拉萨市精准扶贫法律对策探究

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党的十八届三中全会提出了“建设法治中国”和“建立更加公平可持续的社会保障体系”的语词;①在2015年8月24日召开的中央第六次西藏工作座谈会提出“依法治藏、富民兴藏”的重要原则和“扎实推进精准扶贫、精准脱贫”重要部署。②拉萨作为祖国西南边陲的区域核心城市，具有重要的区位属性和战略地位。在拉萨着力实现精准扶贫领域的法治愿景，既是依法治国、依法治藏法治战略的需要，更是维护西藏社会稳定、民族团结的国家战略考量。

一、拉萨市精准扶贫现状实证分析

近年来，在党中央、国务院的殷切关怀和自治区党委、政府的积极推进下，拉萨市精准扶贫工作取得了一系列可喜的成绩。但是，仍然存在一些严重损害社会主义民主法治和社会公平正义的现象，以下拟从社会效果和法秩序运行两个层面加以阐述。(一)拉萨市精准扶贫社会效果调研。社会学法学强调法律与社会之间的关系，“视法律为一种社会现象，重视法律运行的社会效果”③。精准扶贫作为近年来我国政策与法律中共同的语词，调研其实施的社会效果亦是契合了作为主流法学流派之社会法学派的社会实证分析之精神。根据本次调研，拉萨市精准扶贫工作的社会效果仅可谓喜忧参半。一方面，在党中央、国务院的殷切关怀和自治区党委、政府的积极推进下，拉萨市精准扶贫工作取得了一系列可喜的成绩，完成了诸如民营企业企帮村、易地扶贫搬迁集中安置、退牧退耕还草补贴等一系列扶贫项目;另一方面，拉萨市精准扶贫工作的推进中也产生了一些负面的社会效果，诸如扶贫不够精准、脱贫造血能力欠缺、执法有失水准、救济不够畅通和扶贫相对人利益被垄断化等现象。现针对拉萨市精准扶贫工作调研中出现的典型案例予以探讨。案例一:在拉萨市林周县和墨竹工卡县调研时发现一个共同的问题，即部分村两委利用自身在当地的权势，将自己的亲戚朋友全部纳入精准扶贫的相对人，使很多真正的贫困牧户或农户丧失了成为救济对象的机会与通道，我们姑且称这类现象为扶贫相对人利益被垄断化。加之当地贫困相对人知识、能力、人脉等方面欠缺，在遇到自己的合法权益被剥夺、被侵占之时，无法及时地采取行政复议、行政诉讼等手段进行公力救济，何况有些行政与司法救济途径并不畅通，最终导致精准扶贫的对象不够精准。案例二:在拉萨市堆龙德庆区和曲水县调研时发现了一个普遍现象，即当地居民或村民的自力脱贫愿望不强烈、脱贫造血能力欠缺、等靠要的传统思想作祟。当被问及为什么不搞点政府财政大力支持创业项目(诸如蔬菜大棚等)提高收入时，很多被访者的回答惊人的相似———当贫困户国家每年也有补贴，而且不用操心。这样的回答只能证明一个问题，即拉萨市精准扶贫工作中关于自力脱贫的激励机制并不合理，才会导致大家普遍产生了等、靠、要的落后观念。(二)拉萨市精准扶贫领域法秩序运行之反思。“法律运行是指法律在社会生活中生成、实现和督导的全过程，即国家以法律形式确认、实现、保障权利与义务的过程”④。可见法秩序的有序运行就是实现法治社会的必由之路。反思并改进拉萨市精准扶贫领域法秩序的运行效果，就是尽早实现该领域良法之治的先决条件。就精准扶贫立法工作而言，在坚持与恪守我国现行宪法第14条、第21条、第42条、第44条、第45条及第49条(分别规定了改善人民生活、提高劳动者福利待遇、发展医疗保障事业、保障退休人员生活、特殊群体社会保障等)、《中华人民共和国社会保险法》以及《中华人民共和国社会救助法》等法律规范和相关行政法规的基础上，进一步完善我区与精准扶贫有关的各类地方性法规和地方政府规章。现阶段，我区地方性立法仍然呈现出立法不平衡、碎片化等诸多问题。一方面表现为地方性立法不平衡，我区关于精准扶贫的相关地方性立法仍以位阶较低地方政府规章为主，例如《西藏自治区就业困难人员认定办法》、《西藏自治区农村居民最低生活保障实施办法》等，而由我区人大制定的位阶相对较高的地方性法规在精准扶贫领域的立法基本处于空缺状态;另一方面表现为地方性立法的碎片化，虽然我区专门针对精准扶贫的地方性立法较少，但是在涉及到财政支持、金融支持、扶贫项目等方面的规定时，又往往散落于其他一些地方性立法之中，给人以立法碎片化有余而体系化不足的感觉。就精准扶贫执法工作而言，执法中存在的最大问题除了上文提及的行政不作为，就是只根据上级机关或本单位领导的意志去推进精准扶贫工作，而非阅读法律法规。如若上级机关或本单位领导的意志与法律文意抑或立法目的相一致，这样的精准扶贫执法还可以勉强算是做到了合法行政与程序正当(不论是否合理与便民)，基本符合当代行政法法治的基本精神;如若上级机关或本单位领导的意志，甚至是执法人员自己揣摩的领导意志与法律文本抑或立法目的不相符合，这样的精准扶贫执法基本等同于有法不依、行政乱作为抑或违法行政。就精准扶贫司法工作和法律监督工作而言，问题表现在对与精准扶贫密切相关的行政给付诉讼和不履行法定职责案件的重视程度不够。一方面，一些基层法院甚至以有损社会稳定为由拒绝立案或故意拖延，导致部分精准扶贫的行政相对人或相关人权益无法得到司法救济;另一方面，此两类案件在我区的审判程序和法律监督程序亦不够规范，并没有契合于行政诉讼法和相关司法解释的具体细节进行审判和抗诉。

