土壤污染防治法律研究论文

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一、法国土壤污染防治基本策略和总体目标

1993年法国环保部首次制定了土壤污染和修复政策，附随着对所有地方环保政府机构制定国家土壤修复和清理政策的通知。1996年、1999年又陆续出台了两项通知。有趣的是，尽管没有明晰的法律框架，但这项政策通过政府部门内部的通知进行实施。这种通知并不是法国制定法的一部分因而对第三方没有约束力。

1．土壤污染防治的预防原则为了预防进一步的污染，政府部门首先通过发展法国工业管理体制从源头解决潜在的土壤污染问题，也即是通过调节和控制与污染有关的活动和设施。1998年环保部制定了一项政府条令，该条令规定现存的和新的设施和活动要向空气、水或者土壤中的排放物，必须事先经ICPE管理体制授权，在可适用的具体操作许可之外实施排放值限制和监测要求。该项条令不断进行完善更新以保证减少规制活动的许可排放值限制，这导致了土地经营者为达到要求的成本的增加。另外，该项政府条令第65条所列明的设施和活动运营商必须至少一年两次检测地下水。这项检测项目是以一项水文地质调查的结果为依据的。IPCC指令定义的最佳可行技术概念在法国法律中的最新实施要求，土地经营者必须定期提交经营评审文件，评估土地设施和活动的效能已及任何相关的环境影响。从1996年开始，政府主要把注意力集中在设施和活动的筛选，以及要求相关土地使用者进行深入的土地评审和风险评估调查上，有利于政府部门确定污染和相关风险，并在需要的情况下实施修复措施。在现有的资金保障体系下，垃圾填埋场、采石场和高级化工厂业主在一定情况下必须向政府当局保障资金充足，为土地封存后的修复提供全部资金。在土地使用者不进行土地修复或者是破产的时候，政府部门就可以使用土地使用者的保障资金继续进行土地修复。保障资金额度在参考环保部门制定的方法下计算并要定期进行更新。

2．建立污染土壤公共信息数据库为了提高土壤污染公众意识，确定并记录被污染土地情况，环保部门建立了几项数据库收录潜在的污染土地信息，包括现有的污染土壤和之前被污染的土壤。两项重要的土壤污染登记是Basol和Basias。

(1)Basol———全国污染土壤数据目录:Basol是1993年建立的，收录了所有环保政府部门确定的污染土地信息，包括利益相关者、土地地点、污染类型、政府部门采取的措施、修复类型和技术以及修复状态。新确定的污染都会收录在Basol数据库中，包括1996年以来政府部门就现有工业用地进行调查中确定的污染土地。截止到2005年，Basol收录了7317处受污染或可能受污染的土地。

(2)Basias———全国以前工业用地目录:1993年创建Basias数据库时主要是为了记录过去工业活动，相关信息可能对特定发展提议中会用到。该数据库主要收录了以前工业和相关污染用地，主要是从为此目的而建立的现有档案和区域历史清单中收集而来。另外，从2005年开始，Basol数据库中的用地被修复后不再需要检测之后会从Basol数据库转移到Basias数据库中。

3．基于风险的修复政策法国政府针对土壤和地下水污染有一项特定场地的有效方法。这就意味着，每块污染土地都要进行风险评估来确定污染源、污染途径和受体以及以后该土地有用的建议。因而，不存在污染的法律或监管定义，也不存在土壤或地下水中污染物监管值限制。环保部在没有法律框架支撑下制定了几项技术指导来确定基于风险的方法并为土地经营者和相关利益者进行指导。这一过程主要包括准备以下文件:

(1)深入现场审查确定污染源及相关环境影响。

(2)简单化风险评估调查，旨在量化对人体、水源和动植物群的风险，考虑到未来土地用途。

(3)细化风险评估调查从简化风险评估调查中提取结果，提出土地修复措施限制确定的风险。

这些污染管理措施在解决污染和平衡利益相关者上被普遍认为是有用高效的。尤其是在避免主要风险、降低修复成本、采取必要的预防措施、解决全方位修复可能带来的大规模清理成本上。

