我国传媒政策法律研究论文

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一、传媒政策与法律领域的几个基本概念和术语

鉴于媒介融合背景下的我国传媒政策与法律问题的复杂性，重要性，我们首先必须对关涉这一重大理论和实践问题的概念和术语的含义做出界定，并对这些概念和术语表达的事物的意义做出分析。

(一)传媒

传媒(media)，既是指以一定科技手段传播信息的载体(管道，channel)，又可指操作、经营传播载体的组织。相对于传统电信领域的人际传播，通过传媒进行的大众传播更强调的面向公众传播的含有事实和意见的信息、具有创意性内容的信息(communicationtothepublic)。传统传媒业包含了属于大众传媒的平面媒体、广播电视媒体以及属于内容制作、出版印刷的相关领域。相对于只是对正在发生的事实的进行报道的新闻，传媒则涵盖了传递各类信息和内容的大众传播媒介。因此，传媒业包含了新闻业，但新闻业所具有的政治属性比传媒业其他领域要强许多。随着信息技术的发展，电信、互联网与广播电视的融合，传媒业拓展到能够利用电信、网络进行大众传播的领域。传媒业可以分为经营性和公益性两类。经营性的属于传媒产业，公益性的属于传媒事业。从更为宏观的意义上，传媒业还包括对于传媒业进行管理的政府主管部门、其他监管部门和相关行业自律、自治性组织等。传媒的范围一直处于不断扩大的过程中。既有的传媒领域，在不同国家会有不同的政策调整和法律规制。随着互联网的兴起，媒介融合的出现，该领域的政策与法律，无论是发达国家，还是我国，都遇到了前所未有的新的挑战。

(二)传媒事业与传媒产业

“事业”在不同的语境下，意义差别很大。在我国国家编制管理中，“事业”是相对于“产业”来说的。它是不以营利为目的的社会活动领域，相对于“企业”来说，“事业单位”是一个不以营利为目的的组织。根据国务院1963年《关于编制管理的暂行办法》，“事业，特指没有生产收入，不进行经济核算，全部经费由国家预算支出的事业费开支的机构和组织”。国务院于1998年、2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为:“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。总之，在我国，凡是为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位，都是事业单位。简言之，传媒事业就是传媒领域内的不以营利为目的活动，或者说是传媒领域公益性单位的集合①。改革开放以来，传媒业的改革，传媒政策的主要和重要的内容，是促使传媒业从改革之前的单纯的事业走向产业化、市场化。所谓“事业单位、企业化经营”的方针，已经在纸媒和广电业实行了三十余年。在我国，传媒政策与法律问题，一直有着产业和事业两个维度。关于传媒产业，喻国明主编的《中国传媒产业发展指数报告》(2010)中，将期刊、报纸、广播、电视、互联网、广告列入传媒产业。崔保国主编的《2013年中国传媒发展报告》中，列入传媒的部分包括:电视产业、报刊产业、图书产业、广播产业、电影产业、互联网产业、移动互联网产业。胡正荣主编的《全球传媒产业发展报告》的传媒产业包括报纸、杂志、广播、电视、电影、互联网。我们认为，传媒产业包括了报刊书籍等平面传媒行业、广播电视传统电子传媒行业、互联网以及移动互联网行业。移动互联网是随着信息技术的发展，由广播电视、电信、互联网融合以后产生新的传媒产业的领域。电影、动漫、广告是借助于上述媒介传播进行传播的特殊类型的信息和内容，其经济指标也可纳入传媒产业统计的范畴。简言之，从事新闻信息传播以及利用大众传媒和互联网络提供其他信息内容以及相关产品和服务的领域，都属于传媒产业。

(三)文化产业

文化产业是进行国民经济管理和统计时的一个独立领域。根据2012年修订的《文化及相关产业分类(2012)》，文化产业是指“为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合”。此处产品为广义，包括货物和服务。从这一规定所列的文化产业的分类来看，第一部分“文化产品的生产”，包括新闻出版发行业类、广播电影电视服务类、文化信息传输服务类、文化创意和设计服务类，这些绝大部分都是传媒产业的范畴。此外，在“文化相关产品的生产”部分、在第八类“文化产品生产的辅助生产部分”，也有重要的部分属于传媒产业的范畴。因此，传媒产业是文化产业核心和重要组成部分。在我国，传媒政策与法律问题，也是整个文化体制改革和文化产业领域的政策和法律的问题。

