互联网约车行政法律研究

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［摘要］近些年互联网约车，随着我国共享经济理念的兴起而蓬勃发展，在深刻改变了民众出行方式的同时，所产生的各种问题和现象也引起社会各界的热议。其中关于互联网约车的行政立法、行政监管、行政制裁的问题皆没有得到妥善的解决和处理。对于互联网约车的法律规制仍然需要理论和实践更多地去探索和解决。

［关键词］互联网约车;行政法律问题;法律规制

互联网约车(本文简称“网约车”)是近几年出现的新业态，网约车业务在我国快速发展，对民众生活影响巨大，在给民众生活带来便捷出行的同时，也引发了一系列争议和热点，尤其是带来了很多的行政法律问题。

一、互联网约车的概念和现状

(一)互联网约车的概念。网约车是以互联网技术为依托构建的服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动①。其在本质上是共享经济的一种类型。首先，网约车服务是乘客依托网约车公司提供的车辆应用软件，通过提前预约车辆享受点到点的运输服务。其次，网约车司机和车辆则都需要符合我国法律法规的规定，司机和车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门结合本地实际情况制定。再次，预约出租汽车(包括网络预约出租汽车和电话预约出租汽车等形式)，不得巡游揽客，只能通过预约方式提供运营服务。网约车的性质是“预约出租客运”，既具有出租汽车的性质，又体现出新兴业态的特征。(二)互联网约车的市场现状。网约车以全新的理念、先进的科技为依托，开创了巡游车的新领域。我国的网约车市场也在蓬勃发展，目前这个市场规模仍然在不断扩大［1］。1．网约车的市场定位。20世纪90年代我国的出租汽车行业蓬勃发展，出租汽车在缓解民众出行困难问题的同时，也出现了服务质量不高、拼车不打表等问题，影响了行业的风气和口碑［2］。2014年，新业态的网约车公司进入市场，传统出租汽车行业遭受到利益的巨大挑战与考验，引起了传统出租车行业与新业态网约车的冲突与博弈［3］，继而导致了一系列冲突事件的发生②。网约车行业是一个国家政策限制的、辅助性的、规模有限的出租行业，随着网约车行业竞争加剧，最终需要在服务、增值、推广方面有实力的公司引领下，形成相对平衡的健康发展的行业［4］。国家行政监管部门面对市场上的新生事物和利益纠纷，需要出台相关的法律法规对其进行调节，交通部等部门共同出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(本文简称《暂行办法》)就是在这样的需求下应运而生。这项部门规章可以说是众望所归，对于明确网约车的合法地位，划分当前运输市场，调节利益及社会矛盾提供了方向和依据。通过以上表述和各地相继出台的《网约车管理办法》实施细则来看，表明我国的监管层已经对网约车做了清晰的定位:我国的公共交通市场国家只会允许网约车作为辅助，成为巡游出租车和公共交通的补充［4］。对网约出租车和巡游出租车进行了差异化的定位和市场划分，避免了二者的价格战，规范了整个公共交通市场的秩序。2．网约车的社会需求。第一，网约车可以满足乘客出行。随着移动互联网的发展，共享经济深深影响了我们的生活行为方式。共享经济是指社会民众在公平享有各种社会资源的前提下，各自以不同的方式参与经济活动的付出和受益，从而共同获得经济红利。而网约车作为共享经济代表之一，为民众出行提供了更加便利的方式。首先，民众可以选择出行条件。自由便捷的出行方式是网约车的特色，民众可以通过打车软件来预订和选择自己的出行条件，节约时间和各种成本。其次，民众可以选择出行成本。与出租车相比，由于网约车大多为普通私家车，交通运输成本较低。网约车平台公司会经常推出各种优惠措施，民众在乘车时可以支付较少的乘车报酬。最后，民众可以选择出行质量。网约车大多是专车服务，但是也有拼车服务，成本和质量的选择权在民众手中。第二，网约车可以促进社会再就业。网约车不仅可以缓解公共交通压力，而且可以缓解一部分就业群体的生活压力。据中国人民大学劳动人事学院课题组关于网约车司机的调查，煤炭钢铁等产能过剩行业中32%下岗失业人员都选择网约车司机这个职业作为再就业途径［5］。网约车的兴起，产生诸多的灵活就业岗位，可以促进我国目前的产业结构和经济结构调整，由于“去产能”带来的职工再就业压力也可以得到有效缓解。

