农村“三变”改革法律问题研究

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〔摘要〕“三变”改革为探索农村集体经济新的实现形式和运作机制提供了一个窗口，也为脱贫攻坚、实现全面小康社会提供了有力的动力。六盘水市在全国最先进行三变改革，其成功的实践经验为其他地区的改革提供了有益参考，但也最先显现出改革过程中的诸多问题。文章以六盘水市为例，介绍六盘水市“三变”改革的背景与具体措施，对六盘水市“三变”改革过程中出现的主要问题进行分析，进而提出完善的建议。以期为贵州省“三变”改革的稳定进行提供有益参考。

〔关键词〕“三变”改革;脱贫攻坚;全面小康

一、六盘水市推进“三变”改革的背景与做法

(一)改革背景。六盘水全市辖4个县级行政区，其中3个国家级扶贫开发重点县，1个省定扶贫开发重点县。按照2300元的贫困标准，2011年全市农村贫困人口97．52万人、贫困发生率高达38．30%，脱贫攻坚与同步全面小康任务十分艰巨。六盘水市农村集体经济十分薄弱，农村资源闲置、资金分散等问题日益突出，农民发展经济日益困难，农村生活条件未得到实质性改变。2011年，六盘水市针对农村资源利用低效、农业规模受限、农民收入方式单一等现实问题，六盘水市开始了“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的农村“三变”改革探索。经过不断的探索与实践，六盘水市农村经济的发展日益加快，农民生活水平越来越高。在试点成功的基础上，于2014年在六盘水市全面推开“三变”改革，2016年在全省推开改革。在2017年2月的“中央一号”文件中，明确将贵州“三变”改革经验作为深化农村集体产权制度改革的鼓励性政策向全国推广，“三变”改革的效应正在逐步扩大。(二)“三变”改革的措施。1．资源变资产。一时要推动农村土地经营权等自然资源入股。农村资源十分丰富，但是大部分资源长期处于闲置状态。包括耕地、林地、草地、“四荒地”等自然资源。二是推动集体经营性资产入股，对集体房屋、建设用地(物)、基础设施等经营性资产使用权进行有效盘活，入股到经营主体，获得资产收益。三是通过推动技术技艺等资源入股，即将个人的技术记忆、劳动力、知识产权等协商折价为技术股、管理股等入股到经营主体，按股获得分红。六盘水市为了发挥农村闲置资源的最大价值，通过资源变资产，实现资源优势和生态优势产业优势和经济优势转化，让群众的收入来源多元化，使六盘水市实施“三变”的一大特点。如六盘水市将原本处于劣势条件的山地通过努力转化为本地的优势条件，乡镇、村集体不断探索具有本地特色的产业，将集体的资源转变为具有较大经济价值的资产，进行现代化农业生产，不少地区因地制宜，大力开发当地的旅游业。2．资金变股金。农村中的资金包括各级财政投入到农村的各类资金，以及获得的信贷资金等，但是这些资金特别是财政资金一般具有项目多，额度小等特点，在农村很难发挥出最大效益。因此，不仅仅要加大资金投入的力度，更要加大资金整合的力度。正如习在2015年11月27日的中央扶贫开发工作会议上指出，“要加大扶贫资金整合力度”。如果可以将这些资金整合，有利于形成更大的经济效益。如六枝特区郎岱镇将产业扶贫项目资金3000万元入股企业，建设猕猴桃基地4000亩，以镇政府名义占股20%，获利后按股份分红利润注入政府设立的基金专户，从而使得农村集体的资金成为农民可持续的收入。3．农民变股东。家庭承包经营制度的全面推行，增加了农民的积极性，推动了农村经济的发展。但是家庭经营却存在农地效益低、农民收入增长困难等问题，要尽快全面实现小康，需要在家庭联产承包经营责任制的基础上进行改革。六盘水市引导农民自愿将个人资源(包括土地)、资产、资金、技术，入股到经营主体获得股权，参与分红。对于较为贫困的群众，采取主动发方法帮助和引导他们参与“三变”，农民成为股东从而提高了农民的积极性，拓宽了农民收入的来源，有助于农民财富不断稳步增长。

