渔业生态环境法律保护问题研究

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摘要:在大力推进海洋生态文明的新形势下，作为我国重要渔区之一的环渤海区域如何推进渔业生态环境保护问题尤为重要。根据环渤海区域渔业生态环境的情况以及环渤海区域渔业生态环境保护所面临的问题，为了从根本上改变渔业生态环境所处的困境及确立海洋渔业生态环境保护的法治理念，具体应从以下两个方面入手:一方面要构建海域生态补偿机制，为渔业生态补偿机制的构建给予指导;另一方面，构建海洋生态损害赔偿法律机制，从而形成完备的渔业生态环境法律体系。

关键词:渔业;生态文明;法律保护

在中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》的指导下，传统渔业、生态文明与环境保护相结合构成渔业生态环境法律保护这一联合概念。根据《2018年中国海洋生态环境状况公报》的内容，海洋渔业生态环境主要考察水环境的变化、污染事故、自然灾害、资源养护与生态修复问题［1］。在此基础上，渔业生态环境法律保护是指如何运用法律来保护渔业生态环境，在渔业生态环境遭受损失时，如何进行修复与赔偿的法律问题。环渤海区域毗邻传统海洋渔区，涉及辽宁省、河北省、天津市、山东省等多个省市地区，如何依托海洋生态文明发展环渤海区域渔业生态环境保护成为海洋法治建设中的重大课题。因此，明确并改善渔业生态环境保护的法律问题对我国海洋渔业以及海洋生态文明的发展具有重要意义。

一、环渤海区域海洋渔业生态环境现状分析

环渤海区域是以渤海湾为中心，包括辽东半岛、山东半岛、京津冀地区。渤海海域与陆地水系密切联系，该区域的海洋环境、河流水环境、地下水系以及生态环境息息相关，形成了一个完整的循环系统。随着经济的发展，海洋生态环境日益恶化。面对越来越严峻的海洋污染形势，环渤海区域各省市相继进行治理，例如辽宁推出了取缔非法及不合理排污口、加大环境监测频次、关闭“十小”污染企业等一系列措施。但是，近年来随着环渤海区域经济快速发展，渤海海域饱受陆源污染之困，入海排污口超标，围填海引发的海洋生态环境问题突出，部分沿海石化行业集中带来环境安全隐患，超标排放等污染问题直接导致环渤海区域海洋渔业生态环境遭到破坏。渔业资源或者说渔业经济是环渤海区域的重要经济支柱之一。然而，与我国其他海域所面临的情况相似，基于海洋渔业生态环境的破坏，随之而来的是日益严峻的海洋生态环境恶化的现实。(一)海洋污染日益恶化。根据中国生态环境部提供的材料，渤海成为我国海洋区域中海洋污染的重灾区。造成渤海海域污染的原因主要有以下几类:第一，渤海作为我国的内海，水域较浅且海域相对封闭，其水体交换能力差，自净能力较弱，造成污染后难以恢复;第二，环渤海地区人口密度大、工业基础厚重，向渤海排放的工业污染物、生活污染物量较大，造成渤海海域严重污染;第三，沿海地区对海洋不合理开发，诸如填海造地、海域水产养殖、港口建设、油气开发等海洋开发项目造成渤海海域污染，同时破坏了该海域的生态平衡，导致海水富营养化。据《2018年中国海洋生态环境状况公报》，2018年渤海海域未达到第一类海水水质标准的海域面积为21560平方千米，较上年同期增加2820平方千米;出现劣四类水质的海湾共计16个，其中环渤海区域有三个［1］。随着人类对渤海海域的开发，自有记录以来渤海海域频发赤潮，对海洋渔业生产造成巨大的经济损失。赤潮的发生证明了海洋生态平衡的破坏和海水污染的严重性。(二)渔业资源严重减少。随着海洋环境的恶化，相应最严重的后果就是渔业资源严重衰退，根据中国生态环境部提供的材料可知:一是种类明显减少，大量海洋生物日益变成珍稀物种;二是海洋生物多样性降低，有些鱼类资源的灭绝，一定程度上损害了海洋生物多样性;三是渔业产量和品质下降，又如渤海刀鱼的价格随着产量的减少不断增高，渔业产量连年下降，又如小黄鱼的单位网产已由1959年的每网51千克下降到1998年的每网0．4千克［2］。造成环渤海区域渔业资源的现状很大程度上缘于生态因素，从某种意义上说也是环境因素。一方面，自20世纪80年代以来，环渤海区域海域污染问题严重［3］，水产养殖业所带来的负面污染问题、城市污水等造成的海域环境污染以及船舶溢油等事件的发生导致海洋环境受到污染，渔业随之受到影响;另一方面，我国渔民的过度捕捞造成我国黄海近海海域的渔业资源匮乏。国际海洋法中已经认识到过度捕捞是造成渔业资源骤减的根本原因［4］，渔船数量的迅猛增加必然导致对渔业资源的过度掠夺。“我国海洋捕捞机动渔船的数量由60年代末的1万余艘迅速增加至90年代中期的20余万艘。”［5］此外，环渤海区域在自然地理划分上，相对而言临近我国内水，相应的靠近公海更远，也在一定程度上削弱了渤海海域的渔业资源。最后，海域生态环境遭到破坏，近些年随着人口对土地需要的剧增，填海造地所产生的生态影响也在一定程度上加重了渔业资源的枯竭。