(四)媒介融合与三网融合

媒介融合是指随着信息技术的发展，传统信息和传媒领域，基于不同介质和传播技术而产生的区隔被打破，不同媒介之间实现了业务融合、渠道融合、终端融合、市场融合，由此产生了对基于区隔而相应形成的管理制度、管理体制、政策和法律的挑战。因此，在媒介融合背景下，研究传媒领域的政策与法律问题，不仅要放在整个文化产业领域的背景下，也要放在整个信息通信领域的媒介融合的背景下。媒介融合带来的传者融合、受众融合、传者与受众的互动、受众向用户的转变，媒介融合颠覆了基于大众传播构建的传媒格局，对传媒政策与法律产生的深刻影响，为自有大众传媒以来所仅见。三网融合是媒介融合我国语境下的一种表述，也可以说我国政府在一定时期内推行的一项公共政策。根据《国务院关于推进三网融合的总体方案》，三网融合是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务。这是我国传统对于电信、广播电视、互联网分别有不同的主管部门，有各自归属的传播渠道，在业务和市场上也相互分离的背景下，产生出来的新局面。

(五)党管媒体

我国宪法宣言宣示:中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。中国共产党作为执政党，通过宪法宣示其自身执政的合法性，是其执政的法律基础。传媒是意识形态宣传的重要载体。因此，执政党必须坚持领导媒体、管理媒体。“党管媒体”的提法虽然最初出于本世纪的党的文件，“党管媒体”的提法虽然最初出于本世纪的党的文件，但是中国共产党在不同历史时期的文献中都用不同语汇强调党对管媒体的领导。传媒政策与法律问题，也是一个政治体制改革问题，也是在这个意义上，它是中国法制建设现代化的问题。媒体政策与法律的未来走向，与我国的政治改革、经济改革、文化改革、社会改革密不可分。传媒政策与传媒法律。政策意涵甚为丰富，从制度层面来讲，传媒政策属于公共政策。公共政策，是“国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、措施、办法、条例的总称”。“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划”，指那些侧重于为解决社会公共问题而制定的政策。具体到传媒政策，其意义是为了更好地促进传媒业的发展，同时也能够对这领域所蕴含的其他重大利益如(党的领导、国家安全、公民权益、社会秩序、国际传播力和文化影响力)进行更好的保障，党、国家和各级政府采取的针对传媒和关涉传媒领域的谋略、措施、办法等。传媒法律是指调整传媒领域的社会关系的法律规范的总称，这些关系包括政府与传媒的关系、传媒与公众的关系。传媒法律问题包括与传媒相关的宪法问题、行政法问题、民商法问题、经济法问题、知识产权法问题、刑法问题、诉讼法问题等。

二、关涉传媒政策与法律的基本理论问题

传媒政策与法律，要涉及诸多重大问题:执政理念问题、国体政体问题、社会发展目标问题、发展路径和发展模式问题、传媒基本制度问题。其中存在的利益格局包括统治秩序稳定、经济自由发展、公民权益保障、利益集团博弈等方面。深入到传媒政策与法律背后，形塑一国的传媒政策与法律的理论因素，有如下方面。

(一)价值范畴问题

根据《世界人权宣言》、我国已批准的《经济社会文化权利公约》和已签署的《公民权利和政治权利国际公约》，研究发达国家和发展中国家的传媒政策与法律，我们发现，在这一领域所涉及的理念问题，也就是价值范畴问题，有自由、民主、公平、效率、秩序、安全等。基于不同理念，一国的传媒政策和法律，会对以下利益采取保护、促进、限制、协调、平衡等不同手段。这些利益包括国家利益、政府利益、公民权益、产业利益等。其中传媒政策与法律所指向的公民权益，包含公民政治权利和自由、经济、文化、社会权利，社会成员通过传媒实现的知情利益、表达利益、受教育利益、健康成长利益、不受非法内容侵害的利益、消费和娱乐利益、经济利益等内容。

(二)价值目标与价值取向

不同国家、不同社会的传媒政策与法律针对上述价值范畴所采取的态度是不同的，这体现为不同的价值目标和价值取向。传媒政策和传媒法律的价值目标和价值取向，受一国的文化传统、主流政治哲学、社会结构、国家战略、特定时期的政治经济文化社会状况、法律传统制约。不同的价值目标和价值取向，会使传媒政策与法律在促进产业发展、保障公民基本权益、维护社会稳定、传播国家形象和提升文化软实力方面，产生不同影响。这是一个复杂的、动态的、既有事实判断又含有价值判断的问题。价值目标和价值取向是传媒政策与法律的灵魂问题，所有关于传媒政策与法律的具体问题，最后都归结到这一终极问题。既有的研究，已归纳出不同社会和国家的传媒法律政策的如下价值取向和原则:公共利益原则、保护多元原则、促进竞争原则、“两为”方针原则、正确舆论导向原则、促进产业发展原则等。这些原则，对于一国传媒的政治、经济、文化、社会功能的发挥起着至关重要的作用。