二、改革过程中主要的法律问题

(一)资源资产确权登记问题。农村集体资产量化确权是社会发展的趋势。不仅可以使得农村集体成员对自己的经济利益明晰化，减少交易成本，防止财产纠纷问题的发生，同时，也可以推动城市化进程，城市化的发展需要大量的土地，如果农村集体资源不能有效的确权登记，那么会对城市化进程造成一定的阻碍。农村“三变”改革的实质是通过股权纽带连接农村各类具有价值的资源，发挥出农村资源的最大效益，提高农民的经济条件。在各种资源进行整合的过程中，农村集体资源资产进行界定和量化，是“三变”改革的基础性工作。但是农村资源的量化确权存在立法和政策的缺失以及实践中的现实困境。在立法上，我国目前实行的是土地承包政策，即土地所有权归集体所有，承包权为承包户所有。这种情况下，如果将农村集体资产量化确权，就与《宪法》的相关内容互有冲突。在政策方面，目前我国尚未出台关于农村集体资产量化确权的标准，这样很可能会使得地方政府的行为没有强有力的支撑，即使在一些地区进行了创新性的实践，但是这种探索也是在《物权法》《土地承包法》等法律框架中进行，实践中可能不能达到预期效果。现实中，地方政府在进行农村资产确权登记的探索中可能出现急功近利、确权方式方法存在问题、资产分配不明而导致矛盾的出现。故而在进行农村资源确权的过程中，不但要有勇于创新的干劲，还要完善相关的法律法规，出台相配套的政策文件，同时，在改革中要稳打稳扎，步步为营，防止出现错误的倾向。(二)农村土地价格评估机制缺失问题。“三变”改革中农村土地的价值评估是重中之重的问题。农民将自己的耕地、林地的承包经营权等入股公司时，其土地的价值是确定股份的重要依据。在实践中土地定价主要是由土地流转的双方或者三方进行协商，通过出租、转让等方式进行交易。以入股方式进行土地流转，土地作价入股涉及农民的股份以及公司的总资产，故而在法律上对此作了强制性规定。《公司法》第二十七条的规定，以非货币财产出资的应当评估财产，核实财产。科学合理的价格评估对于农民、公司、债权人都有着重要的意义。不论评估过高或者过低，都将会不同程度损害到一方或者两方的合法权益。但是农村土地评估机制的建立在实践中存在一些难题:(1)农村地区缺少专业的土地流转价格评估机构以及专业技术人才。在六盘水“三变”改革中，运用当事人意思自治的方式进行土地评估仍然是大部分人的首选。(2)尚未统一评估标准且因全国各地实际情况不同也没有可以参考的模板。一般来讲流转土地的价格是按照收益法来进行计算，但是这种评估模式忽视了改变土地经营方式后潜在的财富，很可能损害到农民的利益。(3)土地评估产业的监管力度有待加强，部分地区存在专业机构评估费用过高问题，如果双方面对高额的评估费用均不愿承担，那么即使由专业的评估机构也等于形同虚设，最后只能根据近几年该土地的产出价值进行共同协商。(4)当前我国土地评估人员的综合素质仍需提高，在教育、培养土地评估人员的综合素质上，我国尚未形成专业、针对性的教育模式，导致部分地区的评估人员的素质参差不齐。同时，我国目前尚未形成科学合理的评估人员的考核机制，在进行筛选合适的专业人员时，可能会使得评估人员的专业水准、综合素质产生一定的随意性，直接会影响到土地评估工作的整体质量。(三)退股机制相关问题。马克思曾指出:人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。农民自愿入股是为了自己的生活过得更好，如果入股后农民自身的条件无法得到良好的改善，农民当然可以进行退股。退出机制要考虑多个层面:一是个别性退出。农民如果富裕了想要单干或者所入股企业内部出现损害部分农民利益的69山西省政法管理干部学院学报2019年3月问题时怎么退出?二是地区性退出，农民所入股的企业一般都与农业息息相关，如果遇到自然灾害等不可抗力的风险，农民所入股的企业将会在一段时间内无法或者直接导致公司解散，这时农民如何进行退股?三是政策性退出。当农民群众整体实现脱贫，国家进入全面小康社会轨道。那么原有的农村土地模式就需要进行更改，在新一轮的改革中，农民如何退股?综上所述，农民在入股后可能会遇到各种复杂的情况，鉴于农村土地实施上的社会保障功能，有必要在不损害公司利益和其他股东利益的前提下，对农民股东退股的方法进行科学合理的设立。(四)公司破产清算后债权人利益保护。土地承包经营权无法变现，债权人债务清偿难以实现。根据《农村专业合作社法》第四十八条规定，专业合作社可以使用企业破产法的有关规定。依《公司法》第二十八条的规定，农民股东在以土地入股时，应将土地承包经营权的使用权依照法定程序转移给公司，在公司破产时，根据有限责任原则农民股东应以入股的土地使用权为限承担有限责任。也有学者认为“入股的土地承包经营权是否可以退回原承包方并非取决于“入股”的性质，而是取决于立法者基于法政策目的而作出的制度安排。”但基于农村土地本身具有社会保障功能，如果用土地承包经营权清场债务，农民将丧失土地以及依赖于土地是生存保障功能，反之，债权人的利益将遭到侵犯。那么如果公司进行破产清算，农民的土地承包经营权应如何处理。(五)其他法律问题。随着农村三变改革的不断推进，许多问题将会暴露出来，各个地区可能会遇到不同的问题。如“增人不赠地，减人不减地”制度导致土地分配及收益分配不均问题，农民股东保底分红模式如何设立的问题，农村流转市场尚未健全，流转农民的权益如何进行保障问题等。这些问题将在以后进行研究分析后进行合理的建议，在本文中暂不论述。