二、环渤海区域海洋渔业生态环境法律保护框架

环渤海区域面临海洋渔业资源的生态环境问题，特别是渤海湾近年遭受几次漏油事件，凸显了构建环渤海区域渔业生态环境保护法律问题的重要性。在遵从我国宪法、渔业法等上位法的前提下，环渤海区域结合自身的特点形成了相应的法律框架。目前针对渔业环境生态法律保护的国家层面的法律法规主要包括《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国渔业法实施细则》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海洋污染防治法》《中华人民共和国海域管理法》《中华人民共和国海岛保护法》《全国海岛保护规划》等法律法规，几乎涵盖了渔业生态法律保护中的渔业管护、渔业管理、渔业资源环境行政管理等内容。环渤海区域的各省市结合自身实际情况，根据《中华人民共和国渔业法》等法律法规颁布了相应的地方性法规，如《天津市渔业管理条例》《辽宁省渔业管理条例》等，加强了渔业资源的保护和合理利用，保障了水产品质量安全和渔业生产安全，维护了渔业生产者的合法权益，促进了渔业的可持续发展。为了保护和改善海洋环境，促进经济社会的可持续发展，各省市根据《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律法规，结合本地实际，制定了《天津市海洋环境保护条例》《辽宁省海洋保护办法》《河北省海洋环境保护管理规定》及《山东省海洋环境保护条例》。环渤海各省市为了加强渔业船舶监督检验管理，保障渔业船舶的安全航行、作业和人身财产安全，防止水域环境污染，根据《中华人民共和国渔业船舶检验条例》制定了《辽宁省渔业船舶监督检验条例》《山东省渔业船舶管理办法》《河北省渔业船舶管理条例》等地方性法规。为了进一步改善渤海海域生态环境，国务院与各部委还制定并颁布了《渤海碧海行动计划》《国家海洋局关于进一步加强渤海生态环境保护工作的意见》《渤海综合治理攻坚战行动计划》等指导意见和生态恢复计划。《渤海综合治理攻坚战行动计划》重点改善渤海生态环境质量，给予渔业生态良好的发展环境。客观地说，环渤海区域各省市构建了渔业法律法规初步体系。但是纵观目前的法律法规、规章制度等，我们对渔业生态环境法律保护重点在渔业管理方面，关于渔业生态环境法律保护方面稍有欠缺。从海洋生态环境保护方面而言，关于填海造楼、填海造地的审批等具有严格的程序，但是关于因为填海而造成的对环渤海区域渔业的潜在威胁而引发的赔偿机制不得而知。在2011年的康菲海上油污泄漏事件中，导致渤海海域海面遭受油污污染，如何针对这种现实的以及潜在的渔业资源损害进行赔偿等问题依然需要解决。目前环渤海区域的大连港、天津港等成为国际邮轮的开放港口，因游轮所造成的渔业资源的潜在威胁如何规制也存在部分空白。基于此，如何完善环渤海区域渔业生态环境法律保护问题，成为环渤海区域亟须解决的问题。