(三)传媒的功能和地位

传媒作为信息传播的媒介、专门的信息传播机构，在不同历史的时期，其内涵、外延、业务范围也不相同。古代，没有专门的传媒组织，信息传播主要靠口耳相传、手抄文献等。近代印刷术的发明，平面媒体中的报纸，成为新闻信息的主要载体，具有很强的政治性，即为党派利益、政府利益、各种社会阶层的利益服务。在18、19世纪的英国也有专门为工人阶级利益呼吁的激进报纸。广播电视媒体出现之后，除了传播新闻性信息，服务于政治，传媒具有了更多的娱乐、教育、商业功能。互联网时代，web．2．2技术的应用，人人都可成为信息的者。媒介融合时代的到来，以往基于传播方式的不同带来的广电、电信、网络的行业区隔在逐渐消解，移动新媒体的出现，OTT技术的应用，极大地改变了广播电视内容传播方式，带来了人们的数字化生存方式。信息化、网络对于社会生活的全方位的渗透，被誉为是人类历史上自工业革命以来的最大变革。因此，重新认识传媒的地位和功能，是我们解析和判断未来传媒政策走向和法律变革的前提和基础。以往发达国家基于对广播电视、电信、网络的不同功能的认识，制定的不同规制制度的政策和法律受到了挑战。同样，我们基于一直把传媒当作党和政府的喉舌而建构的对于传媒的管理体制和管理方法、措施，相关的政策与法律也面临严峻挑战。

(四)传媒与民主、国家治理、政治传播

民主是一个价值范畴，又是一种理论学说、社会运动、制度和程序、工作作风。将传媒放在与民主的关系中认识，可以更深刻地了解独立自由的传媒对于社会发展的积极意义。这也是发达国家将传媒作为“第四等级”或“第四权”看待的原因。传媒对于民主的功能在于它是公权力运行在阳光下的条件保障，是防范和惩治腐败的有效手段之一。维护现行政治秩序正常运转，传媒功能的健康发挥，至关重要。在不同国度，传媒在国家治理、社会管理中，发挥作用的机制不同。一些国家对于平面媒体，不通过立法予以规制;对于广播电视，通过立法要求广播电视承担服务公共利益的义务，来影响社会;通过对于选举活动报道的特别规定，直接参与国家的政治生活。一些国家把传媒作为实现国家政策、执政党意志的工具，直接对于媒体的报道内容进行指令和要求。有些地方，传媒成为社会动员的发动机。这种动员，有些是媒体自主报道所带来，有些则是权威力量通过利用传媒的信息传递和议程设置功能来实现的。媒体在国家治理中发挥的机制不同，影响着传媒政策与法律的具体内容。一切宣传活动、新闻报道活动，在社会科学的视野中，都是一种政治传播。政治传播作为一种专门领域，有其规律性。在传播过程中也有专业化、高水准的要求。在我国，维护意识形态是传媒高于一切的使命。但是，这种绝对化的要求，影响了对于其中的规律性的认识和把握，这导致了传播的专业性不强，因而难以达到高水准，影响了所要追求传播效果的实现，反而妨害了媒体使命的实现。

(五)党的领导与法治建设

20世纪70年代以来，中国社会的改革过程，也就是党政分开、政企分开、政府与市场适度分开、国家与社会分开的过程。但是，鉴于传媒在信息传播、社会管理、社会运动等方面的独特功能，我国现行依然坚持党管媒体不动摇的方针。如何在坚持党的领导的同时，树立法律权威、建设法治国家，这是一个要解决的重要的理论问题。

三、传媒政策与法律的基本制度问题

传媒政策与法律领域，基本理论问题制约和影响着具体的制度实践问题。在这一领域，重要的、基本的制度实践问题，有如下方面。

(一)传媒管理理念问题

理念问题体现了一个国家和社会中主流政治哲学的价值观。当前，我国正处在社会转型期，新旧观念处在激烈的碰撞之中。如何审视我们的理念原则，如何在此基础上建立更为与时俱进的管理体制和机制，是我们面临的迫切问题。中共十八届三中全会《关于全面深化改革的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，强调“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”，这要求我们必须立足于“推进国家治理体系和治理能力现代化”，思考传媒管理的理念问题。