三、完善方案

(一)建立与完善资源确权登记制度。首先，农村集体资源的确权的前提是集体经济组织成员资格已经确定，在此基础上才可能进行公平、公正的量化确权。其次，现行法律制度对土地承包经营权的不同流转形态采取的规定不尽相同。依《农村土地承包法》第三十八条的规定，如果当事人采用互换、转让方式进行流转且要求登记才能进行申请登记。但是其他方式进行流转法律却没有明确规定。在现实生活中，负责登记的机关也各不相同且协调有一定的困难。故应尽快建立与完善资源确权登记制度，在国家层面上，应修正相关法律，统一资源登记效力与机关，对土地承包经营权的内容进行完善。农村集体资产确权立法可以从《宪法》《民法总则》《土地承包法》等相关法律法规中进行参考和借鉴。在此基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进集体建设用地和宅基地使用权等确权登记颁证工作，进一步厘清和明晰农村资源资产权属，做到四至清楚、面积准确、产权清晰。地方政府可以将国务院在全国范围内的意见建议作为其政策性指导与理论性参考，使得地方政府在探索解决农村集体资源确权问题时更加可行。美国法学家波纳斯认为:“如果市场交易成本过高而抑制交易，那么，权利应赋予那些最珍视它们的人。”资源确权登记制度的完善，首先可以确保农民的土地保障功能，使农民在工作时可以全力以赴，无后顾之忧。其次，对于农民入股的公司、合作社等企业来讲也有了一定的保障作用，提高了公司运作的抗风险能力，如果公司发生负债情况，也可用土地经营权进行抵押，确保债权人利益。(二)解决土地评估存在问题的建议。建立科学合理的土地承包经营权的评估机制，前提是要现有专业化的土地评估机构，并且需要对相关法律进行修改，规定农地入股时必须由专业评估机构评估土地市场价值。按照不同地区的市场需要，在设立机构时对机构的设置密度和规模进行差异化规定。比如在市场较为或缺的地区，土地评估机构以县或者市为单位，但是夸大其机构的规模;相反，在市场活跃度较低的地区，土地评估机构以市或者以县进行设立，需缩小机构的规模。其次，对于部分土地评估产业出现的种种乱象与相关部门的监督管理不到位有着较大的联系，制定相关监察惩罚措施，对于不遵守合法程序，不公平评估的机构应取消其评估资格，对主要负责人的违法行为进行严厉惩罚，营造出一个公平正义的评估环境。强有力的监察是一方面，但土地评估人员的综合素质是评估中最为核心的要素，要加强评估人员的专业水平与道德水准，必须要从源头控制，在培训与考核机制上必须下大功夫，通过制定专业的土地评估专业，可以为土地评估行业培养和输送大量专业性的人才。在考核方面，需要建立健全考核责任制度，对于违法违规的人员追究其相应的责任。公平合理的评估每一位员工的工作，对土地评估人员的考核指标进行量化处理，防止在考核中弄虚作假，保障考核的公平有效。最后，在对于土地进行评估价值时，需要多方面考虑影响价格的因素，如土地的利用效率、土地承包经营权的剩余期限、未来的提升空间等。