三、环渤海区域渔业生态环境法律保护现存问题

环渤海区域是我国的传统渔区，然而由于渔业资源的减少和渔业生态环境的恶化，渔业生态环境法律保护问题日益突出。(一)渔业违法成本略低。渔业生态环境恶化的原因之一在于渔民没有从思想上充分认识到这一问题的严重性。在目前的捕鱼作业中，依然存在用不合格网具、忽视休渔区等破坏渔业生态环境的行为。但是我们目前执法缺乏有效的法律监管，渔船违法成本过低。从渔业行政处罚角度而言，目前的行政处罚包括警告、罚款、没收违法所得;严重的处以暂扣或者吊销渔业执照。单就罚款而言，《中华人民共和国渔业法》第三十八条规定:“制造、销售禁用的渔具的，没收非法制造、销售的渔具和违法所得，并处一万元以下的罚款。”第四十条规定:“使用全民所有的水域、滩涂从事养殖生产，无正当理由使水域、滩涂荒芜满一年的，由发放养殖证的机关责令限期开发利用;逾期未开发利用的，吊销养殖证，可以并处一万元以下的罚款。”［6］对于炸鱼、毒鱼等非法捕捞的处罚，具体规定在《中华人民共和国渔业法实施细则》中，其中第二十九条规定:“依照《中华人民共和国渔业法》第二十八条规定处以罚款的，按下列规定执行:(一)炸鱼、毒鱼的，违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，擅自捕捞国家规定禁止捕捞的珍贵水生动物的，在内陆水域处五十元至五千元罚款，在海洋处五百元至五万元罚款;(二)敲(舟古)作业的，处一千元至五万元罚款;(三)未经批准使用鱼鹰捕鱼的，处五十元至二百元罚款;(四)未经批准使用电力捕鱼的，在内陆水域处二百元至一千元罚款，在海洋处五百元至三千元罚款;(五)使用小于规定的最小网目尺寸的网具进行捕捞的，处五十元至一千元罚款。”《中华人民共和国渔业法》第四十一条规定:“未依法取得捕捞许可证擅自进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，并处十万元以下的罚款;情节严重的，并可以没收渔具和渔船。”《中华人民共和国渔业法》第四十二条规定:“违反捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，可以并处五万元以下的罚款;情节严重的，并可以没收渔具，吊销捕捞许可证。”［7］除了国家层面外，环渤海区域各省份也结合自身的实际情况制定了相关的处罚标准。《辽宁省渔业管理条例》第二十八条规定:“未取得捕捞许可证擅自进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，按照下列规定并处罚款:(一)对内陆非机动渔船，处三百元罚款，对内陆机动渔船、海洋非机动渔船处七百元罚款;(二)对海洋机动渔船按照不同类型给予不同等级的罚款。”［8］《天津市渔业管理条例》第四十三条规定:“使用未经渔业船舶检验机构检验的渔业船舶和船用产品的或者使用经检验不合格渔业船舶和船用产品的，责令改正，并可处二万元以下罚款。”［9］从上述条文中可以发现，不管是国家层面还是地方层面，对渔业违法行为的罚款都设置了数额的上限，罚款数额相较于渔业违法的成本而言依然过低。罚款的根本目的在于惩戒与教育:一方面要惩罚违法渔业作业行为，制止损害渔业生态环境的违法行为;另一方面，更重要的是通过罚款达到教育与警示的作用，让渔民在实施违法渔业行为之前，要思考违法行为所带来的违法性后果，将罚款与渔民经济收入相关联，以达到警示与教育的目的。(二)海洋不合理开发，缺乏统一开发管理。2018年中国生态环境部等多部委下发了《渤海综合治理攻坚行动计划》(以下简称《计划》)，要求环渤海各省市通过三年综合治理大幅降低陆源污染物入海，明显减少入海河流V类水体排放，到2020年渤海近岸海域水质优良(一、二类水质)比例达到73%左右［10］。环渤海区域涉及多地区，治理情况较为复杂，部分地区仍存在排污量较大的问题。环渤海区域各地政府在综合治理过程中各行其是，对于交叉地区和部门尚未形成区域性合作。在《计划》出台后，各地方政府开展了积极的治理措施和行动，但由于涉及地方政府与众多涉海部门纷繁复杂的利益关系和权力分散，综合管理机制仍未建立健全。渤海综合治理工作的开展，对改善渤海海域水质、恢复渤海生态环境具有重要意义。在该计划实施过程中，存在地方政府重视程度不够、排污压力较大、区域间治理不平衡、缺乏多区域协同等短板。尤其需要指出的是缺乏统一管理和区域协同，严重影响渤海生态环境恢复。各地方与涉海部门专精一处、各自为政的现状不能实现海洋治理、开发、利用的精细化管理，造成过度开发、过度使用、开发不协调等涸泽而渔的后果，不利于海洋的可持续发展和利用。(三)缺乏环境保护赔偿机制。以大连“7•16”事故为例，原因是游轮在已经暂停卸油作业时，负责作业的公司继续向输油管道中注入含有强氧化剂的原油脱硫剂，从而导致输油管道内发生爆炸。本次爆炸发生后，原油造成了海滩污染面积超过50平方公里，对周围环境造成的影响不可低估。这次海洋污染的严重性，可能并不比原油管线爆炸的损失小，其修复海洋环境的难度甚至比修复输油管线大得多。但是，实际问题是海洋溢油造成海洋生态环境污染后，大家的重点都放在了如何清理沙滩污染、如何清理近海海域海水污染以及管道修复问题上，可是更可怕的后果是造成了海洋生态系统失衡，从而造成渔业资源污染。面对这样的环境污染案件，很多潜在的被污染海域的主体并没有得到充分而必要的赔偿。例如，住在周边海域的人民，谁能证明此次油污污染不会造成身体损害?在周边海域养殖的养殖户，谁来赔偿日后三年、五年甚至十年养殖成活率低的损失?因此，环渤海区域乃至我国需要健全环境保护赔偿机制。