二、网约车发展产生的行政法律问题

网约车的新规出台之后，网约车在我国得到了合法有序发展，为社会和经济的发展作出了贡献。但这并不是对网约车政策讨论的结束;恰恰相反，在网约车获得合法性承认之后，其面临着新的需要解决的行政法律问题，成为新的法律规制分析的开始。(一)网约车行政立法问题。1．行政立法利益协调问题。目前，国际上对网约车管理尚未形成一致意见。国际上对网约车行业政策的指向一般比较保守，在美国和英国对优步公司的业务活动进行了限制，在欧洲大陆部分国家甚至完全判定优步违法［6］。可以看出，整个国际社会对网约车行业还是以限制为主。我国的《暂行办法》是全球第一个国家层面的网约车监管法规［7］。在全世界范围内，这是首部为互联网+、分享经济立法和正名的部门规章，在全球法学界来说都无疑是进步的。但是这部《暂行办法》一经颁布在国内也引起了热议，诸多问题都分歧甚多，尤其随着各地交管部门制定的地方规章的出台，使利益分配问题的热议达到了高潮。目前某些一线城市网约车实施细则对驾驶人员和车辆户籍的限制①，引起了诸多外地务工人员的不满，这个群体的利益在很多地方政府的行政规章中没有得到保障。一些左派的法律学者认为，立法的真正决定因素，是控制并影响着任何政府的强大的利益集团，以及根植于一国当权派结构和态度中的正式且传统的思维方式［8］。归根结底，真正的斗争存在于阶层之间，存在于那些当前控制着社会和社会资源的人与那些因为没有自己的生产资料而只能按照其他人指定条件谋生的人。行政立法的利益协调和解决还需要国家尤其是各级地方政府来制定更加完善的行政规章和制度。2．行政立法空白问题。社会在创新创业的发展过程中会产生大量的社会治理难题和问题，政府在应对这些新生事物的同时，也决定了我国能否真正实现创新驱动、转型升级的目标②。新兴事物出现之后引发的利益冲突和调整，是因为原来的法律规范无法应对。虽然我国已经对网约车进行了合法化的规范，《暂行办法》已经在网约车公司平台性质、驾驶员准入、车辆准入以及信息安全保护等方面进行了规范设定，但是具体的实施办法还需要实践去检验，并且应该跟踪完善后续实施措施。各地的网约车政策落地之后，某些地方引发一系列社会矛盾和问题［9］。这些问题的后续解决还需要行政立法来协调和解决，因此相关配套的地方规章应该尽快予以完善。(二)网约车行政监管问题。2016年10月份以来，以北京、上海、广州为风向标的一线城市的交通监管部门因地制宜制定了不同的网约车实施细则，开始形成了对网约车从国家到地方的监管体制，对于更好地保障民众出行，稳定和协调市场竞争，管理和监督网络平台发挥着积极的作用。同时网约车的行政监管又面临一些问题和困境。1．驾驶员行政监管问题。虽然《暂行办法》中对驾驶员的准入资质和法律条件有一定的规定，诸如暴力犯罪、交通违法及其他违法犯罪行为，这些都成为驾驶员取得驾驶资质的硬性条件①，但是难以杜绝驾驶人的其他违法行为。近日，全国多地网约车乘客在使用各种网约车软件约车出行时，遇到了驾驶员恶意刷单的情况。恶意刷单是指乘客的订单被司机接受，订单已经生效，司机却没有履行合同。即司机接单后没有接乘客，却在一定时间内结束了行程，并直接扣款，事后也无法联系到司机，由此对乘客造成了直接的经济损失和其他的间接损失。乘客发现此类问题后都向各网约车公司进行了投诉，各个网约车平台公司也对此类问题进行了处理。一般都是投诉经核实后全部退款，有些网约车平台公司还会给予乘客一定的补偿，同时与驾驶员解除合作关系。驾驶员的恶意刷单行为毫无疑问已经是违法行为了，但是由于现在行政监管部门的职责和权限划分不明确，对于驾驶员的违法行为监管不到位，违法行为导致的法律后果驾驶员并没有承担，也没有得到任何法律制裁。我国现行的法律是否能对此类问题进行调节，目前也没有定论，法理认知的不明确更为行政监管增加了难度。2．乘客行政监管问题。网约车运营中不仅存在驾驶员恶意刷单情况，同时存在着乘客恶意逃单的情况。恶意逃单是指乘客事先购买一个全新的手机号码，但是这个手机号码无需SIM卡即可使用，乘客一般称之为“小号”。乘客会用这个小号来进行网约车运营服务，在服务完成之后，乘客不支付服务费用。这个小号会在下车之后注销，驾驶员无法联系到使用小号的乘客。目前对于这种恶意逃单的行为，无论是网约车平台公司还是驾驶员都无法进行事前约束，网约车平台公司一般是对这种恶意逃单的乘客进行服务限制，恶意逃单一经发生，该乘客无法再次进行网约车服务。乘客的恶意逃单毫无疑问是违法行为，这种违法行为法律上一般认定为民事违法行为。但乘客恶意逃单行为会对整个网约车市场秩序造成影响，也应该受到行政监管。这一法律问题的法理和法律的空白亟需弥补。3．网约车平台公司行政监管问题。网约车平台公司是网约车运营过程的核心，对其加强监督管理是政府的分内职责，有利于充分发挥网约平台公司的主体地位和作用。对网约车持有疑议的焦点问题之一是网约车平台公司的垄断问题。互联网平台公司的特性就是要争取尽可能多的用户数量，当市场份额扩大到乘客和司机都无法选择的时候，就构成了垄断。这种自然垄断地位是通过市场竞争自发形成的，并未借助任何行政权力或者其他手段［10］。很多网约车公司在初期的“价格战”中大量占领市场，很容易在后期形成新的垄断。对市场的垄断行为进行监管成为当下行政监管的重点之一，监管者要对包括联合定价等滥用垄断地位的行为等，予以查处。对网约车平台管理的另一焦点在于网约车欠薪问题。依据《暂行办法》第十条规定②，可以断定网约车平台公司与网约车驾驶员存在劳动合同关系，双方应该按照《劳动合同法》来履行各自的权利和义务。但是现实中偶有发生网约车平台公司欠薪事件。笔者所在地就发生过优步欠薪，司机无法讨要，最后打电话给媒体求助的事情。本地相关的行政监管部门对于此类法律事件似乎鞭长莫及，缺乏有力监管措施。相关的行政职能部门应该负起责任，维护驾驶员合法权益。(三)网约车的行政制裁问题。共享经济在中国的发展时间只有两年多，但是这种经济形态却存在着法律问题，尤其在行政制裁方面存在诸多法律问题和困境。对于网约车产生的诸多行政法律问题，行政监管部门除了要面对无法可依的困境之外，还要面对更多的监管空白地带，很多法理和论证也不成熟，法学界更没有形成共识，行政制裁的法理和法规不足导致行政制裁几乎无法展开。现实中即使偶有行政制裁问题出现，在行政制裁原则和制度方面也有缺陷。虽然我国的行政制裁法律法规相对完善和成熟，但是在网约车方面的行政制裁缺乏相关法律法规的协调和规范，导致诸多行政法律问题转为民事制裁或刑事制裁来裁决。加之行政裁决的法律后果的承担和法律责任分配的衡量也是一大难题，导致现实中对网约车的执法经常引发各种社会问题和矛盾。