在不存在活跃的农村土地交易市场的情况下，就土地承包经营权进行评估作价时，应充分发挥工商管理部门等相关机关的作用个，工商管理部门应结合当地实际，规定相关土地经营权的知道价格。(三)退股机制的完善。首先，根据《公司法》规定可知，法律虽然赋予了股东退股的权利，但是此权利的行使也必须符合条件。如果股东可以任意的退股，那么公司的经营将没有稳定性，不仅伤害了公司的利益且会伤害要其他股东的利益。故而农民股东拥有退股权，但是也必须有其行使权力的条件。其次，要充分利用公司章程规定的股东自治权利。《公司法》第七十一条第四款规定:公司章程对股权转让另有规定的，从其规定。也就是说农民在入股时可以与其他股东一起协商做出约定，这样一来将会有利于农民保护其自身的利益。但是这种方式需要考虑到农民自身的谈判水平和法律素养有限，是否可以争取到有利于自身的权利。最后，遇到农民个别性退股情况发生时可以先依照有限责任公司或者合伙企业等模式处理，随后根据具体情况再运用更为合理的方法解决。为防止遇到不可抗力的自然灾害，公司可以做好风险评估，做好预防措施，如购买农业商业保险购进行风险规避。(四)完善公司破产清算程序中土地承包经营权的债权实现。从农民股东以土地承包经营权入股公司开始，债权人与农民股东的利益便捆绑在一起。当公司破产清算时，农民股东会想尽方法将自己的土地承包经营权收回以期再次投入到其他公司或自己保留，这将会严重损害到公司的合法利益且目前的法律并没有规定农村土地承包经营权的变现问题，故即使土地经营权是被认可的财产权利，但是无法通过合法渠道来实现其财产价值。要建立完善的流通市场，必须要将土地经营权确定为可以量化价值，可供流通的权利。这需要其他配套措施的顺利开展，如登记制度、评估作价机制等制度。建立流通市场后，农村土地承包经营权的股权可以转让、交换、抵押、变现，增加了农民手中可使用的财富，大大促进了农村市场的活力;当然也为债权人在公司破产清算时提供了债券取得的合法途径，保障了交易的安全、公平。(五)完善农村社会保障机制。农民的生存问题不仅是农民的人权问题，更重要的是社会的稳定和发展问题。为保障农民合法权益，使农民入股更加安心，推动“三变”改革的稳步推进，应完善农村社会保障机制。土地的生存保障功能是中国社会稳定和发展的基础性功能。完善农村社会保障机制应以政府保障为主，村集体、农民自我保障和社会各阶层各行业积极支持为辅。首先，要建立针对农村发展完备的法律体系作为保障，对以往没有明确、模糊的、需要改进的法律法规进行完善。对农村社会保障进行科学合理的宏观规划、制度制定，明确社会保障的主体、权利、义务、基本原则、防范措施等具体细节。其次，村集体应根据本地情况，因地制宜，建立具有本地特色的企业带领农民致富，农民自身也需要提高自己的能力，积极参加技能培训，学习先进的技术经验，提升自身抗风险能力;有条件的农村可以发挥社会力量为发展提供资金支持与技术支持。最后，建立农村最低生活保障、意外救济的保障制度，以确保农民如果发生意外情况时可以维持最低的生活状况。

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作者:郑翔升 单位:贵州大学