四、环渤海区域渔业生态环境法律保护对策

环渤海区域渔业生态环境法律保护是我们要承担的任务，是我们促进环渤海区域海洋生态文明发展的使命之一。解决环渤海区域渔业生态环境法律保护问题要以构建生态补偿机制为新的视角提出解决问题的方法。宏观上而言，国家层面要在海洋法的构建中加强渔业生态环境保护问题，在海洋法中强调海域生态补偿机制与生态损害赔偿法律机制。目前，我国并没有一部统一的海洋法，相较于日本的《海洋基本法》以及英国的《海洋法》等，我国海洋方面的立法亟待完善。我国仅仅颁布了《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海岛保护法》等几部海洋法律，相对而言缺乏针对海域污染、海洋生态等问题而引发的渔业生态环境保护方面的法律。具体而言，结合环渤海区域的实际情况，要形成“预防—制止—赔偿”三位一体的法律构建体系。基于上文针对环渤海区域渔业生态环境保护的法律体系梳理，提出以下建议。(一)提高渔业违法成本《中华人民共和国渔业法》。自1986年颁布以来，经历了四次修改，最近的一次修改是2013年。随着科技进步和经济社会发展，海洋渔业资源的保护、开发利用发生了巨大的变化，同时违法行为变得多样化，现有的针对渔业违法的法律条款已不能起到震慑和管控的作用。《中华人民共和国渔业法》作为海洋渔业管理的基本法，应该与时俱进，加强渔业生产监管，加大对违法行为的惩治力度，如加重对违法行为的罚款，使渔业企业及渔民在高强度的严格法律规定下规范进行渔业工作，以凸显法律的预防与制止作用。同时，还应对捕鱼船舶设备、禁渔期与禁渔区、破坏渔港设施、养殖水域滩涂、暴力抗法及追究刑事责任等方面做出规定，体现法律的明示作用。(二)完善统筹环渤海海域开发管理机制。2017年国家海洋局印发的《国家海洋局关于进一步加强渤海生态环境保护工作的意见》(以下简称《意见》)指出，渤海海域水质近年来有所改善，但重点海湾污染变化不明显，海洋资源利用方式粗放，开发强度依然过大。《意见》中要求环渤海省市编制和修订海洋空间规划、加强海洋污染物联防联控机制、加强海洋空间资源利用管控、加强海洋生态保护和环境治理修复等措施［11］。自《意见》出台以来，各地政府与相关部门采取了一系列措施，然而污染控制效果并不显著，近年来各类海域污染事件频发。环渤海区域的治理涉及多部门、多省市，难以形成综合治理的合力。目前，各自为政的治理方式不能很好地解决现有的治理难题，通过建立跨省域跨地区的综合治理模式，实现多部门跨地区的治理，解决各地方经济保护，解决环渤海区域的生态破坏的难题。同时，还须建立统一管理机构，对环渤海区域的海洋开发进行统一规划、统一审批、统一协调，以期寻求生态保护与经济发展的平衡，实现环渤海地区的可持续发展。中央主管部门还应加强飞行检查力度，对涉海开发项目加强环评监管，对于违规开发项目应及时叫停，降低渤海海域生态破坏的影响力度。