二、拉萨市精准扶贫法律对策构想

针对拉萨市精准扶贫参差不齐的社会效果和相关法秩序运行的尴尬现状，拟从立法体系化、执法规范化和救济畅通化三个层面设计拉萨市精准扶贫法律对策。(一)推进法律清理，促进精准扶贫立法之体系化。“法治与人治的根本区别不在于有无法律，甚至不在于法律是否得到了实施，而在于它所制定或实施的法律是良法还是恶法”⑤。良法除了具有尊重人民权利的特征外，还应具备逻辑严谨、规范细致和体系明了的属性。我区精准扶贫地方性立法也应在谨遵宪法、社会救助法、社会保险法等法律规范和相关行政法规的基础上，力求良法之精神，强调实体的人权保障性与体系的规范逻辑性之结合。针对上文中我区精准扶贫地方性立法配比不平衡和规定碎片化的现状可知，我区此类地方性立法须着重从规范逻辑性入手实现其良法之体系化。而实现我区精准扶贫地方性立法之体系化的最实用之韬略非法律清理莫属。“法律清理是指法定机关按照一定程序，对一定时期和范围的规范性法律文件进行审查，并重新确定其法律效力的活动”⑥。我区有地方立法权的各级人大和政府应在精准扶贫领域展开法律清理工作，对于与国家上位法(即法律与行政法规)相冲突的法规、规章及其条款进行废止，对于与地方性法规条款相冲突的同级或下一级地方政府规章条款进行废止，对于同位阶中相冲突的条款制定机关应在权衡利弊的基础上进行修改或删除。通过法律清理，可理顺我区精准扶贫相关立法之间的内在逻辑，清除失效的、部分低位阶的、部分不合理的条款以达致适当消解碎片化与克服凌乱化的目标。除法律清理之外，有立法权的各级人大还需在精准扶贫领域适当增加地方性法规的比例，以消解配比不平衡的问题。(二)推进精准扶贫领域的依法行政制度进程与理念培育。“应该以正式公布的既定的法律进行统治，一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，另一方面也使统治者限制在他们的适当范围之内”⑦。从洛克的经典论述中可知，法律为行政主体的执法设定了范围与约束。因此，在法律的规定或授权范围内行政或者管理就是当代依法行政理念的基本要求。在我区精准扶贫工作进展中，也应当切实贯彻依法行政的精神，做到“不为官、不为上、只为法”。当然，我区相关执法人员在依法行政理念的培育过程中，也在自觉地将成文的法律规范变为现实的法律制度，这体现着理念对制度塑型的巨大作用。在我区精准扶贫的日常工作中，做到合法行政与程序正当也仅仅算勉强的和低水平的依法行政。若实现高水准的依法行政还要在此基础上做到合理行政与高效便民。不但杜绝违法行政行为，更需减少不当的行政行为，严守程序的同时，不忘提高行政效率，在我区精准扶贫事业中争做党委放心、群众满意的执法精英。(三)保证精准扶贫领域复议与诉讼等救济途径的畅通。我区各级政府及人社部门、民政部门、农牧业部门等涉及到精准扶贫领域的职能部门应严格依法行政，切实贯彻落实精准扶贫各项政策与法律，将党中央与国务院的温暖公平公正、合法合理地惠及我区贫困群众。对于群众申请的行政复议，做出原行政行为的各上级机关应确保行政复议通道的畅通，及时依法处理我区群众关于精准扶贫的复议申请，维持合法合理的原决定，或撤销违法失信的原决定并由上级机关作出公平公正且有法律依据的新决定。我区各级人民法院与人民检察院须按照我国现行行政诉讼法和相关司法解释的规定，严格规范与精准扶贫密切相关的行政给付诉讼和不履行法定职责案件的审判程序和法律监督程序，保障精准扶贫行政相对人的司法救济途径的畅通。

作者:徐 恒 周健华 单位:西藏大学政法学院

［注释］

①新华社．中国共产党十八届三中全会公报［EB/OL］．2013－11－14．news．xinhuanet．com/house/tj/2013－11－14/c_118121513．htm，2017－5－7．

②新华社．在中央第六次西藏工作会议上的讲话［EB/OL］．2016－3－1．www．china．com．cn/lianghui/fangtan/2016－03/01/content_37908757．htm，2017－5－7．

③孙文恺．社会学法学［M］．北京:法律出版社，2005．2．

④孙振中．法理与法治论［M］．西安:西北大学出版社，2011:160．

⑤张文显．法哲学范畴研究［M］．北京:中国政法大学出版社，2001:394．

⑥朱景文．法理学［M］．北京:中国人民大学出版社，2007:335．

⑦［英］洛克．＜政府论＞下篇．中译本［M］．北京:商务印书馆，1964:86．