三、网约车行政违法问题的规制建议

一部法律法规的创制和诞生不仅仅是规则的制定，更是民意的表达，同时还需顺应社会的发展和科技的进步。(一)完善当前的法律规则。法律实质上是由规则构成的，规则是指法律上具有严密逻辑结构的行为规则，法律规则的核心在于通过提供某种指导行为的准则和要求来影响人们的行为及选择［11］。因此国家调节社会关系和协调社会利益、解决社会矛盾需要法律规则来控制、引导以及计划我们的生活，从而让人们的行动符合法律规则。法律规则的制定和出台以及后期的完善，对国家和社会的发展都有重要影响。法律规则会规制特定领域的法律活动，规则的适合、高效、有用、有益是规则制定的基本原则，遵循这些原则可以有效调节我们针对的特定领域。网约车的法律规则是否符合上述标准，需要实践去检验。若有需要调节和改进的法律规则，应及时作出调整以更好地调节社会关系。同时还应确认法律规则内容是否恰当和合适，调节程度深浅，这些构成规则实质性的要求。若法律规则的内容制定的不合适或不恰当，在现实中施行的时候会遭遇重重阻力。评价法律规则内容需要社会的检验，各地的网约车规则被肯定和非议，都源自于社会各个群体不同的需求。这就更需要审慎地去思考和斟酌法律规则该如何制定了。(二)培养正确的法律意识。法律意识“是人们关于法律现象的思想、观点、知识和心理的总称”［12］。法律意识培养的目的是依靠科学和进步的法律意识形成正确的法观念，推导出合理的法律原则和制定有效的法律制度，保证法律的有效遵守和执行，使法的作用得到最大效能的发挥［13］。法律意识存在于每个社会成员心中。每个公民的守法行为与公民的法律意识水平高低有很大关系。法律意识的强弱决定着公民守法状况的优劣。目前频发的网约车法律问题很大程度上是因为网约车相关各方的法律意识都较为缺乏，对于何为违法行为以及违法之后要承担的法律责任没有清醒认识。因此，培养和提高社会成员的法律意识，对行政违法行为需要有清醒认识和明确界定，更要明白违法之后要承担的法律责任。守法的自觉性得到提升，违法行为就会减少，网约车市场会更加秩序井然的发展，从而更好维护和保证各方的合法权益和利益。

总之，网约车新规实施后反映出来的种种情况表明，网约车面临的问题不会一劳永逸地得到解决，而是一个不断重复的博弈过程，同时也是一个不断学习和进步的过程。需要在学习中进一步感知问题，化解矛盾，不断调整，继续前行，这是我们对网约车改革的期待，也是对“互联网+”时代所有公共政策制定过程的期待［14］。

作者:逯慧 单位:山西大学