的角度，就创新我国动物卫生监督法律制度进行了粗浅思考，提出动物卫生监督应全面建立市场准入制度的初步构想，并对动物卫生监督市场准入制度的基本概念、基本特点、基本内容和实施步骤进行了简要概述，供同行在制订适合我国国情的动物卫生监督法律体系框架时借鉴参考。

1动物卫生监督市场准入制度的基本概念

2001年我国加入WTO后，市场准入制度已成为政府管理市场和经济的一项基本制度，我国政府的相关部门，为适应国际贸易需要，依据各自的职能，对参与市场的主体（单位或个人）和客体（产品等）提出了严格要求，即对符合规定条件的主体和客体才准予进入市场，以提高参与市场的主体的素质和客体的质量。因此，为提高动物饲养、屠宰、经营、运输和动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动参与者的素质和保证进入市场的动物、动物产品的质量，应全面建立我国动物卫生监督市场准入制度，即为确保动物和动物产品质量安全，对具备规定条件的单位和个人，才能允许其进行动物饲养、屠宰、经营、运输和动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动，对具备规定来源的动物、动物产品，才能允许其进入市场流通销售的一种动物卫生监督管理制度[1]。

2动物卫生监督市场准入制度的基本特点

动物卫生监督市场准入制度是一项全新的制度，是突破现有法律规定的创新性制度，具有以下特点。

2.1强制性即任何单位和个人在从事动物饲养、屠宰、经营、运输和动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动时，必须得到有权机关的行政许可；进入市场流通销售的动物、动物产品，必须符合规定条件，并取得准运许可。

2.2实用性动物卫生监督市场准入制度，要在吸收发达国家成功经验和借鉴质量认证管理理念及HACCP质量控制原理的基础上，紧密结合我国动物饲养方式的现状和动物疫病防控能力的实际情况，提出与我国经济发展水平相适应的许可要求。要本着既要能有效控制动物疫病，保障动物、动物产品质量安全，又能让大部分单位和个人经努力可以做到的标准设置。

2.3渐进性这种制度的设置，要本着循序渐进的原则，并要为以后的发展打下基础。随着人民生活水平的不断提高，人们对动物产品质量安全的要求也会越来越高，动物卫生监督市场准入制度要能通过不断调整市场准入条件的办法来不断提高动物疫病的防控能力和动物产品的质量安全水平，不断适应人民群众对安全动物、动物产品的需要。

2.4直观性动物卫生监督市场准入制度，要通过使用特定的证明、标志、标识来简单、直观地表达动物、动物产品的质量安全状况，以方便消费者鉴别、辨认，方便管理部门开展监督检查。

3动物卫生监督市场准入制度的基本内容

动物卫生监督市场准入制度是一种行政许可制度，是一种政府行为，应该包括以下内容。

3.1对相关单位和个人及动物、动物产品实施行政许可制度。即对于具备规定条件申请从事动物饲养、屠宰、经营、运输和动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动的单位和个人发放许可证，准予其从事动物饲养、屠宰、经营、运输和动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的某项活动；对具备规定来源的动物、动物产品发放准运证，准许按规定运输，对不符合规定条件的动物、动物产品不准运输。

3.2对离开产地进入流通渠道的动物、动物产品实施强制检疫制度。动物、动物产品在离开产地前，货主应当向当地动物卫生监督机构报检，未经检疫或经检疫不合格的动物、动物产品不准进行流通。屠宰、经营、运输以及参加展览、演出和比赛的动物，必须附有检疫合格证明；生产、加工、贮藏、经营和运输动物产品应当附有检疫证明、检疫标志。

3.3对进入市场销售的动物产品统一使用检疫合格标志、标识制度。对经检疫合格，进入规定市场进行销售的动物产品，必须附有统一的检疫合格标志、标识，没有标志、标识的，不准进入相关市场销售。这样做，便于广大消费者识别和监督，便于动物卫生监督机构执法检查，同时，也有利于促进经营者提高对动物产品质量安全的责任感。

4动物卫生监督市场准入制度的实施步骤

4.1完善法律制度市场准入，法律先行，要实施动物卫生监督市场准入制度，必须有坚强的法律作后盾。因此，制定全国统一的法律法规、技术规程、分类标准、准入条件等是实施动物卫生监督市场准入的前提和基础。要突破现有法律的约束，制定养殖管理办法、养殖场、屠宰场分级管理办法等，明确禁止养殖区、控制养殖区和适度养殖区，明确相关区域动物养殖场、屠宰场的规模、数量，明确养殖场、屠宰场的分级依据，明确不同级别养殖场、屠宰场（省级场、市级场、县级场、乡级场或AAAA场、AAA场、AA场、A场）生产的动物、动物产品进入不同区域流通销售；制定动物饲养、屠宰、经营、运输和动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输管理办法，明确从事动物饲养、屠宰、经营、运输和动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动的单位和个人应当具备的资质条件，明确运输动物、动物产品的运载工具所具备的条件等[2]。

4.2实施行政许可即按照法律法规规定的条件，对申请从事动物饲养、屠宰、经营、运输和动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动的单位和个人的资质进行审核发放许可证。

4.3开展监督管理在生产环节，一是公示禁止养殖区、限制养殖区和适度养殖区；二是全面清理整顿不符合规定条件从事动物饲养、屠宰、经营、运输和动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动的单位和个人及相关场所；三是建立从事动物饲养、屠宰、经营、运输和动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动的单位和个人及养殖场、屠宰场等相关生产经营场所档案；四是对养殖场、屠宰场实施分级管理；五是对合格准入的养殖场、屠宰场实施动态跟踪管理；六是对各养殖区域和各级养殖场、屠宰场实施责任管理。在流通环节，重点是加强对动物、动物产品运输的管理。即按照法律规定，对运输人员、运载工具、运输动物、动物产品的来源、运达地点和销售场所进行监督检查，对符合条件的准予运输，不符合运输条件的按法律规定进行处理。在销售环节，重点是加强对进入市场销售的动物、动物产品进行监督检查。即按照法律规定，对进入各类市场进行销售的动物、动物产品进行索证检查，核对来源，对符合条件的准予销售，不符合条件的按法律规定进行处理。

4.4总结经验教训建立动物卫生监督市场准入制度，是一项全面系统的工程，鉴于我国的基本国情，这是一项长期的、复杂的、艰巨的任务。因此，为了全面顺利地建立和实施动物卫生监督市场准入制度，还需要我们积极总结各地的成功经验，及时发现实施过程中存在的问题和不足，借鉴发达国家的成功做法，不断完善动物卫生监督市场准入法律体系，建立健全动物卫生监督市场准入长效管理机制，全面构筑动物疫病安全防线，为保障人民群众身体健康，促进我国动物产品参与国际市场竞争，促进畜牧规模化、集约化、标准化发展作出我们应有的贡献。