(二)管理体制问题

传媒管理体制与是国家的整个治理结构的一部分。它受到国家的国体和政体的决定或影响。管理体制要解决的问题是:首先，划定国家和政府对于传媒管理的范围。其次，在横向层面，针对管理的范围建立管理机构;在纵向上，划定属于中央或联邦政府的管辖范围和地方各级的管辖范围。与此同时，还要确定政府管理部门与其他权威和规范组织，如执政党、独立监管机构、自治组织、社会团体等组织之间的关系等。管理体制的核心问题是:管理部门的横向、纵向两个层面的管理权限的划分或权力配置是否科学、合理;与管理目标的实现是否具有正相关的关系。综观世界各国，对于传媒业的管制，都是基于一定的管理理念和顶层设计，来构建自身的管理体制。当传媒发展遇到重大突破和转型时，传媒管理的核心问题，也就是改革其管理体制问题。一个较为科学合理的体制，会有较大的稳定性和适应性，进而可以避免频繁变更导致的资源和成本消耗。目前，我国在社会转型、产业发展、传播秩序维护、公民权益保障方面所遇到的问题，都与传媒管理体制的落后关系密切。因此，如何确立在此领域中政府与社会的边界、科学划定党和政府的分工、如何设计传媒领域的管理体制、监管体制，是传媒政策与法律要解决的根本问题。

(三)管理机制与模式问题

对于传媒领域，采用何种机制进行管制，对于传媒管理目标的实现，至关重要。是放任不管，还是针对具体问题具体指示、直接管理，还是通过明确法律规范进行普遍规范;是更多采取事前监管，如审批制，多环节的许可制，还是放松准入政策和传媒行为空间，更多体现为过程监管和事后监管;是主要依靠党的纪律，还是主要依靠政府执法，还是强调自律自治、社会广泛参与，强调协同管理。何种机制更有助于传媒管理目标和使命的实现，这是传媒政策与法律研究的重点问题，也是未来传媒政策与法律要重点解决的问题。

(四)产业政策问题

由于传媒生产和交易的产品也即传播的内容，关涉国家安全、社会秩序、公民基本权益，因此，各国在制定传媒产业政策时，都离不开对效率价值目标与公平价值目标、秩序价值目标，进行选择和平衡。具体来说，产业政策是放松经济管制和内容管制，积极推动其发展，还是更注重其他价值目标，控制其发展。因此，对产业政策要解决的问题是:在实现某种产业政策目标的过程中，对于相关其他重大利益，如国家利益、政府利益、公共利益等的实现和保护，如何进行平衡。当这些重大利益之间产生冲突的时候，做出怎样的政策选择，这些通过怎样的立法来确保其政策目标的达到。

(五)内容生产与传播的管制问题

从产业角度看，传媒业是提供内容产品，实现经济效益的领域。从事业角度看，是通过其传播的内容，弘扬相关的价值观、思想文化、进行舆论导向，实现社会效益的领域。在内容生产和传播方面，应该依照何种标准，这是传媒政策法律，特别是传媒法律的核心问题。如何确立内容生产与传播的标准，如何实施和适用这些标准，在这些标准之间产生冲突的时候，如何协调和平衡不同的标准，这是传媒政策和法律领域最为复杂和微妙的部分。在发达国家，这主要是一个宪法问题;在我国，这主要是一个政治问题。衡量一个国家和社会的进步程度的标杆之一，就是看一个国家的政府如何对待内容生产和传播。

(六)重要法律问题

传媒法不单独属于某一传统法律部门，它是调整和规范传媒领域的各种社会关系和行为的法律规范。传媒领域的重要法律问题，大致有如下方面:

1．公民基本权利问题。在传媒领域，最重要的法律问题，是公民权利的保障问题。它包括公民的表达权与知情权等政治权利，也包括公民的名誉权、隐私权等人格权;兼具人格权与财产权于一体的知识产权。同时，媒体的产权制度、财产权问题，也是传媒法律的重要问题。因为，传媒既是公共空间，又是人们知情的重要的、甚至是唯一的渠道。同时，传媒对于信息和内容的传播，必然会和内容所涉对象产生某种关联，这种关联往往会导致一定后果，或是提升对方的社会地位或是相反。如果这种后果具有非法性，那么就意味着公民的人格权受到了损害。人民在多大程度上能够自由利用传媒，人们通过传媒传播的内容产品的知识产权能够在多大程度上被保护，决定着整个社会能在多大程度上创新，这些创新体现在制度、技术、思想和精神文化等方面。财产权问题，决定着传媒的命运，而传媒的产权制度，则会影响一国的政治秩序和文化秩序。