二法国土壤污染防治主要法律制度

由于土壤保护问题的复杂性，以及其贯穿众多部门法领域的特征，法国的土壤保护一直采用分散性间接保护模式，土壤保护的法律规定通常被纳入各相关领域的立法中，如民法典、环境法典、工业法典、废物法典等，这些都不是直接为解决土壤污染问题而制定的并且存在不协调性。另外，这些法律制度之间也可能存在重叠。法国目前存在多种法律规定直接或间接地解决土壤污染问题，这主要包括:1．法国工业法律制度，适用于环境许可的工业用地。这是适用于土壤污染问题的主要责任制度，并主要针对土地使用者;2．废物法，主要针对废物产生者和废物持有者;3．民法，一般的侵权制度，针对任何造成损害的人;4．水法;5．乡镇法中其他制度或规定，核设施制度或者煤矿制度;

(1)法国工业法律制度框架下的法律责任法国的土壤污染制度主要是从法国工业法律制度中的相关法规中发展而来的，主要是针对工业用地经营者的。在没有土壤和地下水污染具体责任制度的情况下，政府采用ICPE制度要求土地使用者采取修复措施，有时也会要求土地所有者采取相关措施。

①法国工业法律制度法国环境立法限制某些活动和设施只能在特定的工业或者与污染有关的土地上进行，尤其是对环境、公共卫生或者社区产生影响的活动或者设施。国家目录列明了受该环境立法规定的与污染有关的活动，以及一项活动和设施是否需要环境政府机构事先颁发许可证。这些许可证要么是一项事先授权要么是一项声明，主要取决于活动和设施的性质，或者使用、存储或产生的量。法国ICPE制度的范围比欧盟IPPC制度的范围要广泛得多，该制度适用于更多的活动和设施。ICPE制度主要适用于土地使用者而不是土地所有者。通常环境政府机构在适用程序或土地使用中主要针对土地使用者以及土地封存和污染相关问题。

②土地使用者的修复行动ICPE制度规定的土地环境清理费用责任主要由现有或者最后一位土地使用者承担。土地使用者主要是指日常控制相关活动或者土地的人或者是持有环境许可证的人。最后一位土地使用者不仅要为其使用期间造成的污染承担责任，还要为其在接管该土地之前的使用者造成的污染承担责任。如果土地使用者变更通知到了政府当局，前一位土地使用者不再承担修复土地的责任。

③土地所有者不负责任2005年之前，前一位土地使用者没有履行清理义务的话，环境政府机关将有权要求土地所有者承担责任。在上世纪90年代，行政上诉法院的判决采用了这一观点，当土地使用者破产或者不具有法人地位时，土地使用者的责任自动转移到土地所有者。根据1997年的通知，只有在土地使用者不具有法人地位时，土地所有者才承担清理责任。然而经过十几年的判例冲突，最高行政法院确认了土地使用者承担首要责任，土地所有者不能因为土地为其所有而承担清理责任。

(2)废物法律责任由于环境政府部门不能要求最后土地使用者之外的任何人承担修复责任，他们根据废物法来追究其他人的责任。废物法的优点之一在于其不仅针对废物产生者还针对废物持有者。在没有实际土地使用者、承租者或占有者的情况下，土地所有者会被认定为废物持有者而承担排放废物的责任。《环境法典》第541条定义“废物”:任何物质生产、转移。使用过程中产生的残渣，或者任何持有者排放的或可能排放的可移动物体”。根据法国废物法，

(1)任何产生或持有废物的人在处置这些废物的时候都不能对动植物产生有害影响，不能对自然产生负面影响，不能产生空气、水或噪声污染或者影响人体健康;

(2)产生废物的人应该对废物产生的损害承担责任;

(3)违反环境法典的法律规定排放废物，行政机关有权要求对废物承担责任的人承担排污费用。在大多情况下，判例法认为IEPC制度调整的土地，政府机关适用只能根据ICPE规定的修复程序而不能适用普通废物法规定的程序。因而，在最高法院明确禁止环境机构采用废物法的同时，新的环境法明确允许市长干涉土壤污染事件针对土地使用者、废物持有者或者其他责任人员。现在由法院来解决ICPE和废物法之间的冲突。

作者：姚丛雯单位：武汉大学环境法研究所