(三)构建海洋生态损害赔偿补偿法律机制。环渤海区域海域近年发生多起生态损害赔偿事件，特别是康菲渤海溢油事件所造成的潜在的渔业损失不可估量。目前仍然有专家指出渤海康菲公司造成的污染至今无人问责［12］，导致渤海湾水产品减产九成［13］。当灾难来临时，如何利用法律保护环渤海区域渔业成为我们所要积极解决的问题。环渤海区域可以结合自身的情况，依据《中华人民共和国海洋环境保护法》制订适应当地的海洋生态损害赔偿实施方案，对海洋生态损害赔偿的主体、索赔范围以及污染清理、潜在污染补充进行赔偿，特别是强调对潜在渔业的损害进行赔偿。除赔偿机制外，海洋生态的补偿机制也是必不可少的。福建省作为国家先行生态文明示范区，响应中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，于2015年出台《福建省生态文明体制改革实施方案》，严格推行海域生态补偿法律制度，促进了海洋污染防控。环渤海区域应该依据《深化经济体制改革的实施方案》，结合属地实际，制订环渤海区域生态文明体制改革实施方案，从而为渔业生态补偿机制的构建树立指导。环渤海区域海域生态补偿机制重点在加强渔业资源的补偿:一方面对影响渔业生态环境的因素进行梳理、界定，从而界定有利于渔业资源环境发展的开发与综合利用;另一方面，重点突出对渔业生态环境的补偿机制，对渔业所造成的潜在生态环境污染进行补偿。综上，在周边国家纷纷通过制定海洋立法来支撑各国海洋战略时，我国国内关于海洋的立法依然存在空缺。因此我国应该立足基本国情，制定有针对性的海洋法律，可以从以下几方面进行。第一，通过完善我国国内法的方式促进环渤海区域渔业生态环境的法律保护。通过加快我国关于渔业管理、生态补偿机制等法规，加强环渤海区域渔业生态环境保护的法律问题研究。第二，通过完善我国国内法的方式促进环渤海区域渔业的产业发展。目前由于海洋环境污染问题没有解决，致使我国的渔业资源等一系列经济权益受到威胁，这就要求在国内层面上通过完善立法的方式维护我国合法的渔业经济权益。第三，通过完善国内立法的方式加强我国渔业补偿机制。我国一方面注重渔业的行政管理，另一方面加强渔船渔港的监督与管理，更重要的是要建立海域生态补偿机制以及海域生态赔偿机制。第四，通过完善国内立法的方式助力海洋渔业生态补偿的发展，使得海洋渔业生态补偿以法律的形式固定化、确定化和被保护化。

五、结语

渔业生态环境保护法律问题是我国海洋权益的重要内容，是环渤海区域渔业建设发展的重要体现，明确并改善渔业生态环境保护法律问题对我国海洋渔业以及海洋生态文明的发展具有重要的意义。海洋生态文明的构建不是宏观的口号，相关海洋生态文明是保护的法规。对相关海洋切身利益的具体指导。环渤海区域要构建全面保障环渤海区域渔业生态环境资源保护的法律体系，如此才能保障海洋经济的可持续发展，实现海洋强国战略。

作者:王黎黎 武亚男 朱蒙蒙 单位:大连海洋大学