2．传媒组织的设立、行为规范与市场准入问题。传媒组织的设立制度，反映着一国主流意识形态对于传媒的理念和态度，市场准入则是对于这一问题的细化体现。是建立复杂严格的审批、特许制度，还是一般许可、注册制度，还是登记制度或自由设立，对于传媒的活力和传播秩序都会带来不同的影响。未来，在传媒领域还需要简化或取消哪些审批事项、简化或细化哪些许可、增设哪些需要审批或许可的事项，不仅要最大限度减少主管部门和相关人员从中寻租，或遏制传媒或整个社会的创新活力的情形，还要建构完整有效的监管机制，这是传媒法律立、改、废的重点领域，也是与政策紧密相关的领域。

3．内容标准与规范问题。涉及传媒的内容标准和规范的立法文件，在我国公开的领域(如法律、行政法规、规章、规范性文件、针对某类内容的专门规定和命令)已为数众多。从改革开放以来的立法实践来看，禁止性规定，也就是禁载条款呈现为增多趋势。这些条款所涉内容，大致可以分为三类:一类涉及国家安全、公共安全;一类涉及社会秩序、公共健康，如淫秽色情暴力等;一类涉及个人名誉或其他权益。由于这些禁载条款的规定不够具体、界定模糊，往往为执法者、宣传管理机构带来过大的自由裁量或没有约束的权力行使空间，对公民言论表达、创意产业发展带来诸多消极影响，低俗内容、对青少年不利的内容充斥传媒，也与此相关。如何通过科学立法、如何构建法律的他律与传媒机构的自律、社会监督的和谐关系，是传媒法治建设的另一重要领域。

4．法律责任与救济问题。无救济就无权利，权利的保障，就是通过法定的救济形式，追究违宪和违法行为人的法律责任。有“人治特区、法治盲区”之称的传媒领域，其“特”与“盲”的集中表现就是权利救济的过度缺失状态。同时，由于新技术的发展，媒介融合的出现，在传媒领域侵犯公民、法人或其他社会组织的人格权、知识产权、财产权的侵权责任的认定和承担，也变得复杂。所有这些问题，都是新时期传媒法律研究，必须要为立法、执法和司法，提供智力支撑的领域。传媒政策与传媒法律密切相关。指导政策的原则、价值目标与指导法制的原则、价值目标相互呼应，基本一致。政策的变化引起法律的立、改、废，法律制度即可以为政策的推行提供制度保障，又会对一些政策的制定和实施起到制约作用。传媒政策和法律影响着每一个公民言论状态、生活状态、最终影响着公民普遍的人格尊严的维护，也影响着国家的安全和社会秩序。因此，传媒政策与法律紧密相连，是整个国家社会转型时期的重要领域。

四、结语

有着五千年文明史的中华民族，现在的时代是其整个文明史上最特殊的阶段。这就是在现代化的过程中，又遇上了媒介融合②。媒介融合背景下，传媒政策法律的改革和发展，实际上也就是一个中国法制现代化的问题。现代化进程中的法制现代化，所涉及的不单纯是制度构建问题，在深层次上，更是一个包括社会结构、社会文化的重构与转变问题。③法制现代化并不是一个孤立现象，而是整个社会现代化进程的重要部分。作为一个社会历史大变革的标识，现代化体现的是一种社会生活形态的转变:就其社会结构层面而言，表现为封闭社会向开放社会转变;就其文化层面而言，表现为特殊信任价值观向普遍信任价值观的转变;就其制度层面而言，表现为礼俗社会向法理社会的转变;就经济层面而言，表现为自给自足农业社会向市场经济工商业社会的转变，等等。④亨廷顿认为，“作为现代化进程的主要层面，它们的出现绝非是任意而互不相关的”，从发生学角度来看，“它们如此地紧密相连，以至于人们不得不怀疑，它们是否算得上彼此独立的因素，换言之，它们所以携手并且如此有规律，就是因为他们不能单独实现。”⑤因此，我们看待传媒政策与法律问题，应该意识到:第一，纵向上，我们要把问题研究的视野放在整个人类历史的背景之下;第二，横向上，我们必须有统筹协调的思维，将那些“绝非任意而互不相关”的政治、经济、文化、社会、生态的各个方面结合起来。如此，传媒政策和法律的改革和演进，才能够应对网络时代带来的挑战，才能够更好地和整个社会的法制现代化携手同步，真正实现中华民族伟大复兴的梦想。

作者：李丹林工作单位：中国传媒大学媒体法规政策研究